社区银行

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社区银行（Community Banks）

　　目前，发展“社区银行”的呼声日益高涨，业已成为金融改革的热门话题之一。发展“社区银行”是缓解小企业和个体工商户贷款难的治本性措施，是改善金融生态和宏观调控的必要措施。

　　社区银行的概念来自于美国等西方金融发达国家，其中的“社区”并不是一个严格界定的地理概念，既可以指一个省、一个市或一个县，也可以指城市或乡村居民的聚居区域。凡是资产规模较小、主要为经营区域内中小企业和居民家庭服务的地方性小型商业银行都可称为社区银行。

　　Community Banks什么是“社区银行”？如何界定“社区银行”？对此，应当注意三点：

　　第一、在美国，“社区银行”就是小型商业银行。

　　“社区银行”（Community Banks）是外来语，源自于美国，因而，界定“社区银行”，首先应当考察美国的“社区银行”。在美国，“社区银行”的边界也不十分清晰，只是对（资产总额小于10亿美元的）小型商业银行的通常称谓。也即，“社区银行”有两个基本特点，一是规模小，二是商业银行。美国的商业银行相当发达，2004年，数量占美国银行总数的41%（其余为，储蓄银行7%，信用合作社51%）和资产总额占79%(其余为，储蓄银行 16%，信用合作社5%)。美国的商业银行大体分为5个层次，按经营规模由大到小依次是：①跨国银行，资产总额通常超过100亿美元，业务范围遍及全球； ②全国性银行，业务范围遍及全国；③超级区域性银行，在某个特定的区域内开展广阔的金融业务；④区域性银行，通常具有中等规模；⑤社区银行，规模较小，资产不超过10亿美元的银行。2002年6月末，美国共有‘社区银行“7258家，占商业银行总数（8005家）的90.67%;员工30.79万人，资产总额8030.77亿美元，负债总额7224.45亿美元，所有者权益806.32亿美元，分别占全美国商业银行的17.87%、12.30%、 12.25%和13.33%；平均每家银行的资产总额为1.11亿元，所有者权益为1111万美元。“社区银行”由于规模小，因而分支机构也少，2002 年平均为3.4个（含总行），最多的在10个左右，分布在当地，很少在别州或别的国家。“社区银行”主要为小企业及个人小客户服务，决策灵活，服务周到，贴近客户，一般不发放没有抵押物的贷款；同时，为保证竞争力，存款利率高于大银行，贷款利率低于大银行，收费也更低廉。

　　表一 社区银行与大型银行的收费

　　第二、在我国，“社区银行”应界定为“县域商业银行”。

　　之所以应当如此界定，基本理由有二。一则，美国“社区银行”的规模大致与我国的城市信用社相近，而我国的城市信用社是业务活动范围不超过县域的商业性银行机构。2002年末，美国“社区银行”资产总额的平均值为人民币9.2亿元。2004年末，我国中小商业银行的资产总额平均值是：股份制商业银行 3815亿元，城市商业银行151亿元，城市信用社4.4亿元。其实，若考虑到美国的人均GDP要比我国大得多（以汇率计，为30倍左右，以购买力平价计，为8倍左右），因而就“真实的”相对规模（无论按哪种方法计算）而言，美国“社区银行”资产总额的平均值实际上还要小于我国的城市信用社。二则，我国与美国同为大国，美国的商业银行层次体系对我国有较大的可借鉴性，今后，我国的较为完善的商业银行体系中，与美国“社区银行”相对应的层次将是“县域商业银行”。目前我国的商业银行体系还远未完备，根据我国的实际国情，未来的商业银行体系也将有5个层次。资产规模最大的是跨国银行，目前工、农、中、建、交等银行已在境外设有机构，并且规模也进入世界大企业500强，它们（并包括其他可能的银行）中的一家或数家，将有可能发展成为我国的跨国银行。其次为“全国性商业银行”。目前除了工、农、中、建、交行外，还有11家股份制商业银行可以在全国范围内开展业务活动，今后还将继续增加。再次为“省域商业银行”，它们可以在一个省（市、区）范围内开展经营。浦发、广发、兴业等银行在未成为全国性银行前都属于这一类。这个层次的银行虽然暂时没有，但是今后是不可缺少的。又次为“市域商业银行”，这就是目前的113家城市商业银行。最次为“县域商业银行”，其业务活动范围不能跨越县域，现行的城市信用社便属于这一档次。

　　第三、要注意区别“社区银行”和“社区性”的银行。

　　有的在界定“社区银行”时偏重在“社区”一词上做文章，进而把业务活动范围局限于某一地区的农村信用社和城市商业银行划入“社区银行”范畴。这是不妥当的。前文中已述，“社区银行”包含两个基本要素，一是小型，二是商业银行。城市商业银行虽是商业银行，但已绝对算不上“小型”。一则，其平均资产总额即使按汇率计算也已经远远超过美国的“社区银行”。二则，其业务活动范围市（地），通常有数百万人口（目前一个市（地）仅一家城商行），而美国的“社区银行”则平均不到4万人口中便有一家，相差甚远。二则，农村信用社（包括县联社）的业务范围虽为县域甚至更小，但它们不是商业银行，而是具有强烈政策性的行政化金融机构；即使在改组为农村合作银行或农村商业银行后，上述性质仍未改变。这主要表现在：①那些亏损累累、无效益可言的分支机构，只要有支农需求，仍然不允许撤销；②不仅必须把支持“三农”放在首位，而且发放小额农贷的重要乃至主要动力来自于上级部门的行政指令；③即使组建为农村商业银行或农村信用合作银行，其主要负责人仍然由其上级——省联社或其他形式省级管理机构——决定，而不是由“三会”决定。同时，在美国，也还存在大量的信用合作社和政策性的社区发展金融机构（Community Development Financial Institutions）,这两类机构的业务活动范围也是“社区性”的，但它们都不是“社区银行”。

