生態補償橫向轉移支付

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什麼是生態補償橫向轉移支付

  生態補償橫向轉移支付是指對在某一區域內為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償時採用同級的各地方政府之間財政資金的相互轉移的制度安排

建立生態補償橫向轉移支付的必要性[1]

  橫向轉移支付制度可以在生態關係密切的區域建立起生態服務的市場交換關係,從而使生態服務的外部效應內在化。

  作為公共產品公共服務,生態環境具有顯著的跨區域性,因此在一國範圍內,它既有全國屬性,又具有鮮明的地域屬性。全國性的生態服務理所當然應由中央政府財政支出來解決,而具有地域屬性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔。但在具體實踐中,地域屬性的生態服務提供者與受益者往往分屬於不同行政區劃和財政級次,生態服務的收益外溢使現實中極易出現成本與收益的不對稱問題。而我國目前縱向轉移支付制度設計中,財力向上集中再分配的過程,很難直接體現生態服務的收益補償關係,而且轉移支付數額的影響因素中也尚未體現生態服務這一項,使得現實中,地方政府在生態保護方面的積極性不高。這也是我國生態環境保護實踐中存在的一個較為嚴重的問題。

  從我國學者對橫向轉移支付制度的研究成果看,學者們普遍認為橫向轉移支付可以比較好地解決財力均等化和外部性的問題。其中,與縱向轉移支付制度相比,其在解決外部性問題上具有獨特優勢。縱向的轉移支付沒有很好地體現出上級財政行為增進效率和優化資源配置的原則,尤其沒有體現出市場經濟基礎上的特定區域在經濟與生態的分工以及生態服務的市場交換關係。橫向轉移支付制度可以在生態關係密切的區域建立起生態服務的市場交換關係,從而使生態服務的外部效應內在化。

  因此,作為我國縱向轉移支付的有益補充,建立生態補償的橫向轉移支付制度,對加強生態環境保護、促進經濟可持續發展具有重要意義。

生態補償橫向轉移支付的優先領域[2]

  (一)省際間區域生態補償

  區域主要指一個國家行政區劃內的行政主體,本文研究的範圍限於各省級政府。因此區域生態補償指的是:一個或多個省級區域的經濟活動對其他省級區域產生了環境生態影響,其實質生態環境的開發利用與保護相脫離而造成的區域利益分配不均衡。外部效應內生化要求建立各省之間的生態市場交換關係,當補償主體和對象涉及到兩個或多個區域,就需要研究區域生態補償問題。各省級政府之間激烈的競爭關係是當前我國經濟社會發展的重要推動力量,而生態、環境的厲害衝突是影響區域基本公共服務均等及協調發展的重大制約。

  之所以把區域生態補償放在橫向財政轉移支付的優先領域的重中之重,原因在於:第一,西部地區由於礦產資源過度開發引發的生態環境問題已經由區域性的公共物品演化為全國性的公共物品,而且不合理的資源定價使得西部地區並沒有得到足夠的用於環境治理的財政資金,反而陷入了越開發地方越窮的怪圈,生態環境有加速惡化的趨勢。第二,西部地區是我國重要大江大河的水源發源地,歷史遺留的原因使得我國對西部地區的欠賬過多,發達地區經濟發展的成果理應由西部地區共用。承擔大量生態服務功能的地區往往生態脆弱和環境敏感,而這些地區基本是貧困地區或經濟欠發達地區,財政能力差距巨大,形成這樣的悖論:一方面財力充足的經濟發達地區,免費搭車享受著貧困地區提供的生態服務,另一方面,貧困地區卻得不到任何補償。第三,西部地區擔負著維護民族團結、保持邊疆穩定的政治重任。第四,省際之間的環境產品市場交換關係的嚴重缺失使得跨界河流、生態功能區的治理與維護面臨著眾多很難協調的矛盾和衝突。第五,與主體功能區、重點生態功能區、流域與區域以及生態資源的空間重疊也要求中央政府在面臨複雜多樣的生態補償問題時,要首先為區域生態補償制定具備可操作性的、有立法保障的補償標準體系。而其他諸如流域問題、生態資源補償問題則可以把區域生態補償作為一個標桿,中央政府允許地方政府採取多方式的、靈活的市場或者政府補償模式。

  (二)重點生態功能區類生態補償

  黨的十七大明確提出:“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設,加快形成統一透明的財政轉移支付制度”。目前,關係全國或較大範圍區域生態安全的國家層面重點生態功能區共有25個,分為水源涵養型、生物多樣性維護型、防風固沙型、水土保持型。具體包括青海三江源保護區、南水北調丹江口庫區、大小興安嶺生態功能區、長白山森林生態功能區、川滇生態及生態多樣化功能區。2009年又將治理任務更為緊迫、治理成本更加高昂、基層財政更加困難、少數民族更加集中的水土保持和防風固沙兩大類型生態功能區納入,主要地區覆蓋新疆、內蒙古等少數民族聚集區和貴州省、青海省等部分地區。

