政府投资项目

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　　政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

　　政府投资项目可以依据不同的分类标准，进行分类，见表1。

　　1．按管理权限分类

　　按照管理权限，政府投资项目可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。

　　(1)中央政府投资项目

　　《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》(国家发展和改革委员会第36号令)将中央政府投资项目定义为：全部或部分使用中央预算内投资资金(含国债)、专项建设基金、国家主权外债资金和其他中央财政性投资资金的固定资产投资项目。中央政府投资项目应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批和管理。

　　(2)地方政府投资项目

　　地方政府投资项目就是地方政府投资的建设项目。地方政府投资项目除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批和管理。

　　2．按项目资金来源分类

　　按照资金来源，政府投资项目可以分为财政性资金及国债投资项目、财政担保银行贷款投资项目和国际援助投资项目。

　　(1)财政性资金及国债投资项目

　　财政性资金及国债投资项目包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，也包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。

　　国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，均为财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。

　　(2)财政担保银行贷款投资项目

　　财政担保银行贷款投资项目是由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目，大多是非营利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长的项目。对于非营利项目，一般由财政负责筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目管理范围。

　　(3)国际援助投资项目

　　国际援助投资项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息(无息)贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织，如亚洲开发银行。友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。

　　3．按建设项目的竞争性分类

　　政府投资项目按照其竞争性可划分为三类：经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。

　　(1)经营性项目

　　经营性项目具有一定的营利性质。对于属于经营性政府投资项目范畴的基础设施项目，如港口、机场、电厂、水厂、燃气、公共交通等设施，建成后有长期且持续稳定的收益，项目自身具备一定融资能力的，还可以吸收政府以外的企业和外商投资。因此，这类项目的建设管理一般应实施项目法人责任制，由项目法人负责项目筹划、设计、概预算审定、招标定标、建设实施、承担部分资金筹措、投资控制直至生产经营管理、归还贷款以及资产保值增值的责任。

　　(2)准经营性项目

　　准经营性投资项目主要包括竞争性基础设施项目和竞争性公益项目。前者如能源工业(电力、石油)、部分公用事业(自来水、污水和垃圾处理)、基础原材料工业(钢铁、有色)以及部分交通运输业(高速公路、航运)等；后者如科研开发与应用研究、成人和职业教育(私立学校)、艺术表演团体、医疗机械等产业。按公共财政理论，这类投资项目提供的产品和服务均属“消费效用不可分割”的准公共产品。而且这类项目还具有虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。随着市场的不断发展成熟，政府应不断退出，私人部门应逐渐进入准竞争性投资领域，同时政府首要职能应该转向提供法规、制度等非物质类公共产品，建立完善竞争机制，维持正常市场秩序，发挥市场机制和政府调控的各自效率，降低社会成本。

　　(3)非经营性项目

　　非经营性项目一般是无直接的投资收益，主要追求社会效益最大化的公益性项目。按公共财政理论，其项目提供的产品和服务属纯公共产品，如国防建设、政府机关办公设施、义务教育设施、市政道路等城市基础设施、基础科学研究和卫生免疫注射等。这些项目关系到国家机器的正常运转，国家的安全和人民生活质量的提高，因而应纳入政府的公共支出范畴。

　　从现代市场经济条件下政府的经济职能来看，政府投资的目的是为了实现政府公共服务职能，满足社会公共需要，维护市场配置功能、调节国民经济运行，以实现经济、社会的科学发展战略。因此，政府的投资范围应该限定为上述划分的非经营性公益项目、准经营性基础项目和少数关键领域的经营陛项目。

　　政府投资项目不同于一般投资项目，其主体是政府部门，资金来源具有公共性。社会需要利用政府的强制力，集中资源的优势来为公众服务，因此政府投资项目通常具有以下特点：

　　1．政府对项目起主导作用

　　政府投资项目是以政府财政性资金投入或是以政府信用担保的商业贷款投入的并由政府拥有决策权的项目，政府从项目的规划、立项、投资、建设以及后期的运营一般都会给予引导与支持，相对其他性质投资的项目而言，这是政府投资项目的最大特点。