　　1、定位优势。社区银行的目标客户群是中小型企业(特别是小企业)和社区居民这些中小客户，大商业银行则在是以服务大中型企业客户为主。尽管可能存在重叠，但彼此在对方领域不会形成激烈冲突。因而，社区银行能够在准入、占领和保持巨大的中小企业和社区居民客户市场方面赢得独特优势。

　　2、信息优势。社区银行的员工通常十分熟悉本地市场，这对开展高风险的中小企业贷款十分重要。信息不对称程度相对大银行而言较小，风险识别能力较强，这使社区银行在对中小企业贷款中获得比大银行更大的安全赢利空间。

　　3、地区优势。大银行通常将其在一个地区吸收的存款转移到另外一个地区使用，而社区银行则主要将一个地区吸收的存款继续投入到该地区，从而推动当地经济的发展，因此将比大银行更能获得当地政府和居民的支持。由于运作都在本地，熟悉本地市场，因此条件灵活，手续简化，速度较快，大大降低了运营成本，这种来自地域的优势是社区银行经营发展的最大无形资产。

　　当前，发展“社区银行”的意义重大，是促进经济金融和社区协调发展的必要选择。

　　第一，这是完善银行体系结构的必要措施。

　　银行体系要讲求结构的合理性。不但要“多样化”，而且大、中、小比例要得当。目前，我国现行银行体系中最薄弱的环节便是小型商业银行，其比重太低，同时大银行的比重又太高。2003年末，我国银行类机构的存款市场份额中，小型商业银行（城市信用社）仅为 0.7%,即使加上另一类小机构农村信用社也只有13.7%。而“四大银行”则为69.6%.反观美国，2002年，“社区银行”占18.79%,加上信用社则为28.26%，而25家最大银行合计仅42.69%。

　　第二，最为重要的，这是缓解“微小企业”信贷难的治本措施。

　　“微小企业”是指年销售收入不足500万元的小企业（通称也称“规模一下企业”）和个体工商户。“微小企业”贷款难是当前国民经济运行中的难点之一。“微小企业”群体庞大，机制灵活、效益总体良好，能够承担利率超过15%的民间借贷，因而从理论上讲，对于偿还利率只有6~8%的银行贷款是不成问题的。进而，“微小企业“应当成为银行机构的重要客户群，关键是银行机构如何去适应、开拓这块市场。但是，在实际运作中，向“微小企业” 发放贷款却相当困难。从银行方面考察，“困难”主要有三。首先，信息不对称，信贷风险控制难。“微小企业”基础性资料缺乏，信息不透明，财务数据不准确、不真实、不完整，以致银行难以用“常规”方法评估其还款能力和信贷风险；再加上微小企业规模小、固定资产少、有效抵押物不足，缺乏“第二还款保证”，致使银行更感到风险难以控制。其次，有效服务难。“微小企业”经营灵活、资金周转快，要求贷款手续简便、快借快还。这种要求是银行的“公司业务”流程所难以满足的。再次，提高自身经济效益难。“微小企业”贷款“额小、面广、期短”，工作量大，与大额贷款比较，费用率要高得多，因而有能力发放大额贷款的银行机构从自身经济效益出发，通常是不愿涉足的。

　　小型商业银行的情况有所不同。它们不仅规模与“微小企业”匹配，而且往往还与“微小企业”有共存共荣关系。因此，不仅“规模”因素迫使它们更多地面向“微小企业”，而且因其熟悉“微小企业”，有能力突破“信息不对称”，从而，它们也往往能在以“微小企业”为主要服务对象的同时，良好地控制信贷风险、取得良好的经济效益。浙江省台州市的泰隆城信社便是其中的典型。该社2004年末，42.13%的贷款投向“微小企业”，不良贷款率仅0.96%,资产利润率1.13%。

　　一般地，如果某个银行机构同时做到，①户均贷款在50万元左右或更少，②50万元以下的贷款合计占各项贷款的10%以上；那么，便可认为此机构是面向“微小企业”的。

　　城市信用社联合组建为城市商业银行后，市场定位之所以变化，除规模大了、有实力发放较大额的贷款之外，还有其他原因，比如，新的负责人来自大银行，不熟悉“微小企业”，习惯地用大银行的办法“规范”城商行。等等。城信社被股份制商业银行收购后，市场定位更会发生急剧变化。