  從我國生態安全戰略格局示意圖可以瞭解,納入重點生態功能區的地區從地理特征看,大都處於東北、西北、西南等邊境地區,戰略地位非常重要;從民族構成可以看出,少數民族占有比例較高,對於維護民族團結,促進各民族共同繁榮意義重大;從經濟實力和財政收入水平看,大都屬於經濟欠發達地區,基本公共服務均等化程度較低;從國家主體功能區的劃分來看,都屬於限制開發地區或禁止開發地區。查閱國家2011年公佈的國家或者省級自然保護區目錄,所有國家級自然保護區以及部分省級自然保護區都屬於國家重點生態功能區的範圍。

  國家級重點生態功能區是同時具有非排他性和非競爭性的純粹公共物品。從非排他性來看,無法排除其他地區無償獲得生態功能區提供的生態效用;從非競爭性看,增加一個人的消費並不會影響其他人對該類生態效用的消費。政府提供該類公共物品是無可置疑的,但僅僅中央政府提供轉移支付等財力支持,限於目前財政體制下的轉移支付規模增長機制,要實現符合可持續發展生態補償要求,中央政府難以為繼。所以現實的可行的選擇是把橫向轉移支付制度的建立作為目前縱向轉移支付制度的補充,既可以解決中央政府的財政壓力,同時也符合誰受益、誰支付的生態補償原則,效率水平也會得到提高。

  (三)流域類生態補償

  流域,是以分水嶺為界的一個河流、湖泊或海洋等的所有水系所覆蓋的區域,以及由水系構成的集水區。流域生態補償機制是以水質、水量環境服務為核心目標,以流域生態系統服務價值增量和保護成本與效益為依據,調整流域利益相關者之間的利益關係,並實現流域內區域經濟協調發展的制度性安排。這類問題可以根據流域戰略地位細分為以下幾類:

  一是國家層面上的大江大河的生態補償問題,主要指長江、黃河、珠江、淮河、遼河、松花江等國家重點監控、事關國家水資源安全的流域。這類流域的特點是流域涉及幾個甚至十幾個省,有的還屬於國際界河,流經地區大都屬於國家經濟發達區域,經濟地位至關重要。這類問題的難點在於受益地區和保護地區界定困難,外部性非常複雜,作用範圍廣泛,牽扯到的利益主體眾多,獲得區域外部性評估所需的數據由於可能來自於技術上的瓶頸,也可能來自於成本的制約等因素,獲得很困難。二是跨省際的中尺度流域的生態補償問題。該類流域通常不涉及到生態全局,一般涉及2-3個省份,如跨陝西和湖北的漢江流域,廣東、廣西和雲南的珠江水系,跨青海、甘肅和內蒙古的黑河流域等。但由於河流流經地區分別隸屬於不同的財政層級,並且各地區財政能力水平不同,所以生態補償問題就變得既重要,又面臨眾多難點。三是省以下一個行政轄區的小流域生態補償問題。該類問題並不複雜,流域主體比較清晰,利益協調比較容易。四是城市水源地的生態補償,這類問題可能屬於同一行政轄區的不同區域,如山東聊城的譚莊水庫。也可能屬於不同行政區域,如河北張家口的水庫就擔負著向北京和天津的供水重任。

  流域生態環境本質上屬於準公共物品的範疇,在消費上具有非競爭性,但卻無法做到有效的排他。兩個或者兩個省以上的跨界河流生態補償需要解決的是上游的自身環境保護責任確定、中下游對上游的生態補償問題。但關鍵是怎樣理解“上游”這個最基本的概念?中下游的不同區域又應該向“上游”的不同地區支付多少?怎樣分攤各自的轉移支付數額?當然這種劃分並不絕對,大江大河的流域保護就接近於純粹公共物品類型,有些可能就屬於所謂的“俱樂部產品”類型,如上文提到的張家口水源地保護,其受益主體就相對比較單純。另外,隨著技術的進步,目前無法解決的水資源的在技術層面的非排他性一旦得到解決,該類型的公共產品就屬於所謂“私人物品”,解決方式當然也就可以應用市場的辦法來解決了。但根據目前現實狀況,結合本文研究目標主要集中在省際間的橫向財政轉移支付制度,所以把流域生態補償歸納為以下幾個問題:大江大河流域、2-3個省的跨界河流,涉及到2個以上行政區域的水源地保護等這樣3個領域作為生態補償的優先領域。區域外部生有特定的作用範圍,具有天然“排他性”。如一個流域內的上游與下游,外部作用的施加區域和承受區域都無法用腳投票,使補償雙方都具有壟斷性。

