科技治理

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　　科技治理指的是科技發展的治理(The governance of the development of technology)，代表在特定的時空環境之下，一組由公部門、私部門與社會參與者所採取的政策，用以在該特定時空中，發展基礎知識、社會凝聚力以及競爭力。

　　政府採取有組織的、制度化的形式對於科技發展進行干預始於20世紀上半葉，第二次世界大戰期間，而在此前的時間里，科技的發展多半是科學家的個人行為。二戰及其以後相當長的時間里，科技在軍事上的應用一直占著統治的地位。雖然萬尼瓦爾·布希(Vannervar Bush1945)的《科學—無止境的邊界前沿》一書強調了科學在和平時期的重要性，並指出:人民的健康、國家的安全、公共福利均需要科技進步。然而由於隨後的冷戰，各國仍在不斷強化科技為軍事服務的目標。短短的幾年時間里，關國成立了國家宇航局(NASA)、國防部高級研究技術署(Advanced Research Projects Agency,ARPA)歐洲成立了歐洲原子能共同體(European Atomic Energy Community Euratom),歐洲核研究中心(CERN)。

　　1971年，DECD發表了題為《科學、增長與社會:信的方向》(Science Growth and Society:A New Perspective)著名的布魯克斯報告，勾勒了新的科技發展方向，表明瞭科技發展應以經濟和社會發展為目標。這樣的變化不是偶然的:一方而，冷戰的緩和使得國家安全對一國科技的影響降低;另一方而，由於能源危機、環境問題以及健康問題亦給各國科技的發展帶來了新的思考。然而與支持軍事發展的科技政策有所不同，以社會經濟發展為目標的科技政策卻複雜許多。因為社會發展目標本身是變化的、發散的、難以預訓一的，而且影響因素不單單隻是技術層而的，還與不同的利益群體、經濟發展狀況、各級政府的職能、公民的利益等休戚相關。同時，科技本身也成為一種群體合作行為，需要具有不同的知識背景、不同的資源、不同的行動者之間相互補充，也就是說，科技已經發展成為一種多學科交義、多行動者互補的合作活動。因此，需要建立新的治理機制，發展共同的知識基礎，這就是正在興起的“科技治理”議題，有部分學者稱之為科學與治理(science and Governance)或者技術與治理(Technology and governance)。

　　20世紀90年代，以“科技治理”理念研究諸如空氣污染、流域治理、生態保護等跨區域、跨領域科技問題，或者跨領域科技合作問題的趨勢初見端倪。Nielsen一Nunez,K.Dunlop,J.P論述了在光電子領域實行府際合作的可行性和必要性，Mayerson D,LaneJ ,Grant J,Hill M則在加利福尼亞和世界海洋資源大會上提出應加強聯邦、州、地方以及工業界之間的合作以解決資源的利用問題。

　　21世紀以來，越來越多的以各級政府牽頭的“府際科技合作”也在蓬勃發展。2004年7月，在總統科技咨詢委員會(President's Council of Advisorson Science and Technology,PCAST)的牽頭下，關國各州與關國聯邦政府在俄亥俄召開了題為“聯邦—州研發合作”(Federal-State R&D Cooperation)的會議，內容涉及合作策略的制定、資助體系的建立、伙伴關係以及合作環境的建設等四個方面的內容。W.Robot Park、亦論述了聯邦和州政府對於農業合作的諸多問題Ll在德國，各個州亦有聯邦和州政府合辦的研究機構，簡稱“藍名單機構”。

　　無獨有偶，在中國，以“省部科技合作”為代表的各級政府共同資助科技發展的合作亦如雨後春筍般出現。目前包括廣東省、上海市等在內的20餘個省(市、自治區)政府已經同科技部、教育部、農業部、信息產業部、國防科學技術工業委員會、鐵道部、人事部等部委建立起科技合作關係，內容涉及省部科技工程共建、省部科技會商以及省部產學研合作等。雖然我國早期亦有這種跨部門、跨層級的科技合作，如原子彈的研製，全國先後有26個部委和20個省、市、自治區所屬的900多家工廠、科研機構、大專院校參加“全國一盤棋”的聯合攻堅會戰，隨後的氫彈的研製成功以及衛星上天亦是如此。但是1978年以前，中國的科技發展體制基本上是模仿蘇聯，實行一種自上而下的訓一划式科技體制，中央各部委與地方政府所隸屬的科研機構以及高校、企業、國防科研機構相互獨立，也就是一個封閉式的垂直結構，科研單位只對上級領導負責，而缺少與社會以及其他相關機構的聯繫，這在一定程度上阻礙了彼此間的相互溝通協商，也很難稱之為科技治理。