　　农村信用社虽然也对“微小企业”放贷，但是由于其机制欠灵活，又要集中主要力量支持“三农”，因而难于象城市信用社那样地去大力支持“微小企业”。实际上，现行的一方面不让小型商业银行发展，另一方面又要求大银行去支持“微小企业”的做法是不合情理的。这好像是在强制关闭社区中的小杂货店的同时，又要求大百货公司送货下社区、搞便民服务。只有让小杂货店按市场要求开起来，服务才能便民；也只有让“社区银行”这类小型商业银行按客观经济需求发展起来，“微小企业”贷款难才能有效地缓解。

　　第三，这也是完善金融宏观调控的需要。发展“社区银行”，有助于减少县域中的信贷资金外流；有助于引导、“规范”民间借贷，促进其向正规金融转化：有助于促进信贷资金更多地流向实业领域，减缓“房贷”的增速。这些，都将有力地促进金融宏观调控的改善。

　　第四，这还是建设社会主义和谐社会的需要。建设社会主义和谐社会的主要内容之一就是缩小贫富差距。为此，需要扩大就业、扶助弱势群体。由于发展 “社区银行”是缓解“微小企业”贷款难的治本性措施，而“微小企业”不仅是企业中的弱势群体，并且承担着巨大的社会就业量。显然，发展“社区银行”，促进 “微小企业”健康发展，将十分有助于扩大就业，进而有力地促进社会主义和谐社会的建设。

　　当前，我国在发展“社区银行”时，一定要注意吸取以往农村合作基金会和城市信用社的教训。在推进中注意把握下列几个方面。

　　第一，应当确认四项原则。

　　1、注重法制化。一定要“先定规则、后做游戏”，要按照“县域商业银行”的定位制订相应法规或暂行规定，并切实执行。

　　2、注重市场化。“社区银行”是商业银行、是企业，其组建必须是企业行为、市场行为，不能变成市场行为；其发展只能根据当地经济发展的客观需要即个私经济发展的需要，要切实防止地方政府权力的介入。

　　3、要确保“预算硬约束”。也即要确保地方政府毋需为“社区银行”的经营风险“买单”，否则就是失败。基本途径是建立完备的产权约束、竞争约束和规则约束。

　　4、要确保合理的市场定位。也即要确保“社区银行”能确实地面向“微小企业”。基本途径是控制“社区银行”组建时的规模和依法严格监管其单笔贷款占资本金的比例。

　　第二，要努力克服阻力、消除障碍。目前，发展“社区银行”的障碍还甚多、甚大，主要有：

　　一是体制性障碍。①目前，金融机构的“准入、退出”是行政化的，监管是保姆式的，预算约束是软的。一个金融机构要不要组建、如何组建，要不要“退出”、如何“退出”，都由行政部门拍板、主持。监管当局缺乏依法强制劣质机构“退出”的杀手锏，只能主要通过“管教”、“扶持”来控制金融风险。金融机构的经营风险最终都由政府（中央或地方）兜底，即使是产权清晰的民营机构也如此。显然，如果在这种体制架构下发展“社区银行”，那是相当危险的，成功的希望渺茫。②目前，各级政府仍在经济运行中扮演“运动员”角色，其争夺金融资源的动机与偏好相当强烈。只要这种格局没有根本性变化，一旦开放“社区银行”的市场准入，地方政府权力介入的危险也就始终存在。

　　二是思想认识障碍。①普遍存在追求银行机构规模的倾向。监管部门存在“规模大、风险就小”的认识倾向 。民间资本则认为“规模较大才有干头”。这些认识都有悖于发展“社区银行”的初衷。②偏好组建个别机构的试点，忽视体制配套改革。目前，对于发展“社区银行”感到兴趣者，无论是地方政府还是知名学者，或者来自境外的华裔教授，都存在上述偏好。其实“个别机构试点”乃是计划经济框架下的通常做法，在发展“社区银行”时，若仅是“个别机构试点”，而忽视体制配套改革，那么，不仅“试点”的结果缺乏普遍意义，而且风险也是相当大的。③偏好“垄断”，忽视竞争。目前，监管部门从“容易管理”出发，在偏好机构规模大的同时，还偏好机构数量少。其实，商业性银行机构也与工商企业类似，机构数量是否足够应当由市场竞争来决定；并且若无充分的市场竞争，是难以建立起有效的“竞争约束”的。④由长期计划经济体制所造成的“一刀切”、“一哄上”的惯性思维还大量存在，进而很容易发生“一放就乱、一控就死”。这对发展 “社区银行”也是相当不利的。

　　体制性障碍，应当通过深化改革加以消除。思想认识障碍，则要通过引导、澄清加以克服。

　　第三，建立规则。

　　要先制订详细载明“社区银行”的“准入、退出”条件的法规，以通过法规的执行使“社区银行”实现市场化、法制化的“准入、退出”。其中要注意写入下列内容。

　　1、要能够依法“准入”。自然人与民营企业法人，只要达到法规规定的各项条件，如资本金额、股东人数、产权制度与治理结构、高管人员任职资格、合规的章程等等，就允许组建“社区银行”。

　　2、要确保实现“产权清晰、政企分开”。自然人可以持有和企业法人相同比例的股份；每一股东最高持股比例可定为20%，但存在关联的股东应视为同一股东。鼓励民营企业家将全部或大部分资本投入银行。当地政府原则上不应入股。国有企业及其他具有国有性质的企业不能成为前三位的大股东。

