民族經濟發展權

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　　民族經濟發展權是指少數民族集體和個人自主地選擇經濟發展模式、參與經濟發展進程、享受經濟發展成果以及縮小與主體民族之間的經濟差距的權利總和。

　　民族經濟發展權的經濟利益具體表現為集體經濟總量的增加、基礎設施的改善、公共衛生和基本醫療提高、清潔水供應得到改善，個人生活水平的提高、生活條件的改善、就業機會增大、就業領域拓寬、就業選擇度加大、勞動技能提高等。^[1]

　　一是解決民族問題的重要途徑。在社會主義條件下，已經消滅了民族剝削和民族壓迫的制度根源，但仍然存在著民族問題和矛盾，主要是“少數民族和民族地區迫切要求加快發展與自我發展能力不足的矛盾，是當代中國，乃至整個社會主義初級階段中國民族問題的主要矛盾。”在民族經濟關係上，主要是經濟差距的存在和拉大。差距是經濟發展中的一個必然現象，但是，“由於民族因素的存在，發展差距涉及到了各民族之間以及國家整體與民族地區局部之間的矛盾，直接關係和影響到民族的團結和社會的穩定，成為當前我國民族問題的核心癥結。”“民族之間在經濟關係上的矛盾很多。突出表現為少數民族地區與東部發達地區經濟社會發展上的差距。人民生活質量上的明顯差距，造成了少數民族幹部群眾心理上的不平衡。”國際上已經有著因為民族經濟差距導致國家解體的事例，以前南斯拉夫為例，其解體的一個重要原因是地區經濟發展不平衡。由於多種原因，解放前前南斯拉夫南部經濟落後，北部經濟比較富裕。解放後，各地區的經濟差距不僅沒有縮小，反而增大，主要“因為落後地區用大量資金髮展基礎設施，興建一些投資多、周期長、見效慢的基礎工業，而且落後地區人口增長過快。發達地區認為落後地區經濟發展緩慢是由於自身的原因造成的，還拖了發達地區的後腿；而落後地區則認為發達地區是靠利用落後地區的原料發展起來的，雙方都為本地區受對方剝削不滿，加深了固有矛盾，誘發了民族獨立意識。”經濟差距的擴大和長期存在，可能使民族關係更為複雜，使少數民族的被社會排斥感和相對剝奪感增強，甚至會引發政治問題。

　　二是消除民族經濟事實上不平等的必然要求。由於各種原因，民族經濟無論實際機會上，還是實際結果上都存在著不平等，少數民族貧困和民族經濟差距仍然存在。特別是22個人口較少民族的貧困更是嚴重。有學者根據貧困的程度不同，將22個人口較少民族的貧困狀態劃分為4個級別。有7個民族處在一級貧困狀態，有6個民族處在二級貧困狀態，有4個民族處在三級貧困狀態，有5個民族處在四級貧困狀態。處在三級以上貧困狀態的民族17個，約占人口較少民族總數的77％ 。 任由這種事實上的不平等長期存在下去，民族差異就無法消除，會影響我國多民族國家的民族關係，談不上各民族之間的共同繁榮。要消除民族經濟事實上的不平等，必須實現民族經濟發展權，使少數民族有較快地發展，經濟差距縮小，直至消除。

　　三是整個少數民族經濟權利實現的核心。少數民族經濟發展權是少數民族經濟權利的核心，是少數民族人民生活水平提高的物質保障，制約著民族經濟自治權、民族經濟平等權和民族經濟獲得幫助權等少數民族經濟權利的實現。如果少數民族經濟發展權利得不到實現，即少數民族經濟得不到發展或者發展相對遲緩，貧困人口中少數民族所占的比重過大，就會使少數民族產生不平等感，對國家的幫助和經濟自治產生懷疑。民族經濟平等權的重要目的之一也是為了加快少數民族經濟的發展，提高少數民族的生活水平，如果背離了這一目的，就不是真正的平等。民族經濟發展權是國家整體發展權的一部分，民族經濟發展權不能實現，就談不上國家整體發展權的實現。

　　針對我國民族經濟發展權的實現所存在的上述問題及原因，筆者認為解決問題的主要對策是：

　　(一)傳統觀念的革新

　　在中國的傳統觀念中，存在一些不正確的觀念，如認為民族經濟發展權是集體權利而否定個人權利，消除民族經濟發展差距是政策問題而不是法律問題，等等。這些舊的傳統觀念的存在，不僅影響著立法，更影響著實踐。為了更好地實現民族經濟發展權法律保障的目的，就必須進行一些兩大傳統觀念的革新。

　　1.樹立民族集體經濟發展權和個人經濟發展權統一的觀念。在我國的傳統觀念和制度設計中，是強調集體權利而忽視甚或否定個人權利，甚至把非法律領域中的一些原則套用到法律制度中來(如民主集中制)，在對民族經濟發展權這一主要的少數民族經濟權利設計中同樣如此。前文的論述中可以看出，民族經濟發展權具有集體權利和個人權利的雙重屬性，主體既包括少數民族集體，也包括少數民族個人。國家在制訂經濟發展計劃時，尤其關涉少數民族的經濟發展時，觀念上既要考慮到少數民族集體，又要考慮到少數民族個人，要做到集體權利和個人權利二者並重，以確保少數民族整體和個人經濟獲得發展，在民族經濟發展權法律保障運作的各個環節都不可忽視。