　　無論是關國的“聯邦一州研發合作”還是我國的“省部科技合作”都強調了中央與地方政府、地方政府之間，以及公私部門之間的溝通與協調，並由此而形成一整套治理機制。從中國的實際而言，它是以中央和地方政府間縱向科技合作為主軸，帶動以建設區域創新系統為目標的政府間橫向科技合作，以及以省部產學研為代表的公私部門間科技合作，由此形成了縱向跨級、橫向跨域、公私合作的網路化治理結構。在這裡“協商、談判、合作”就是治理的三個關鍵詞。這一形式的出現意味著中央與地方正嘗試建立一種“科技治理”的戰略伙伴關係，標志著新一輪中國科技行政管理體制改革正式啟動，也是中國國家科技體制的重大變革。

　　科技治理是一個非常普遍的現象，其特征是中央和地方政府間縱向和橫向科技活動的複雜結合，這樣的結合又可以分為協同、依賴、導向以及禍合等四種政府間科技治理關係。

　　1.協同

　　科技治理的協同性主要表現在科技合作的運行體系以及科研經費的投入體繫上。

　　對於協同式的科技運行理論可以追溯到20世紀30年代，西方經濟學家對於解決流域污染、空氣污染等具有較強外部性的科技公共問題所提出的一種治理方式。按照布坎南的經濟學理論，由於河流、空氣都屬於純公共物品，它的治理需要政府來提供，然而，由於他們地域上的天然不可分割勝，需要轄區內的所有政府一同提供。同時，中央政府對於這類公共物品的治理應予以補貼。在治理的過程中，它強調中央與地方政府在整體政府體制內協同運行，而不是在以“聯邦一州一地方”這樣彼此分割且獨立的三個層級所假定的等級制度中運行。這樣的協同管理有些類似於簡·佩里·克拉克(Jane Perry Clark 1938)提出的“合作的聯邦主義”，她把聯邦政府與州政府之間的行政管理描述為日常性事務，並將聯邦和州視為一個整體。協同式的治理處在從傳統官僚制到後官僚體制的轉變中，傳統官僚體制強調對金宇塔組織的控制以及分工的專業化，而在後官僚體制中則強調“整體政府”以及協同合作。而且人們認為政府之間的協同能力對於區域治理的成敗至關重要。尼爾·皮爾斯(Neal Pierce,1993)的《城市國家》認為“區域經濟的成敗取決於協作性的領導技能，如果缺乏，集體行動的前景將非常暗淡”。

　　科研經費投入體繫上的協同主要體現在縱向科研投入鏈、橫向科研投入鏈以及公私部門間的科研投入上。從縱向上來說，我國的財政科技投入主要可以分為中央、省(自治區、直轄市)、地(市、州)以及縣(市、區、旗)四個等級，而上級政府的科技立項以及科研經費投入一般需要下一級政府的配套經費;橫向科研投入的協同性主要體現在各部門之間的聯席會議以及共同資助的科研項目上，無論是中央一級還是省市一級政府，與科技相關的部門除了科技部(廳)以外，還有如發改委、財政部(廳)、教育部(廳)、農業部(廳)等，需要在科技部的統一領導下，發揮其他部委的作用;最後，隨著工業化進程的逐步深入，企業日漸成為科技發展的主體，以企業科研投入為主體，政府科研投入為主導的公私部門間的科技合作治理形式也日漸成熟，其協同性主要體現在政府對於企業的共性或關鍵技術給予一定的經費支持，資助一批產學研合作項目，給予科技型企業一定的優惠政策等。

　　2.依賴

　　對於科技的發展，中央政府往往從國際競爭的角度，偏重基礎性或者公共性的研究，或者提供良好的基礎設施，資助創新項目，推動產學研合作;而地方政府則強調應用，以市場為導向，制定地方性的創新發展政策，促進地區內產業升級和經濟高質量發展。從微觀和巨集觀層而上來說，中央和地方之間有相互重疊的利益偏好、目標追求與科技資源需求。然而由於科層制固有的缺陷—上下級之間的信息不對稱，中央對地方真實情況的瞭解往往有限，即使是通過視察等方式也只能是間歇式的。故目前我國中央政府為了獲取信息的一個做法便是召開聯席會議，召集問題相關的官員就問題的性質達成一致的協議。而地方政府亦通過多種渠道獲得中央政府的信息以期瞭解中央政府的真實意圖，通過正式或者非正式的渠道，尋求中央政府有關科技戰略目標、發展方向、整體佈局的信息，將其當作政策制定的重要資源，並以此來安排本地區的科技政策，以獲得中央相關科技項目的扶持，這樣的做法在國外也較為常見。黑爾和佩里曾記述到關國某一個市的市長吸引到1600多萬關元的項目補助金、貸款和十年期的低於市值的按揭貸款，而他的成功與他定期閱讀《聯邦國內援助目錄》以及與許多聯邦官員共同工作以獲取聯邦政府的真實意圖有關。