　　3、资本金“门槛”宜放低。组建时的资本金下限不宜太高，同时要规定上限，以控制银行规模，迫使其面向“微小企业”。具体说，可定为1000～5000万元，这样，单笔贷款的最大值可为100～500万元，对于“微小企业”已经足矣。

　　4、产权组织形式应规定为两合公司。其中一般股东为有限责任；担任董事长和董事的股东为无限责任，需对清盘时的“未能清偿债务”承担全部偿还责任。这一点，对于防范经营者道德风险和免除政府“买单”是绝对必要的。

　　5、根据“社区银行”规模小、分支机构少的实际情况，存贷比的上限应放宽为80%。

　　6、要对大额贷款、关联贷款、存贷比上限等，制订严格的管理与处罚规定。

　　7、资本充足率标准要适当提高，并严格管理。“社区银行”的资本充足率应不低于10%，核心资本充足率应不低于8%。若低于上述标准，则要课以罚金；若资本充足率低于6%或者核心资本充足率低于4%，则要强制清盘“退出”。

　　8、鼓励竞争和优胜劣汰。同一县域中，允许存在多家“社区银行”，以利充分竞争。允许经营稳健、业绩优良的“社区银行”做大，以及兼并、联合其他银行机构，甚至“升格”为市域商业银行（需要指出，①世界上一些有名的大银行都是从小银行发展起来的，如花旗银行、美洲银行等等，②做大是需要条件的，并非所有小企业都能做大，因此不必担心今后小银行都变成大银行）。

　　9、对于什么是必须强制“退出”的“严重违法违规行为”，要作出明确规定。

　　10、完善配套措施。①完善信息披露。要以县域为单位，按月披露全部银行机构的经营和财务信息，使公众通过了解当地所有银行机构的经营与风险状况，对“社区银行”的经营稳健程度作出客观判断。②建立存款保险制度。其作用在于提高“社区银行”的社会信誉和防范单纯型流动性风险。在存款保险制度尚未建立时，可采取一些临时性的保障措施。

　　第四，调整监管方式。

　　对“社区银行”的监管方式，要随着实行市场化、法制化“准入、退出”而相应调整。

　　1、新监管方式的实施对象是，按法规新组建的“社区银行”和经过改造确认达到“社区银行”标准的机构。

　　2、为造就富有生机活力的“社区银行”群体，监管工作的基本方向要从原来的“管教、扶持”转变为“惩处违法违规行为，清除不良个体”。

　　3、考核监管机构业绩的基本标准要由监管对象的风险状况转变为三个“及时”，即及时掌握监管对象的经营财务信息，及时发现问题，及时依法处置。

　　4、为促进监管中执法的严肃性，今后可以考虑将管“生”与管“死”的机构分开。即在适当的时候，可以将新组建的“社区银行”的审核、登记职能交由中国人民银行承担；而“出生”后的监管、处置则仍由银监会承担。

　　第五，推进中的几个问题。

　　1、要以“新建”为主，“改造”为辅。之所以这样，是因为与实际需求相比，能够通过改造而成为“社区银行”的机构实在太少。“社区银行”是县域商业银行，不仅要“产权清晰、政企分开”、真正“四自”，而且要达到有关法规中规定的各项标准。现有的机构中，城市商业银行已经是市域商业银行，显然无法改造为县域商业银行。农村信用社是具有强烈政策性任务的机构，只要其政策性任务不“剥离”，便无法改造为商业银行（众所周知，即使现在已经称为“农村商业银行”者，实际上还远非真正的商业银行）。虽然，不排除个别位于城区的、已经没有支农需求的农村信用社改造为“社区银行”的可能性，但这毕竟是极个别的，数量十分有限。现有的城市信用社是主要的“改造”对象。目前，全国共有城信社389家，但是其中大部分是亏损累累、等待处理的劣质社，真正正常营业、质量较好的不足100家。而在这些较好的社中，又有一部分社的规模已经较大，正在按现行政策迈向“市域商业银行”。如浙江省现存的4家城信社中有3家便是如此。而另一方面，今后我国对“社区银行”的需求却相当大。目前美国是4万人口中有一家“社区银行”，我国即使10万人口中有一家，便需要13000家，如果 20万人口中有一家，也需要6500家，均超过原来城市信用社最多时的数量（1994年末为5200家）。这样推算并不偏颇，因为我国目前的银行及其营业网点数量并不过多，百万人口中的营业网点数仅为美国的1/4强，一个人找到一家银行要走两倍于法国的路。鉴上，容易理解，发展“社区银行”必然要以“新建”为主，“改造”为辅。

　　2、应当先进行“区域试点”，然后全面铺开。为稳健起见，发展“社区银行”时，可以先行“区域试点”，取得经验并完善法规后，再全面推行。所谓 “区域试点”是指，选择一些条件较为具备的市（地）作为试验区，通过全面的配套改革，进而对“社区银行”实行市场化、法制化的“准入、退出”与监管。“区域试点”与“个别机构试点”是两个完全不同的概念。前者是在一个区域范围内，对“社区银行”的“准入、退出”与监管体制进行根本性的整体配套改革；后者则是在现行的“准入、退出”与监管体制下，试点组建个别“社区银行”。选择为试验区的市（地）应当具备下列条件：个私经济发达；民间资本较为充沛；政府行为较为“开明”，对银行的不当干预甚少；监管力量较强；对“试点”有积极性；等等。浙江省的台州市、温州市、宁波市等均具有良好的试点条件。

