外资审计

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　　外资审计是指审计机关依法对各级政府部门、国有企事业单位、国有金融机构等组织，利用外资建设项目的财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法和效益进行的监督活动。

　　1.审计职能的双重性

　　这是外资审计最重要的特征。借用和接受国外贷援款之初，我国政府就向有关国际组织承诺，由审计署在依法对国外贷、援款项目进行审计监督的同时，提供对外审计公证业务。因此，审计机关对外资项目从一开始就肩负着“对内进行审计监督，对外提供审计公证”的双重职能 在实际操作中，一般是既要提出审计监督报告，又要出具对外公证报告。2000年，审计署下发了《关于进一步规范世、亚行贷款项目审计报告的通知》，对外资审计报告作了进一步的规定，要求各级审汁机关及其派出的审计组出具或提出的世、亚行贷款审汁报告，均不分对内对外，以内外合一的审计报告同时满足审计监督和审计公证的需要。报告的形式和内容虽然发生了变化，但其双重职能的特点没有改变。审汁署五年规划提出“逐步将国外贷援款项日对外审计公证业务分离出去”，同时成立了外资审计服务中心，可以预见，今后几年内，审计署对外资项目审计的双重职能将会有所变化，即其对外公证职能逐渐弱化，逐步致力于专司审计监督职能。但政府外债项目的审汁公证业务涉及到政府的主权，根据我国驻世界银行执行董事提供的资料，世界上60%的国家是由政府机构进行审计公证的，同时对于我国各级地方审计机关来说，层层成立外资何计专门机构并不现实.审计署对地方审计机关的国外贷援款项目审计授权方式近期内也不会发生大的变化。因此，我们有理由认为，在今后一个时期.对外资项目进行审计公证仍是以国家审计为主导，各级地方审计机关外资项目审计职能双重性的现状还要继续延续下去。当然，过去的外资审计较多的精力都用在对外公证方面，也就是说在真实性上注重得多一些，在合法性上做得不够，这种状况必须改变。

　　2.审计对象的复杂性

　　与其他的政府审计项目比较，外资审计项目是以贷援款项目资金为主要对象，即按贷援款项目资金走向安排和实施审计，项目资金走到哪，审计业务就延伸到哪，所有项目单位都是审计对象或被审计单位。这些单位分布广泛、情况各异，既包括了项目协调工作主管部门，也涉及到执行资金配套的地方财政部门，既有行政单位，也有事业单位和企业单位，甚至还有民营经济组织。具体项目执行中，单位既有专职从事项目执行的单位，也存在原有经济组织既从事其他经营活动，又负责执行项目的活动，被审计单位有一定的广泛性和复杂性。

　　3.审计业务的规范性

　　在政府审计领域中，外资审计的规范化是走在前列的，较早地制订了《世界银行贷款项目审计操作指南》(以下简称《操作指南》)。这是我国最早的外资审计操作规范。2000年，审计署下发了《关于进一步规范世亚行贷款项目审计报告的通知》。2004年，审计署办公厅印发了《关于进一步规范国外贷援款项目审计工作的通知》。审计署外资司还编印了《国外贷援款项目审计规范文件汇编》和《世界银行贷款项目审计手册》等。这些都对规范外资审计业务发挥了重要作用。从实践看，外资审计的规范性主要体现在：首先是审计报告的规范性。政府审计中的其他项目审计报告，是审计组向审计机关提出的对内审计报告，一般是长式报告，格式和内容比较灵活，而外资审计报告是比较格式化的，其内容包括了审计师意见、已审定的会计报表、对执行国家政策及贷款协定的评价等。审计师意见包括有“无保留意见”、“保留意见”、“否定意见”和“拒绝表示意见”等4种类型。每种类型都有规范的格式，大体上分为范围段、意见段、说明段等。每一段的内容、表述及措辞都讲求一定的规范，如公允、合理保证等表述。其次是审计实施过程的规范性。《操作指南》针对审计实施的不同阶段，都有比较格式化的审计程序表、审计工作底稿或审定表，供审计人员参考使用。相对于其他政府审计工作底稿，审定表则更加规范，因此也被越来越多的审计人员所采用。规范的审计记录，也有利于审计软件的推广和应用。外资审计规范性的特点，对于推动整个政府审计逐步走向规范，并为审计结果向社会公告起到了积极作用。