　　區域間政府相互依賴是由於區域公共問題的日益複雜。所謂區域公共問題是指跨越兩個相同或者不同管理層級之間的區域公共物品。如我國省際之間、地市之間、城鄉之間的區域公共問題，跨越不同管理層級的自然地理區域和經濟區域之間的區域公共問題。如有關水資源管理、環保、公共衛生、垃圾處理、生態保護等。對於這些問題，個別地方政府在資源有限的情況下，會形成治理困境，因此為了提升行政效能以及經濟規模效應，區域內政府一般會整合彼此的資源和行動，合作解決共同問題，以發揮綜合作用(synergy)，提升地方競爭優勢。

　　3.導向

　　推行多方參與的科技治理模式，並不意味著各方均擁有著相同的地位和許可權。政府，特別是中央政府仍然在科技治理中起著領導的作用，在治理中居於中心地位，決定著科技治理的戰略方向和內容。中央政府通過科技項目、優惠政策以及財政經費引導地方政府制定相應的配套措施，同時，中央的一些科技規劃在每一個省市的科技規劃中均有所體現，如“863計劃、“星火計劃、“火炬計劃”，相應的各省市亦有自己的省市星火計劃和火炬計劃等02001年，北京市配套承擔國家863計劃就有302項，而江蘇省駐扎在2002年承擔的國家863和973訓一划就達到%項。因此，在科技治理中，中央科技政策起到了合作的導向作用。然而這樣的導向作用與官僚制下的政府是權力的中心有所不同。中央政府僅僅是科技遠景的制定者以及多方行動者的節點，它將許多行動者結合到一起，承擔起經紀人的角色，他的任務是確定目標以及相關的科技政策，在這樣的前提下，動員各方參與、協商和合作。

　　其實，中央政府在科技治理中的導向功能也是一個慣常的做法。雖然從20世紀80年代以來，中央政府的科技指令勝訓一划有所下降，但是地方政府的科技訓一划仍然反映著國家的意志，體現著國家科技規劃的總體目標，且帶有一定的自上而下的色彩。儘管對於公共管理者而言，自上而下的管理是20世紀官僚制的代名詞，然而在一個更加廣闊的背景下，自上而下意味著訓一划是在一個規範的框架之中加以引導。也就是說，在科技治理中，管理者一方而服從標準和規則，另一方而，他們也進行了協商，提出調整，構建彼此間的網路。這樣的導向關係又可以細分為指導與被指導、配置資源與獲取資源、分配任務與承接任務的關係。從指導關係來看，中央政府在科技治理中決定了科技規劃的設置、組織與實施，通過引導各地區的科技規劃使產業與特色行業合理佈局;從科技資源的配置上來看，中央為地方創造了科技軟環境、基礎設施等，形成區域間的協調發展，避免科技資源的重覆配置;在任務關係上，中央通過科技項目和資金向地區分配科技任務。

　　當然，中央政府而對各地方的科技導向強弱是不同的，對於廣東、浙江等科技經濟較為發達的省份而言，地方政府受到地方發展的目標驅使，為了尋找有利於推動地方發展的資金、技術、信息以及科技政策等資源與中央政府進行合作，以期通過中央權威調動全國範圍內可以利用的科技資源，這樣的省份每年的財政科技投入占本級財政支出的比例都高達3%以上，其積極性較高，在科技治理中主動性較強。而另一些省份對於中央的科技合作項目則僅僅是配合性參與，這主要是由於這類省份缺乏協作的科技人、財、物等資源。故中央政府或出於平衡配置或出於扶持的需要，通過科技撥款制度，採取行政的手段，自上而下地將資金撥給地方。

　　4.耦合

　　許多縱向的科技事務或者是中央政府的科技項目都與一系列致力於相同項目的地方政府的科技立項相聯繫，這樣聯繫稱之為禍合。

　　這些相同的科技立項有的是自上而下進行的，即中央先於地方，地方模仿中央;有的是地方自發產生的，即地方試點，中央推廣。從這些聯繫的不同類型可以分為戰略目標的禍合、發展路徑的禍合以及區域佈局的禍合，見表1。

　　如果把科研活動看成是一條從基礎研究到產業化的長鏈，把研究、開發、成果轉化和產業化作為一種自上而下的科技活動鏈條，那麼越是下級政府越是偏向於應用研究和產業化，越是上級政府越是偏向於基礎研究和開發。這通常是指中央與地方科技活動的分工，但是除了加強中央與地方的合理分工外，中央與地方的研究活動在這個長鏈上也存在相互的禍合。對於中央來說，有向科技鏈下游延伸的傾向，給予地方一定的引導性支持，如引導四川、陝西、重慶等地軍事研究成果向民用技術的轉化，帶動地方經濟發展;對於地方來說，有向科技鏈上游延伸的傾向，及地方對於中央部署的有產業化前景的基礎性或者前瞻性的科技項目給予支持，如各省市與科技部、教育部共建國家重點實驗室或者共建地方大學，一方而為本地產業的發展提供基礎性研究，另一方而又支持了國家基礎科學的研究。