　　3、要注意促进金融企业家成长。金融企业家是指，既具有良好的金融业务素养、职业道德和金融企业经营业绩，又拥有相当数量的资本金并投入金融企业的人。目前，在发展“社区银行”时，之所以要促进金融企业家成长，一则，这是实现“社区银行”健康发展的需要。目前，在中小金融机构的增资扩股中，都在大量引入民间资本，进而使这些地方性银行机构大踏步走向“民营”。“社区银行”更不能例外，更要以民间资本为主体，并实现“民营”。但是，如果银行的控制权落在工商企业家手中，风险也是相当大的。因为，这将很难避免关联贷款的发展，甚至有朝一日会使银行成为“提款机”。如果银行的控制权落在金融企业家手中，情况就会大不一样。这是实践已多次证明了的。二则，这还是我国银行业健康发展的客观需要。由于多方面的原因，金融企业家在大银行中成长要比在小银行中困难。因而“社区银行”应当充分利用规模小的优势，造就一大批金融企业家。同时只要内外部条件合适，个别优秀小银行成长为大银行的时间也不会太长（正如同改革以来个别优秀小企业迅速成长为大企业那样）。主要的措施是：①如前所述，允许自然人的持股比例等同于企业法人；②鼓励由金融企业家主导的银行投资、控股其他银行；③鼓励工商企业家“转型”，即鼓励他们将全部或绝大部分资本由工商企业转投银行；④建立期权激励制度，促使优秀的经营者增加持股比例，逐渐成长为金融企业家。 最后，需要指出，深化金融改革已经时不我待，在发展“社区银行”问题上，应当尽快迈出坚定步伐，不要再做“小脚女人”。

　　社区银行（Community Bank）源自美国。根据美国独立社区银行协会（Independent Community Bankers of America, ICBA）的定义，社区银行是由地方1自主设立和运营、资产规模在十亿美元以下、独立2的小商业银行及其它储蓄机构。美国共有大约8000家社区银行，遍布43000个地区，其中北部（24%），中西部（20%），东南部（20%），西南部（16%），西部（10%），东北部（10%）3。与通常将各地吸引的存款投放到自己认为可能获得最高收益地区的大银行不同，社区银行是从当地住户和企业吸收存款，并向当地住户、企业（特别是中小企业）、农场主提供金融服务。

　　一、社区银行在美国商业银行体系中地位的变化

　　1、并购浪潮导致美国社区银行的数量、资产及存款份额显著下降

　　近二十年来，资本市场的迅速成长、投融资途径的增加和非银行金融机构的发展使传统银行业务在金融业的市场份额不断下降，银行的金融中介作用削弱。为此，许多银行通过并购重组来扩大市场份额和业务领域，以获得规模经济效应、范围经济效应和改进管理效率等。经济全球化、金融资本国际化又进一步刺激了银行并购活动的开展，持续不断的并购一直是美国商业银行发展的主旋律。美国银行业自1980年以来共发生了9418起并购，其中小并购多达8970起4，占并购总数的95%多。而小并购中，被收购银行资产规模在5000万美元以下的并购4158起，5100万到1亿美元的并购2010起，1亿美元以上到5亿美元的并购2448起，5亿美元以上到10亿美元的并购354起5。由于并购浪潮的袭击，美国社区银行的数量、资产及存款份额都出现了显著下降。

　　2、美国社区银行的经营业绩一直较好

　　美国商业银行体系巨大的并购风潮给社区银行带来了激烈的竞争压力，但是在数量急剧减少、资产及存款份额显著下降的背景下，社区银行在美国商业银行体系中的地位并没有下降。这一方面是因为虽然社区银行的绝对数量下降了，但2003年底，社区银行数量仍占所有商业银行数量的94%6；另一方面是因为从总体上看，社区银行特别是大型社区银行7一直保持着较好的经营业绩。

　　1985-2003年，美国社区银行的平均资产回报率指标仅略低于中等规模银行和25强银行。社区银行中，小型社区银行的资产回报率低于大型社区银行和中型社区银行的资产回报率。同时，社区银行与借款者保持紧密的长期伙伴关系，能够在整个贷款期中谨慎地控制风险，因此在反映资产质量的不良资产率指标中，社区银行的资产质量略高于中等规模银行和25强银行。这些事实表明，经过并购浪潮后生存下来的社区银行具有较强的生命力和较高的效率。