　　4.审计业务的长期性、连续性

　　目前在政府审计领域，由于审计资源的限制，无法对所有被审计对象每年都安排审计，有的几年也轮不到一次。而外资贷援款期限一般比较长，短则几年，长则十几年甚至几十年。在整个贷援款期限中，对外资项目每年都要审计，不仅要审计项目的建设期，还要审计项目还款期，并且每年审计质量和结果都对以后年度的审计业务产生影响 外资审计的这一特点提醒我们，各级审计机关要保持外资审计人员的相对稳定。这样，可以较好地保证审计质量，以适应其连续性的特点。

　　5.审计业务的时效性

　　外资项目审计具有时效性，由于对外公证的需要，国外贷援款机构对审计报告不仅有较规范的质量要求，而且有严格的时问限定。这种限定一般不会因其他因素的变化而改变。虽然国内审计项目也有时间要求，但这只是审计人员根据审前调查情况，在编制审计方案时对项目所需时间的大致估算，在项目实施过程中，如确需延长，可通过规定程序予以凋整。但由于外资项目要同时对外公证.外资贷援款机构是审计报告的重要使用者，要延长审计报告提供时间，自然不是一件简单的事情，因为这涉及到外事业务，搞不好会影响政府审计的信誉，、所以，项目审计报告提供时间不能拖延。这在客观上要求各级审计机关，凡是参与外资项目审计的所有审计人员，必须要有更强的时间观念，从维护政府信誉和审计机关对外形象的高度重视外资审计， 更加认真的态度，按时完成每一项外资审计业务。如有一个参与单位不能按时完成，都将拖整个项目的后退，造成不利影响。

　　目前，外资审计业务面临着新的形势和新的问题。外资项目审计人员要在总结过去实践经验的同时，积极转变观念，不断提高素质，以应对挑战，促进外资审计尽快实现“五个转变”，即“从侧重于审计公证向依法审计和加强政府管理转变、从侧重于就外资审外资向内外资一起审转变、从侧重于项目执行期审计向对项目全过程审计转变、从侧重于项目的财务审计向对项目的管理效益审计转变、从侧重于国外贷援款项目审计向全面履行外资审计职责转变”。

　　开展外资审计是适应改革开放和利用外资的客观需要，是审计机关的职责，也是我国政府有效利用外资的一个必要程序。二十多年来，外资审计在促进积极、合理、有效利用外资方面发挥了重要作用.并取得了明显成效。

　　(一)提供对外审计鉴证，保障了外资项目的顺利实施

　　为保障外资项目的顺利实施，按照我国政府与世、亚行等国际金融组织的有关协议要求，在贷款项目建设期间的每一会计年度。国家审计机关必须实施一年一次的审计监督，出具审计报告。为项目报账提款提供重要的依据。为此，外资审计部门每年必须要投入大量的时间和人力。保障按时出具对外审计鉴证报告， 确保了项目单位及时提款和项目建设的顺利实施。

　　(二)认真履行外资审计职责。

　　保障外资贷款项目取得了良好的社会效益多年来， 各级审计机关认真贯彻执行“依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实”的方针，积极履行职责，对利用外资实施审计监督，并以信息和专题报告的形式反映政府关注、社会普遍关心的热点问题，满足了政府部门对项目管理的需求，促进了项目执行单位加强项目和资金管理， 提高了资金使用效益。取得了良好的社会效益和经济效益。

　　(三)严肃查处了违纪违规行为，为外资项目建设的健康运行保驾护航

　　通过对外资项目的审计。揭示了外资利用中存在的问题。坚持如实披露，严肃查处。并责成项目执行单位限期整改，促成了相关问题的及时纠正，保障了项目建设的健康运行。近三年来。全省查出外资项目违纪违规金额59，700 万元， 其中挤占、挪用3，200万元、滞留资金8，900万元、套取资金22，000万元、配套资金不到位23，000万元、损失浪费980万元、漏缴税金1，620万元。

