行政編製管理

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　　編製是一切法定社會組織內的機構設置及其職責許可權、人員配備和人員定額、結構比例等的規定。所謂行政編製管理，就是按法律規定的制度和程式，為有效控制機構設置、人員配備、人員定額和結構比例所進行的管理。

　　（1）編製管理是建立精幹高效的行政組織體系的重要前提。

　　一定的機構和人員編製，是進行行政管理活動的基本條件。而建立精幹合理的行政機構，配備精明的工作人員，使整個行政組織體系高效協調地運轉，必須依靠科學的編製管理。編製管理在行政管理體系中居於較高層次的管理。

　　（2）編製管理是防止官僚主義、密切政府與群眾關係的重要手段。

　　實踐證明，機構臃腫、層次繁多，必然運轉不靈、反應遲鈍，影響領導與群眾之間的及時溝通，使之脫離群眾或者瞎指揮。人浮於事、職責不清，也必然造成互相推諉、拖拉扯皮、辦事緩慢等官僚主義作風的產生。科學的編製管理，就是要依靠法律手段，嚴格按照編製設置機構和人員，以有效地剋服上述弊端，為改進機關作風，密切政府與群眾的聯繫，防止和鏟除官僚主義創造良好的條件。

　　（3）編製管理有助於節省國家財政開支。

　　機構和人員過多，勢必增加國家財政支出。而科學的編製管理，可以做到對機構設置和人員配備進行嚴格的控制。近年來，我國把機構設置、人員編製與行政經費掛鉤，超編者財政不予撥款，銀行不予開支，這對節省國家財政收到了較好的效果。

　　行政組織編製管理直接涉及政府部門設置和人員配備，政策性強，影響深遠。為了切實搞好編製管理，應遵循以下基本原則。

　　（1）精簡原則

　　我國憲法的明確規定，一切國家機關實行精簡的原則，也必然適用於行政組織的編製管理。精簡原則包括合理定編定員，精簡機構、精簡人員和減少層次等方面。這一原則要求嚴格根據行政管理職能、管轄範圍，通過必要的程式，合理確定機構人員數額，設置機構和層次，凡職能重疊和可有可無的機構與層次，應予以撤銷或合併；凡多餘或不稱職者，要調離現崗位並作妥善安排。

　　（2）統一原則

　　包括三個方面的內容：1）統一領導，嚴格按照國家的統一規定、統一制度、統一程式進行，不得制定與國家政策和法規相違背的“土政策” “土製度”“土辦法”來擅自建立工作部門，任意擴大編製。2）統一職能目標，明確劃分各行政機構的職責許可權，保證同類行政事務由相同行政機構負責，防止機構重疊，政出多門。3）機構設置要統一完整，既要做到每個行政機構各自形成有機的整體，也要做到任何行政機構都是全國政府機構的一部分，從而形成既有最高指揮，又有逐級指揮與服從；既有分工，又有合作的上下銜接配套、左右功能齊全的組織體系；還要做到機構的名稱、級別也要大致統一，不得自立稱號，隨意升格。

　　（3）編製立法原則

　　編製立法是指有關行政組織內部機構設置及其職責許可權、結構比例和人員定額的法律規範的總和。編製立法與行政組織法相比，是從更加具體、更加細微的角度去規制政府行政組織。其目的是做到設編必須有法定條件、擴編必須有法定程式、超編必須有法律製裁，用法律的形式把機構設置及其職責許可權、結構比例和人員定額固定下來，使編製管理有法可依。為此，制定一部統一的《中華人民共和國編製法》已成為必要。

　　1．政治性。

　　編製管理的內容是根據國家的職能、許可權而設置的國家機構、人員結構及數額，它是國家意志表達和執行的載體，反映了國家的政治意圖，併為統治階級的利益服務。國家政權的性質決定行政編製的件質和服務方向。同時，編製制定的科學與否又影響到國家政治統治與公共事務管理的成敗，直接關係到統治階級的根本性、全局性利益。

　　2．服務性。

　　編製就是組織形式的具體化，在我國，它是為改善國家機關工作、更好地促進社會全面發展而服務的。編製員額的配置，機構的多少、大小，完全取決於社會的需要。離開了社會的需要，編製工作就沒有依據。

　　3．系統性。

　　編製涉及同家機關的各個層次、各個部門、各個單位，如何設置好這些層次、部門、機構及其內部的人員結構。數額，是一項複雜的系統工程。必須用系統的、整體的觀點和方法，正確處理縱橫之間的各種關係的編製配置，使整個國家機構編製形成一個科學的統一體系。

　　行政編製管理在國家行政管理中占有突出的地位，它不僅要對行政組織的職能作出規定，對組織機構作出設計，更重要的是對組織人員的結構和數額加以控制。因此，編製管理的內容應包括職能管理、機構管理和人員編製管理三個方面。

　　（一）職能管理

　　職能管理，是指配置、協調各級機關及其各部門職能的一種行政行為，它是根據國家在一定時期內的方針政策以及社會經濟文化等發展的需要，對各組織機構的職能進行配置、協調的活動過程。