　　3、社区银行在美国商业银行体系中仍占据重要地位的关键原因

　　经过并购浪潮后，社区银行仍在美国商业银行体系占据重要地位的关键在于：虽然大银行有规模经济、范围经济等一系列比较优势，但一般而言，大银行由于机会成本较高、信息不对称可能导致道德风险过大等原因，不愿意向“硬信息不透明”的中小企业和农场主发放贷款。与大银行倾向于根据从财务报表和信贷报告中得到 “硬信息”向大企业贷款不同，社区银行侧重“关系银行业务”（Relationship banking），其市场定位就是依靠人际关系，根据借款人的个人品德及管理能力等“软信息”（通过与借款人及其周围知情人长期的亲身互动才能搜集到）做出贷款决策，满足当地居民、中小企业和农场主的金融服务需求。因此，虽然过去20年里社区银行向小企业贷款的份额有所下降，但仍提供小企业贷款的几乎 1/3和小额商业房地产贷款的40%多。在农业贷款中其重要性更大，提供农场房地产贷款的65%，农场经营贷款的61%和小额农场贷款（低于50万美元）的75%8。总之，一个健全、高效的商业银行体系不仅要有大银行，而且要有为数众多的社区银行。在更多的情况下，大银行和社区银行不是竞争关系，而是互补关系。

　　二、美国社区银行的竞争对手

　　1、美国社区银行竞争对手类型

　　美国社区银行的业务领域较广，从大的方面来说涉及商业银行业务、农村金融业务以及客户金融服务。

　　大银行在社区银行涉足的商业银行业务领域和客户金融服务领域占据了很大的份额。据统计表明，只有资产在5—10亿美元之间的社区银行把大银行作为主要的竞争者，而且社区银行和大银行的竞争仅集中在商业信用贷款、个人信用贷款、房屋净值贷款（Home Equity Loan）等两者都涉足的商业线上。社区银行自身对大银行的态度再一次反映了美国社区银行的定位不同于大银行，在很大程度上它们和大银行是互补关系，而不是竞争关系。

　　2、美国社区银行的主要竞争者——信用社概况

　　社区银行认为其他社区银行、信用社是强有力的竞争者。把其他社区银行看作主要的竞争者是因为彼此在短、长期对企业、农场主的贷款、客户的无担保贷款、客户和行业存款等核心业务上的竞争。把信用社看作主要的竞争者是因为彼此在对农场主的贷款、客户的无担保贷款、客户存款等业务上的竞争。

　　美国的信用社是由会员拥有、按照民主原则由会员共同管理、非盈利性的合作金融机构。凡是按照信用社章程规定，符合会员资格的人，只要在信用社中存入5美元，就能取得会员资格，享受信用社提供的存贷款服务和相关的金融服务。信用社是真正民主管理的金融机构，一切重大事宜都通过会员大会决定，会员无论存款多少，都拥有一票的投票权。美国信用社管理局（the National Credit Union Administration, NCUA）把信用社分为联邦特许的信用社和州特许的信用社，其中联邦特许的信用社又分为社区信用社、单一共同纽带信用社、多重共同纽带信用社。社区信用社的成员来自同一社区（含农村地区），成员之间有相同的信息和/或相互联系；单一共同纽带信用社的成员来自单一的协会或职业等；多重共同纽带信用社的成员可以是来自同一协会，也可以是来自同一职业，或者其他。最近几年，美国的信用社与商业银行一样经历了大规模的并购，单一共同纽带信用社、多重共同纽带信用社、州特许信用社的数量都出现了下降。但自从1997年以后，社区信用社出现显著的增长，增幅为162%（虽然2003年时，大约只有1000家，构成信用社的11%）。与此同时，社区信用社的资产份额也大幅增加，从刚超过3%到12%多。

　　对信用社给予有别于商业银行体系的政策扶持是美国当局（包括国会）的一贯立场。正是这种扶持，使得美国不以赢利为目的的信用社与以赢利为目的的商业银行体系并行发展，实现美国信贷结构的稳固。美国对信用社的扶持政策主要包括：一是始终如一地推行对信用社的免税待遇，信用社的财产、资本、准备金、利润、其他资金以及经营收入，免除一切由国家、各州、领地和地方税收机关征收的税收；二是切实保障信用社的自主经营权利，信用社的经营管理、会员入社、资金使用、收益分配、人事任免都由信用社自主决定，比如信用社可自主决定其存贷款利率；三是信用社不交存款准备金；四是建立与信用社一体的、服务于信用社及其会员的信合保险，为信用社及会员提供充分的财务安全保障。

　　3、社区银行和信用社的竞争

　　2003年底，88%的信用社持有的资产在1亿美元之下，然而只有50%的社区银行持有的资产在1亿美元之下。此外，信用社和社区银行一般都位于不同的地理位置。规模和地理位置的不同暗示社区银行面临着信用社的激烈竞争。对20个既存在社区银行又存在信用社的地区的调查结果证实了这一暗示。从1994年到2003年，这些地区信用社的存款份额平均增加了大约8%，而社区银行的存款份额平均下降了7%9。社区银行面临信用社激励竞争的原因在于，社区银行和信用社（特别是社区信用社）在农村金融领域、客户服务领域的业务有相似之处，如对农场主的贷款、客户（含农户）的无担保贷款、客户（含农户）存款等业务，而在信用社有着诸多扶持政策的同时，社区银行作为商业银行并没有这些扶持政策。

　　但由于美国的信用社是以针对个人服务为主，社区银行却是以针对中小企业和个人服务为主，因此，虽然信用社（特别是社区信用社）让社区银行感到了强有力的竞争压力，但并没有形成对社区银行的有力挑战。