　　(四)进一步完善了法规制度建设，提高了项目决策能力和管理水平

　　通过开展专项审计、审计调查和效益审计，深入综合分析产生诸多问题的原因。从科学决策、规范管理的高度提出建设性的审计建议。促进利用外资管理体制和法规制度的完善。进一步提高了外资项目决策能力和管理水平。2006年初， 针对我省外资审计工作中存在的问题。安徽省审计厅制定并下发了《关于进一步加强外资审计监督的意见》， 这对加强外资审计监督正发挥着重要的促进作用。

　　(五)积极探索效益审计。

　　促进外资项目实现最佳效益目标近年来，我省对已完工外资项目开展了效益审计的偿试，围绕项目效益的既定目标查找问题，从科学决策和规范管理的高度深入分析影响效益目标的原因。通过审计，揭露了问题、促进了管理、完善了机制、堵塞了漏洞，在保证国外贷援款资金的有效使用和项目目标效益等方面发挥了较好的作用。

　　(六)强化外资审计质量，提高了外资项目财务管理水平多年来，外资审计努力适应改革开放的大环境。

　　不断加大审计力度， 外资审计工作质量得到了进一步提高。从审前全面了解项目单位基本情况及项目执行情况、进行初步分析性复核、评估重要性水平、分析审计风险、制定审计方案.到审计过程中严格按照操作程序和规范实施审计， 直至出具审计鉴证和上报专题审计报告， 都十分注重各环节的审计质量。每年开展的审计鉴证，及时建议项目执行单位调整或纠正审计发现的问题。有效地提高了财务报告和有关会计记录的真实性和可靠性。进一步提高了外资项目财务管理水平。

　　1.外资审计的监督职能难以到位。虽然我国政府与世、亚行等国际金融组织达成协议，所有的贷援款项必须经过国家审计机关审计并出具审计报告，世、亚行等国际金融组织才能予以确认并准予提款，但作为政府的审计机关受体制的影响，不能直接对世、亚行负责。

　　2，对外资审计工作的目标不明确。当前理论界对外资审计工作目标有多种提法，众说纷纭，难以统一：不少审计人员片面理解审计公证，将国家审计机关完全等同于社会中介组织，认为外资审计就是提供一个报告.帮助把贷款提回来的。公证”，思想上存在误区。

　　3.外资审计的领域还不够全面。目前国家审计机关外资审计的重点是国际金融组织贷款项目.而这仅仅是我国利用外资的一部分，对利用外国政府贷款项目，外国民间团体及有关国际组织提供的无偿援助项目的审计接触较少.甚至还处于一片空白，这些项目资金的使用情况如何，对地方经济产生的影响怎样，审计机关对此不甚了解。

　　4.重查处违法违规，轻查处违反协议行为 由于现阶段我国外资审计法律法规不完善，特别是对违反协议的行为处理处罚依据较少，对审计查出违反协议的行为无法进行处罚，这势必影响到项目协议的全面执行。

　　5.审计任务与人力资源之问的矛盾十分突出：这种情况在市，县两级审计机关表现尤为明显，而他们叉担负着繁重的外资审计任务，其工作如何，决定外资审计的质量。如某市正在实施的世行贷款项目共7个，涉及的项目执行单位近30个，项目总慨算达3亿元，这些项目点多面广.覆盖面宽，规模大，而目前该市专职从事外资审计的人员仅有4人.且基层外资审计人员不固定，新手较多，业务素质参差不齐，而外资审计又要求年年审，时间紧，要求高，工作量大，审计任务与人力资源之间的矛盾十分突出。

　　外资审计的风险不仅仅局限于审计机关，更关系到国家的对外信誉。影响外资审计风险的因素主要有：

　　1.审计人员的素质，包括业务和思想素质：水平不高.有问题也抓不出来，也发现不了，水平高就多抓几个问题，尽管查出了问题，但是否报告，审计人员有很大的权力，随意性很大。

　　2.受审计体制的影响，行政干预过多，审计执法难度很大，导致一些审计机关难以依法独立行使审计职权.助长了弄虚作假 违法违规行为。

　　3.外资审计经费难以保障，对开展正常工作带来困难：如某市审计机关每年都要对正在执行的7个世行贷款项目进行审计，涉及4个县(区)近3O个项目执行单位，人、财、物的投入大，而审计纪律规定，不得允许被审计单位承担任何费用，但该市财政十分困难，难以完全保障外资审计经费。

