公共服务民营化

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公共服务民营化(Privatizing Public Services)

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什么是公共服务民营化

  公共服务民营化是指政府政府之外的私营公司、其他组织签订合同或协议,把以前由政府提供的服务改为由接受承包合同企业或团体提供。

公共服务民营化的形式[1]

  在西方国家,公共服务民营化的实践形式主要有:

  (1)政府业务合同出租,即把政府承担一些服务性职能通过委托、代理、签订合约的方式发包出去,转交由民营企业和中介机构,向社会出租或转移。

  (2)以私补公,打破政府公共服务领域的垄断,即鼓励和吸引私人资本的投入原来由政府包揽的事业中,放宽某些公共领域对私人资本的限制,如中小学教育社会保险、退休保障、廉价住宅,以弥补政府财力服务能力的不足。

  (3)建立和私人部门的合作伙伴关系,共同履行政府的管理职能政府为提供公共服务的一些私人部门实行优惠政策,如土地出让许可证的发放等。

  (4)推行公共服务社区化,即鼓励社区举办公益事业,开展公共服务。西方认为,以往政府包揽了过多的具体事务,这些事务由政府承担,或者直接由政府提供某些具体的公共服务项目,是导致低效率的一个重要原因。政府虽然要对公共服务承担责任,但不一定由政府直接提供,完全可以通过民营化的途径,使政府提供的公共服务得到根本性改善

公共服务民营化的功能[2]

  • 作为舒缓财政负担的民营化

  摆脱财政危机是民营化最主要的现实动因。从经济史的角度看,经济发达国家在20世纪中期所遭遇的高失业率、高通货膨胀率和低经济增长率这三大并发症所引起的经济停滞、摆脱财政困境,促进经济增长是民营化产生的现实背景。

  • 作为提升供给效率的民营化

  民营化的经济性因素乃在于强调确实产生效率、效能与极大化之效益,降低服务单位成本。民营化的一个基本观点是,相比于直接提供产品公共部门通过对合同的广泛使用,能以更低的成本提供公共服务。

  • 作为服务选择权的民营化

  除了成本与效率因素的考量之外,民营化一个重要的伦理观点是要藉由竞争的行为解除政府优势的独占地位,还给消费者更多选择的空间,以满足个人独特的服务偏好。民营化的基本原则是经济性的效率和选择,强调分散性的竞争会带来较好的结果。

英国的公共服务民营化影响[1]

  英国的公共服务民营化是一场比较成功的所有制改革,对英国公共部门的规模和经济实力产生了重大影响,也为我国公共服务民营化提供了参考。

  第一,市场经济的发展程度是决定能否进行民营化改革的前提。城市公共服务是关系国计民生的基础性事业。在非理性的自由竞争下,公共服务完全由私人经营和管理,势必造成经营者唯利是图,损害社会公民的利益,所以,当英国尚处于非理性的自由资本主义时期的时候,公共服务必须由代表公民利益的市政府、国家政府拥有和经营。而在市场经济已经发展到比较成熟的、理性的阶段时,民营化就成为公共服务改革比较理想的选择。从英国公共服务的发展历程不难看出,城市公共服务无论是公营还是民营,主要还是取决于市场经济的成熟程度、取决于社会的法制化程度。

  第二,法律民营化能否顺利进行的重要保障。英国对城市公共服务的民营化改革以政府管制立法为先导,这使民营化改革具有法律依据和实施程序。在立法的同时,英国政府还依法确定了相应的执法机构,这些机构完全独立于企业,具有很大的权力范围,如发放企业经营许可证、修改许可证有关条款,以及进行价格质量投资等方面管理。公共服务能否进行民营化改革是由市场经济的发展程度所决定的,而市场经济成熟与否则取决于社会的法制化程度。法律的制定,表明政府的态度,消除了人们的思想障碍,为民营化的顺利进行提供了可靠保障。

  第三,政企分离是民营化改革的关键。在民营化改革前,英国的城市公共服务实行的是以“政企合一”为特征的政府管理体制。20世纪80年代初,英国开始对城市公共服务实行民营化改革的同时,对这些相应产业政府管制体制也实行了重大改革,从根本上调整政府与企业间的关系,实行政企分离。英国政府不再直接干预企业的日常生产经营活动,企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款,按照市场经济原则开展生产经营活动,从而实现了企业经营机制的根本性转换。英国的改革实践证明,新的管理体制促进了国有企业经营效率,提高了城市公共服务的经济效率

  第四,转变政府职能是实行公共服务民营化改革的重点和难点。实行政企分离以后,由于企业将拥有经营自主权,以追求利润最大化经营目标,而且,许多城市公共服务事业具有自然垄断性,只存在一家或者极少数的竞争,因此,这些企业就有可能利用其市场垄断力量,通过制订垄断价格来谋取垄断利润,降低服务质量。这就需要政府转变职能,采取必要的监管措施,以规范企业的市场行为。转变后的英国政府新职能主要包括:

  (1)制定有关政府管制法规;

  (2)颁发和修改企业经营许可证;

  (3)制定并监督执行价格管制政策;

  (4)对企业进入和退出市场实行管制。

  这体现了“放小管大”的改革原则,有利于提高政府管制效率。第五,竞争是提高城市公共服务经济效率的根本途径。竞争对公共服务具有促进经济效率的巨大作用,不仅能刺激企业内部的生产效率、促进社会分配效率,同时还有利于提高政府管制效率。以英国电信和煤气改革为例,改革初期英国政府出售原来国有企业的股份实现了民营化。虽然英国电信和英国煤气公司的所有制发生了变化,但是由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组,这些企业的市场垄断地位并没有发生变化,不存在市场竞争的压力,这种改革结果并没有达到刺激企业提高经济效率的目的。因此,在制定民营化改革方案时,必须对竞争管制政策的一些基本问题进行必要的考虑。政府如果只是急于变革公共服务的所有制结构—将国有变成民营,这对促进城市公共服务经济效率的作用是不明显的,经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。民营化改革过程,就是一个不断强化竞争机制的过程。

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参考文献

  1. 1.0 1.1 易新涛.我国城市公共服务民营化发展的现状及有效路径[J].《经济与社会发展》.2007年第12期
  2. 陈松.公共服务民营化的假设、局限及其路径选择—公共性的回归与重构.《浙江学刊》.2014年2期
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