　　三、美国社区银行的资金来源

　　美国社区银行的主要资金来源是大量稳定的核心存款（Core Deposit）。社区银行的存款客户主要是社区内的农场主、小企业和居民，短期内存款余额可能有所波动，但长期来看是相对稳定的。这部分存款为社区银行提供了廉价且稳定的资金来源，是社区银行保持流动性的“核心”。在有既定的核心存款来源的情况下，社区银行对存款服务收取的手续费通常会低于大银行。例如，美国大银行对简单的存折账户所收取的平均年度手续费比社区银行高72%。此外，由于社区银行一般是向难以从大银行获得贷款的当地小企业、农场主提供资金支持，因而会收取比较高的贷款利率，这样社区银行获得的净利差就高于大银行，从而能向存款支付更高的利率。近年来，美国社区银行也开始运用其他非传统资金来源。

　　但总的来说，美国社区银行发现有些借鉴大银行资金来源而出现的资金来源（如资产证券化等）并不适合社区银行，因为吸引多渠道资金在某种程度上超过了社区银行的经营能力，容易导致风险的产生。与开发新的非传统资金来源相比，社区银行还是应该把传统的核心资金来源经营得更加有效。

　　四、美国社区银行稳健经营的制度保证

　　1、健全的法律体系

　　美国的《社区再投资法》、《小企业法》等为社区银行的生存定位提供了法律保障。美国1977年颁布的《社区再投资法》（Community Reinvestment Act, CRA）对社区银行的发展进行了规范和约束，其后该法规屡经修订（2002年重修订了一次）。《社区再投资法》规定，每家经营存贷业务的金融机构必须对其满足这个社区的信贷需求的请求记录在案（下称“CRA记录”），而且要求银行监管机构对每家金融机构的CRA记录进行定期评估，并且将评估结果作为审批该机构申请增设存款分支机构、开展新业务甚至金融机构之间并购的一个重要考虑因素。而《小企业法》是为了解决中小企业融资难而制定的。根据该法设立的小企业管理局，促进商业金融机构向小企业融资的具体措施包括：制定针对小企业的各种优惠贷款条件；建立贷款担保二级市场；指定优先向小企业贷款的银行（通常是社区银行）；为小企业融资提供履约担保服务。

　　2、完善的存款保险制度

　　美国在1933年通过“格拉斯-斯蒂格尔法案”，成立了联邦存款保险公司，并随即对当时全美9900家独立注册的银行和储蓄机构提出了半强制性的参加存款保险的要求。存款保险制度是一个专门针对所有存款类金融机构的保险措施，即一旦金融机构经营出现风险甚至倒闭，无法向存款者兑付存款的话，该保险基金可替金融机构向存款者还款。存款保险制度的建立，增强了存款人对社区银行的信心，维护了社区银行的信誉，为社区银行提供了与大银行平等竞争的重要制度环境。

　　3、严格的监管制度

　　随着业务规模的不断扩大，美国社区银行开始引进股份制。鉴于此，美国社区银行的监管体系是以社区银行内部控制为基础，政府相关部门的专职监管为核心，自律组织的自律监管为依托，中介组织的社会监督为补充。在政府监管上，州特许社区银行要受到美国联邦存款保险公司和州政府的金融监管。联邦特许社区银行不但要受到美国联邦存款保险公司和州政府的金融监管，同时还要受到美国联邦储备银行和美国货币监理署的金融监管。联邦储备银行着重监管信用，货币监理署着重监管业务，存款保险公司着重监管资产的流动情况，而州政府则监管社区银行是否恪守了相关的各项金融法规，特别是是否恪守《社区再投资法》的各项规定。在自律监管方面，美国已经形成了多个社区银行自律协会，例如，全美范围内成立了独立社区银行协会（ICBA），美国银行家协会专门设立的社区银行分会等。

　　五、几点启示

　　毫无疑问，发展社区银行对促进中小企业和农村地区融资，完善和优化银行业的市场结构和市场功能，丰富金融服务品种，促进金融产品创新，填补细分市场的供给缺位，及服务社区居民等都具有重大的现实意义。针对我国的实际情况，在发展社区银行的过程中必须注意以下几个问题。

　　1、社区银行实行股份制（但不跨区）

　　根据银监会对社区银行的定义以及美国社区银行发展的经验，我国无论是通过新建、还是改造方式成立社区银行，都应该实行股份制，并通过完善的内控制度建设、合理的股权结构设计和有效的公司治理安排实现自我约束。但社区银行和其他股份制商业银行存在着定位上的本质区别，其基本定位是向当地中小企业和农村提供金融服务。为了保证把在本地区吸收的存款继续投放在本地区，推动当地经济的发展，不能设立跨区的社区银行（这里，我们把社区理解为最大以县市为单位）。当前，随着国有银行商业化改造的推进，国有银行更多地注重将全国范围内吸收的存款转移到经济发达地区使用，造成中国资金流动的“虹吸现象”。社区银行不跨区，将本地市场吸收的资金运用在本地市场，能够在一定程度上缓解“虹吸现象”及其可能导致的负面影响。