　　4.审计任务与人力资源之间的矛盾突出 项目单位违纪建规手段逐渐隐蔽化，而外资审计的方法过于死板，也是产生毒计风险的重要因索。

　　这些因索的存在，增加了外债风险，从大的方面讲.在一定程度上损害了我国政府的国际形象，也将对我国进一步扩大改革开放，引进外资产生不利影响；从小的方面讲，对于那些审计信誉不好的，不尽职责的审计机关要被取消授权，影响其自身形象

　　为了进一步深化外资审计工作，提高外资审计工作质量，规避审计风险，针对上述问题，提出如下对策：

　　1.外资审计的方式上应采取“上审下”、“交叉审”等多种形式.加大审计监督的威慑作用 建议项目审计只能授权到市 州一级.审计方式可采取“上审下”和“交叉审”相结合，即由市(州)审计机关组织辖区内的外资审计人员进行交叉审计.统一处理；对个别重点项目还可适当采取由省级审计机关组织市州进行交叉审计，统一处理，以减少行政干预。

　　2.外资审计应贯穿于项目的全过程。财政、审计等部门要加大执法力度，加强对项目前期论证、项目管理制度建设、管理机构人员建设、财务报表和财务决算报表、执行财经法规和资金使用效益及还本付息情况的全过程监督，而不能仅仅局限于对项目实施过程中的财务收支审计。

　　3.建议出台外资审计法律 法规。针对当前外资审计处理处罚依据太少.有的法律已过时的实际，建议上级审计机关会同财政、项目主管部门在审计署制订的外资审计处理指导原则的基础上制订操作性较强的实施细则，修订和完善部分文件条款.为强化外资审计执法力度提供法律依据。

　　4.加大对外资审计经费的投入，积极改善审计手段。提高审计工作效率：各级政府要积极为外资审计软硬件提供财力保障.审计机关应根据自身情况开发实用的外资审计软件，外资审计的方法上要以现代审计代替传统审计，尽力解决好审计任务与人力资源之间的矛盾。

　　5.加强审计培训和教育工作.努力提高外资审计人员的业务和思想素质。随着外资审计指导思想的调整和‘世界银行贷款项目审计操作指南》的全面运用以及外资审计管理、作业平台的问世，国家对外资审计的要求越来越高，迫切需要加强对外资审计人员的培训，以满足形势的需要。

　　一是适当改变外资审计的组织方式，加大对基层审计机关的检查力度，增加外资审计的深度和力度，扩大审计成果。在外资审计的组织方式上，就目前情况而言，仍需以逐级授权、分层审计的方式为主。但省厅应在抓紧时间审完省本级项目执行单位的同时，多抽审一些市、县级项目执行单位。一方面增强审计的威慑力，另一方面通过与市、县审计机关共审，带动与促进其外资审计质量的提高。

　　二是加强外资审计法规建设，完善外资审计法规体系，保证和促进外资审计的全方位开展。近年来的外资审计法规建设工作取得了较大进展。审计署先后制发了《审计署关于规范世界银行贷款项目审计报告的通知》、《审计署办公厅关于切实做好国际金融组织贷款项目审计披露工作的通知》、《审计署办公厅关于切实做好国际金融组织贷援款项目审计处理指导原则的通知》等规章以规范外资审计工作，对外资审计工作的顺利、健康发展起到了明显的促进作用。但从总的来说，外资审计法规还应从内容、科学性、可操作性等方面多做工作，形成较完善的外资审计法规体系。

　　三是加强人员培训，提高外资审计人员素质。外资审计是一项较为特殊的审计工作，专业性强，对人员的素质要求高。除要求具备较为扎实的审计业务知识和较熟练地掌握国内法规外，还要求对国际惯例、国际财经知识、国际采购知识、外币知识等一些国际上特定的要求有较熟悉的了解。同时，对审计人员的外语水平、计算机应用水平的要求也较高。就目前来讲，我们的外资审计人员素质与上述要求还有较大差距，尤其是基层从事外资审计工作的人员，因涉及这方面工作的机会少，学习这方面内容的机会也少，相对来说提高素质的要求也就更为迫切。因此，作为上级审计机关，应加大外资审计的培训力度，努力提高外资审计人员素质，以进一步提高外资审计质量。