　　2.樹立民族經濟發展政策法律化、祛除法律民族政策化的觀念。在民族經濟發展權保障方式中間，法律與政策是最為重要的兩種。促進少數民族經濟發展是中國民族政策的重要內容，民族經濟發展權則是這一政策的具體化，對民族經濟發展權的立法保障具有指導性作用。目前在民族經濟發展權法律保障的運作過程中，相比較而言，促進少數民族經濟發展的民族政策已經在立法的層面上實現了較好的轉換，但在行政執法和司法機制的運作上仍然存在著與民族政策的失調，仍然未能扭轉長期形成的政策治國的‘ 傳統，具體體現為法律民族政策化，法律的實施是依靠政策來支撐的，以民族政策為由，黨政機關把有關的民族經濟發展權保障的案件先定好處理結果，然後再按照司法程式結案。這樣違背了“依法治國”和“人權法治”的要求，動搖法制的信念，不利於民族經濟發展權的保障。因此，在觀念上樹立民族經濟發展政策法律化、祛除法律民族政策化的觀念，認識到消除民族經濟發展差距不僅是我國的民族政策，更是國家的法定義務。民族經濟發展權的實現不能僅依靠政策、政治上的倡導，甚至是道德力量，更主要的要依依靠法律，使消除民族經濟發展差距的政策轉化為可操作性強的法律。

　　(二)重構民族經濟發展權的法律保障制度

　　民族經濟發展權法律保障制度是由立法保障、行政執法保障、法律監督保障和司法保障等構成的完整系統，民族經濟發展權法律保障制度的重構主要就是使各個要素優化。

　　1.加強和完善民族經濟發展權立法。隨著條件的變化，民族經濟發展權內容與形式在發生更新，其立法同樣也發生變化。特別是目前有關少數民族經濟發展的一些政策要及時法律化，不是僅僅停留在政治或道德層面上。目前亟待進行的少民族經濟發展權的立法主要有以下幾點：一是結合各地已有的《城市民族工作條例》、《散居少數民族權益保障條例》等相關內容，出台一個統一的《散居少數民族權益保障法》，其中詳細規定保障民族經濟發展權的內容，避免目前散雜居民族經濟發展權立法混亂的情況，提高保障散居民族經濟發展權立法的位階；二是民族自治地方來說，結合各個地方的民族與地方經濟特點，制定包括五大自治區自治條例在內的自治條例體系，把當前新出現的民族經濟發展權方面的問題進行立法保障，切記不要脫離實際地抄襲；三是各個民族自治地方的人民代表大會在自治權的範圍內，根據當地民族的經濟特點，制定保障民族經濟發展權的單行條例，對如何保障進行具體的規定，如針對產業結構不合理、基礎設施差、勞動者文化素質低、人才和資金短缺等問題，可進行單行條例的制定；四是制定與發展社會主義市場經濟相適應的內容，使民族經濟發展權更加符合當前情況而切實可行，因為有關民族經濟發展權立法保障的依據已經發生了變化，尤其是憲法依據。例如，憲法中已經明確提出要“發展社會主義市場經濟”，但在《城市民族工作條例》中要求所有的信貸部門對民族企業在貸款額度、還款期限、自有資金比例方面給予優惠，這是難以實行的，因為商業銀行是按照利益最大化的市場規則行事的，而不會考慮借款者是否是民族企業，立法上強制商業銀行必須貸款的義務是計劃經濟時代的產物。另外，在市場經濟公平競爭的情況下，貸款優惠僅限於國有企業和集體企業也是不妥當的。

　　2.加強行政執法。加強行政執法主要是從依法行政和行政執法責任制的落實兩大方面人手。依法行政要求嚴格執行法律關於保障民族經濟發展權的規定，不得濫用權力，避免目前一些地方政府由於不依法行政，導致由其主導的濫開發等行為侵害了民族經濟發展權。目前民族經濟發展權沒有完全實現，是沒有嚴格依法行政的表現；行政執法責任制的落實就是責任明確，把民族經濟發展權的實現作為各級政府的責任，避免行政不作為，改變民族經濟發展差距逐漸拉大而無人負責的局面。經過新中國幾十年的發展，少數民族與漢族的經濟差距逐漸拉大，這與行政執法責任的缺失不無關係。民族經濟發展權作為一項特別權利，更多的是政府責任，只有責任明確，民族經濟發展權方能順利實現。

　　3.加強法律監督。關於民族經濟發展權法律監督保障，本文以為應從以下幾點進行，一是把監督的重點放在國家機關的監督上，但同時認為應該設立特定的機構進行監督。人民代表大會中的民族委員會和政府機構中的民族事務委員會要進行明確的分工，民族經濟發展權法律保障實施的監督，應把這一監督機構設在政府機構的民族事務部門內部，對於民族經濟發展權法律保障的立法監督、憲法監督，應把這一監督機構設在人大的民族委員會內部。其他的監督主體的監督僅作為一種重要渠道，但不是制度上的監督；二是監督主體和監督對象之間的權力達到平衡，如給予民委在人大會上對相關的行政機關以質詢的權力等，並把其作為對相關行政機關負責人進行考核的重要指標；三是監督標準和程式要有明確具體的規定，以便進行切實可行的監督，當然這需要通過立法的完善來實現。