　　2、发展社区银行的同时推出社区信用社

　　目前，我国农村信用社的改革战略发生了重大转变，其改革方向已被重新界定为社区银行。但不可否认，社区银行追求的是“商业利益最大化”。我国广大农村地区仍然有侧重于“互助合作”的合作金融的需要。因此，根据2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》首次提出的 “引导农户发展资金互助组织”，借鉴美国社区信用社近年来得到强劲发展的经验，我国在把农信社改革为社区银行的同时，应以村为单位，建立起民办的社区信用合作社。同时，采取切实可行的措施改善民间金融发展的制度环境和市场环境，让具有制度优势、信息优势、成本优势、交易速度优势的民间借贷走上正轨。

　　3、构建有效的社区银行监管框架

　　我国在构建有效的社区银行监管框架时，首先应该考虑相关法律法规的建设，为社区银行监管框架建设提供必要的法律支持。相关法规必须明确规定社区银行的设立目标就是为当地社区服务，对社区融资比例要与税收等有关优惠政策挂钩；社区银行的风险管理政策；设区银行的信息披露政策；对社区银行的破产清算办法等方面都应该按照市场化运作的原则进行明确的规定。其次，应建立风险监管和合规性监管并重的政府监管体系，同时充分发挥自律组织和社会中介的作用。为提高监管效率，政府监管部门对社区银行的监管应侧重于对其内控制度、公司治理结构、风险管理能力的评价，并将有关评价结果及时披露。由于社区银行承担了促进社区融资、服务社区的部分政策功能，享受一些政策优惠，还应注重对社区银行的合规性监管，对社区银行的社会服务功能进行评级，并据此在准入管理、政策优惠方面实行区别对待10。此外，为了弥补政府监管主体的局限性，我国应致力于非政府监管主体的建设，从而使银行自律组织在社区银行监管中发挥更大的作用。为了提高政府监管主体监管社区银行的有效性，还应该充分发挥社会中介机构，如会计师事务所、审计师事务所、信用评级机构以及社会舆论等的监督作用，强化它们参与社区银行监管的责任，尽其微观层面上的风险揭示义务。

　　4、尽快建立存款保险制度

　　如果没有存款保险制度，地方政府对社区银行的监管也将不明确，单靠政府监管部门和行业自律组织对数量庞大的社区银行进行监管，也是很难取得好的效果的。美国以及其他发达国家的经验表明，存款保险制度是社区银行发展的基础。如果要发展社区银行，就必须尽快建立存款保险制度。由国家和商业保险机构共同分担社区银行的金融风险，不仅有利于降低国家的负担，而且有利于对社区银行的多头监管，降低社区银行的坏账率。同时，存款保险制度还会为没有国家财政支持的社区银行提供信用基础，有助于保护中小存款人的利益，提高公众对银行系统的信心，并使得它们可以在同一条起跑线上和大银行竞争。

　　银行业改革存在风险是必然的，但不改革的风险将会更大。对待社区银行，既要有信心，又不能低估其中的困难。

　　1、社区银行的建立方法： “新设” 和“改造” （即主要对现有的部分中小银行进行股份制改造）。方法一：通过引进民间资本，对现有风险不大的中小银行（特别是城市商业银行、城市信用社）进行重组和股份制改造，使之走上市场化经营的轨道。浙商银行就是一例。方法二：通过新建中小型股份商业银行（主要是社区银行）的方式把民营资本引入银行业。在中国银行业改革举步维艰的时期，考虑将民营资本引入银行业无疑给中国金融体制的改革注入新力量，实现通过增量改革的方式来激活和带动目前存量改革的目的。

　　2、社区银行的建立途径：模式一：国有银行和城市商业银行退出基层金融机构所导致的中西部等经济欠发达地区、县以下基层金融服务以及广大农村地区金融服务的真空化，将这些欲撤并的网点转由民营资本控制，或通过股份合作的方式共同将网点改造为社区银行，则不仅可以解决网点撤并上的不良后遗症，也间接解决了民营资本进入后的牌照申领问题。模式二：新建社区银行。新建社区银行完全按照市场机制运作，加强风险管理，完善内部控制，资本充足，产权清晰，规范运作法人治理，结构良好，是与国际惯例接轨的现代新型的股份制商业银行。目前国内可以参照的是浙江台州的泰隆信用社。

　　3、加强关联贷款的监管。社区银行的出资人通常是该银行的重要客户，相比国有商业银行，社区银行出现关联贷款的机率更大，而社区贷款也最容易给民营银行造成经营风险。民营银行先天的信誉比国有商业银行差一些，对于关联贷款的控制和监察尤为重要。设立章程要明确规定不能给出资人贷款，国家也应在监管法规中制定相关的惩戒措施。

　　4、建立存款保险制度。国家不对民间资本进入的社区银行具备所有权，因而也不承担相应的信用担保，这客观上需要监管机构的事先和事后监管作为配套。存款保险作为重要的事后措施，有助于降低商业银行尤其是中小商业银行亏损倒闭风险的损失以及可能造成的连锁效应损失。截止2000年，已有67个国家采用明确的存款保险模式，相关制度已经成熟，对我国很有借鉴意义。