　　職能是組織機構得以設立的依據和基礎。把職能管理作為編製管理的內容之一，是在1988年同務院機構改革研正式明確的。這是因為很長一段時間以來，人們在進行機構改革時只是把註意力放在機構的撤並和人員的裁減上，錶面上看改革似乎取得了一些成果，

　　但隨著時間的推移，人們發現裁撤的機構又變得臃腫，人員又不斷迴流增多。究其原因，是由於沒有從機構膨脹、人員增多的深層次原因著手，沒有註意到行政職能的調整與變革。因此，1988年開始的改革吸取這方面的經驗教訓，沒有搞單純的機構撤並與人員裁減，而是開始根據政府總體職能配置的要求，首先確定各部門的職能，再根據職能確定機構和人員編製，即定職能、定機構、定人員編製的“三定”方針。把定職能作為定機構、定人員編製的基礎，表明瞭對偏制管理認識的深入。

　　根據《國家機構編製委員會工作規劃（試行）》的規定，職能管理主要包括如下方面：

　　1．在擬定機構改革或行政管理體制改革方案時，提出轉變政府職能、調整政府職能體系的總體意見。

　　2．在各部門實行“三定”對，合理配置各部門的職能，幫助各部門搞好職能配置的研究，制定具體方案。

　　3．協調各部門之間的職責分工。這是職能管理的一項經常性的業務工作。

　　4．協調同級政府部門與下級政府相關部門之間的職責分工，以及政府部門與企業、事業單位、群眾團體、其他國家機關之間的職責分工。

　　（二）機構管理

　　機構是職能的載體，職能通過機構及其活動得以實現。沒有一定的機構及其活動，組織目標和職能就不可能實現。同時，機構又是人員編製的基礎，沒有機構，人員編製無從談起。因此，保證組織機構科學合理，加強組織機構的管理，顯得尤其重要。

　　所謂機構管理，主要是指對機構設置與調整的管理，具體包括對機構的總量、性質、級別、名稱、規模等諸多內容的管理。

　　第一，根據各級政府的職能總量及類別，

確定每級政府機構的總量規模。如規定省級政府機構總數為40個左右。縣級政府機構總數為30個左右等等。

　　第二，劃分機構的屬性。即根據機構所承擔的職能性質的不同，將機構分類，以便準確地確定機構的屬性、合理地界定職能，為核定人員編製奠定基礎。

　　第三，對機構級別的管理。主要是指用法規或規範性文件規定機構的行政地位，明確其層級節制的關係。

　　第四，對機構名稱的管理。即根據組織機構所處的地位、級別、所屬關係、工作內容和性質，規定機構的名稱。名稱要反映機構的業務性質、級別和層級，並要做到統一、規範。如我國當前“局”的名稱就很混亂，有國務院直屬局、部屬的二級局，省、市、縣也都設有相應的局，就不能反映其級別和層級。

　　第五，對機構規模的管理。主要包括對各部門內設機構數量的控制，以及對工作人員數量的限定。機構的規模應與機構承擔的的工作的性質、難易度和數量相適應，

　　（三）人員管理

　　人員編製，是行政組織為了實現組織目標、履行法定職能，經過被授權的機關批准而確定的單位內部人員數額、結構、領導職數、員工數額等。人員編製管理是行政組織編製管理中最大量、最經常的工作。組織目標最終能否實現、職能及機構管理是否科學合理會直接影響並反映到人員編製中來，因此科學的人員編製管理具有重要意義。

　　人員編製管理的具體內容有：

　　1．制定各級政府編製比例和編製標準。編製比例，是指編製員額與核定編製所依據的事物數量之間的比例關係。各級政府所轄的面積、人口數量、經濟發展水平都是核定編製的依據，在它們與編製之間有一個數量比例關係，這個數量比例關係的確定是編製管理走向科學化、規範化的重要內容。

　　編製標準，是指按編製比例確定的各級政府機構和人員的總數額規定。它是對各級政府和屬於行政編製範圍的各類組織的編製的具體規範。編製標準還應包括一定年限內合理的增減幅度，以適應政府職能不斷變化的需要。

　　編製比例和編製標準是使編製管理走向規範化、法制化的重要手段，因此對其科學性要求很高。

　　2．核定各部門人員編製總額。根據編製比例確定各級行政組織的編製標準後，再制定各部門、單位的人員編製總額。它是為完成組織目標，履行本層級、本單位職能所必需的核定人數，它受社會需要、國家財政收入和編製標準的制約。

　　3．確定人員編製結構。即確定全國行政組織和它的各個層級、各個部門的人員編製結構。它包括領導職數與被領導職數的比例、業務人員與輔助人員的比例、文職人員與工勤人員的比例、不同年齡層次的比例、各種學歷以及文化程度的比例等等。其目的是使各種人員能夠得到最優的結合，使行政組織整體力量大於個體力最之和。