生態補償橫向轉移支付的實踐

  對口支援、省內流域生態補償是我國橫向轉移支付的雛形。

  我國沒有以制度形式確立橫向轉移支付,對口支援、省內流域生態補償是我國橫向轉移支付的雛形。

  一是對口支援。經濟較發達的省份對中西部經濟落後省份的對口支援實質上起到了橫向轉移支付的作用。從我國建國以來全國的對口支援情況來看,大規模的對口支援主要有4個方向:一是對口支援西藏;二是對口支援三峽庫區;三是對口支援地震災區;四是對口支援新疆。對口支援的省際間財力轉移形式,是我國縱向轉移支付制度的有益補充。但是,由於缺乏制度性安排,對口支援的方向、規模、對口關係等方面的隨意性較大,並且依賴中央政府的督辦,不是長久之計,還需要以橫向轉移支付的形式在轉移支付制度中加以安排,以發揮更穩定的作用。

  二是省內流域生態補償的實踐。中國東部地區的省份,如遼寧、山東、浙江、江蘇、福建、廣東等經濟比較發達,已在行政轄區內的流域開展了流域生態補償工作。如遼寧省2008年出台並實施了《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》,以地級市為單位,對主要河流出市斷面水質進行考核,水質超過目標值的,上游地區將給予下游地區補償資金。浙江在全省流域實施生態補償政策和機制試點,福建在省轄區、市轄區的3個流域的上下游實施生態補償機制試點等。流域生態補償問題是我國跨地區生態補償的重要內容,但是從各省已開展的流域生態補償實踐不難看出,從省級政府層面只能解決省內的流域生態補償問題,而省際間的流域生態補償仍然是一大難題,需要以橫向轉移支付的形式在轉移支付制度中予以考慮。

建立生態補償橫向轉移支付的策略

  明確橫向轉移支付的補充性原則,建立以中央政府牽頭的橫向轉移支付機構,以生態環境指標測算轉移支付標準。

  從我國政府間財政轉移支付的現狀看,未來完善轉移支付制度的方向是要建立起以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔的政府間財政轉移支付制度,使政府間的橫向轉移支付成為政府間財力均衡的有益補充,並解決地方政府間存在的外部性問題。建立生態補償的橫向轉移支付制度,是我國建立橫向轉移支付制度改革的一個有益開端,也可以為我國橫向轉移支付制度的建立奠定現實基礎,提供改革經驗。基於我國的基本國情及橫向轉移支付制度的現實條件,建議從以下方面構建以生態補償為導向的橫向轉移支付制度:

  明確橫向轉移支付的補充性原則。我國政府一直採用的是縱向轉移支付模式,如今為瞭解決省際間的區域性外部性問題,嘗試構建生態補償的橫向轉移支付制度,因此,需處理好橫向轉移支付與傳統的縱向轉移支付之間的關係。建立我國橫向轉移支付制度的初衷,主要是為瞭解決目前省際間生態效益或成本外溢所帶來的外部性問題,並不以財政均等化為目標。因此,橫向轉移支付制度只能作為我國現有縱向轉移支付制度的有益補充。

  建立以中央政府牽頭的橫向轉移支付機構。從我國橫向轉移支付的現有實踐情況看,能夠突破地方行政轄區限制,開展跨省生態補償的區域,通常都有中央政府相關職能部門牽頭或組織,如三峽庫區的對口支援。可以說,中央政府在橫向轉移支付制度中有著非常重要的組織、引導、協調作用。

  因此,若要建立起突破地方行政區域限制的橫向轉移支付制度,必須有一個負責日常事務的組織機構,由國家相關部門的代表及各地方政府派出的代表共同組成。國家相關部門代表負責組織牽頭地方政府代表之間的談判、協商,並對達成生態補償意向的轉移支付資金進行監督,將我國現有零散的省際間生態補償的轉移支付納入常規的轉移支付制度之中。

  以生態環境指標測算轉移支付標準。我國現有縱向轉移支付模式中,包括一般性轉移支付專項轉移支付,其中以一般性轉移支付為主。在確定各省一般性轉移支付金額時,主要是根據地區標準財政收支差額與這一地區適用的轉移支付繫數確定的,其中並未涵蓋地區間生態環境外部性因素。生態環境因素主要通過專項轉移支付的形式下撥地方,因此未能很好地反映出省際間由生態效益或成本外溢形成的橫向生態補償關係。因此,在建立以生態補償為導向的橫向轉移支付制度中,在轉移支付金額的測算上,應以各地區間的生態環境指標因素為主要測算指標。

  例如,省際間的流域生態補償,可考慮以出省斷面水質考核指標為測算因素,根據指標考核值與目標值之間的關係,確定生態補償標準。水質優於考核目標,可以由下游省份向上游省份支付生態補償金;水質劣於考核目標,由上游省份向下游省份支付生態補償金。

參考文獻

  1. 楊曉萌.生態補償橫向轉移支付制度亟待建立.中國環境報,2013-07-30.
  2. 華香,田貴賢.生態補償橫向轉移支付的優先領域選擇及邊界區分.制度建設,2013年第26期.
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Gaoshan2013,刘维燎.

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