　　2．项目具有相对非竞争性和公共性

　　政府投资项目是经济系统和社会生活系统的重要组成部分，政府投资项目一般都是为社会公众服务的，不单纯为个人或个别单位服务，因此，政府投资项目具有公益性的特点。并且政府投资项目还具有相对的垄断性，竞争程度不像其他行业那样激烈，投资回报率虽不太高但一般比较稳定，这就意味着政府投资项目在经过合理规划和充分的前期论证后，建设和运营环境相对稳定。

　　3．项目周期长，所需资金量大

　　政府投资项目中大多为城市基础设施项目，如道路、桥梁、港口、机场、地铁等。项目规模很大，投入的资金量少则数千万，多则上百亿，一般需要一年或几年的时间才能建成。这对政府投资项目建设和运营过程中的管理工作提出了更高的要求，对这些项目的投资风险、财务风险、建设风险以及政府信誉等问题都需要充分考虑、认真研究。

　　4. 项目投资带动相关产业进步，对经济发展拉动作用明显

　　政府投资项目的投资建设，对制造业、建筑业等相关产业的发展产生极大的需求拉动作用，从而刺激生产扩张、提高就业水平、激活各种需求市场、加快经济增长。这使得政府投资项目在促进社会生产多样化、扩大贸易、减少贫困等方面，同样也起到十分重要的作用。现代经济发展表明，政府投资的基础设施项目不仅通过自身的发展推动经济增长，而且作为一种诱发性投资，可以将民间部门的生产潜力释放出来，进一步增加全社会的产出，使国民财富达到一个较高的水平，即通常所说的“乘数效应”。

　　5．项目具有整体规划性

　　政府投资的城市基础设施为城市日常运行及社会经济发展服务。不同的城市环境和经济基础可选择不同的基础设施建设，而且基础设施又相互替代，如天然气、人工煤气、油及煤的互用性；高架路、快速路、地铁、桥梁、隧道的互补性。因此，在重大城市基础设施方案论证时，应充分根据城市发展前景与功能，优先做好整体规划，综合考虑经济实力及各种因素，进行比较与优选，这是政府投资项目决策过程中最为重要的方面。

　　政府投资项目性质的不同，促使了政府投资项目管理方式的变革，使管理形态出现多元化的趋势。目前，我国政府投资项目管理模式主要包括下列几种：

　　1．建设指挥部管理模式

　　该方式多针对一次性业主，即计划部门下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建一个临时性的项目建设指挥部，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，项目建设指挥部解散，编制收回。这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法，往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决，并且对项目存在的问题无法进行责任追究，这也是导致建设项目巨额投资效益不高的原因之一。

　　2．项目法人制管理模式

　　该方式就是将整个项目的建设前期准备、建设期、竣工验收移交使用前的全部任务通过一定的方式委托给符合项目建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。缺点是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市场竞争机制，提高效率等缺点。

　　3．企业法人管理模式

　　一些主要由政府投资的基础设施工程，如高速公路、港口、机场、地铁等建设项目，由政府设立企业法人，由其负责项目建设资金的筹措和建设管理，并且项目建成后，负责该项目的运营管理。

　　4．政府部门管理模式

　　由地方财政投资的城市道路、桥梁等市政工程以及水务工程直接由政府部门负责组织建设和管理。这些部门的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。

　　5．事业单位管理模式

　　由政府设立专门的事业单位，从事建设项目的管理。上述政府投资项目管理模式在我国不同的经济发展阶段都发挥过不同程度的积极作用，但随着我国经济与社会的发展，除了项目法人制模式外，其余模式的弊端日趋明显，需要进一步研究在社会主义市场经济体制下政府投资项目管理的新模式。

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