民族经济发展权

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　　民族经济发展权是指少数民族集体和个人自主地选择经济发展模式、参与经济发展进程、享受经济发展成果以及缩小与主体民族之间的经济差距的权利总和。

　　民族经济发展权的经济利益具体表现为集体经济总量的增加、基础设施的改善、公共卫生和基本医疗提高、清洁水供应得到改善，个人生活水平的提高、生活条件的改善、就业机会增大、就业领域拓宽、就业选择度加大、劳动技能提高等。^[1]

　　一是解决民族问题的重要途径。在社会主义条件下，已经消灭了民族剥削和民族压迫的制度根源，但仍然存在着民族问题和矛盾，主要是“少数民族和民族地区迫切要求加快发展与自我发展能力不足的矛盾，是当代中国，乃至整个社会主义初级阶段中国民族问题的主要矛盾。”在民族经济关系上，主要是经济差距的存在和拉大。差距是经济发展中的一个必然现象，但是，“由于民族因素的存在，发展差距涉及到了各民族之间以及国家整体与民族地区局部之间的矛盾，直接关系和影响到民族的团结和社会的稳定，成为当前我国民族问题的核心症结。”“民族之间在经济关系上的矛盾很多。突出表现为少数民族地区与东部发达地区经济社会发展上的差距。人民生活质量上的明显差距，造成了少数民族干部群众心理上的不平衡。”国际上已经有着因为民族经济差距导致国家解体的事例，以前南斯拉夫为例，其解体的一个重要原因是地区经济发展不平衡。由于多种原因，解放前前南斯拉夫南部经济落后，北部经济比较富裕。解放后，各地区的经济差距不仅没有缩小，反而增大，主要“因为落后地区用大量资金发展基础设施，兴建一些投资多、周期长、见效慢的基础工业，而且落后地区人口增长过快。发达地区认为落后地区经济发展缓慢是由于自身的原因造成的，还拖了发达地区的后腿；而落后地区则认为发达地区是靠利用落后地区的原料发展起来的，双方都为本地区受对方剥削不满，加深了固有矛盾，诱发了民族独立意识。”经济差距的扩大和长期存在，可能使民族关系更为复杂，使少数民族的被社会排斥感和相对剥夺感增强，甚至会引发政治问题。

　　二是消除民族经济事实上不平等的必然要求。由于各种原因，民族经济无论实际机会上，还是实际结果上都存在着不平等，少数民族贫困和民族经济差距仍然存在。特别是22个人口较少民族的贫困更是严重。有学者根据贫困的程度不同，将22个人口较少民族的贫困状态划分为4个级别。有7个民族处在一级贫困状态，有6个民族处在二级贫困状态，有4个民族处在三级贫困状态，有5个民族处在四级贫困状态。处在三级以上贫困状态的民族17个，约占人口较少民族总数的77％ 。 任由这种事实上的不平等长期存在下去，民族差异就无法消除，会影响我国多民族国家的民族关系，谈不上各民族之间的共同繁荣。要消除民族经济事实上的不平等，必须实现民族经济发展权，使少数民族有较快地发展，经济差距缩小，直至消除。

　　三是整个少数民族经济权利实现的核心。少数民族经济发展权是少数民族经济权利的核心，是少数民族人民生活水平提高的物质保障，制约着民族经济自治权、民族经济平等权和民族经济获得帮助权等少数民族经济权利的实现。如果少数民族经济发展权利得不到实现，即少数民族经济得不到发展或者发展相对迟缓，贫困人口中少数民族所占的比重过大，就会使少数民族产生不平等感，对国家的帮助和经济自治产生怀疑。民族经济平等权的重要目的之一也是为了加快少数民族经济的发展，提高少数民族的生活水平，如果背离了这一目的，就不是真正的平等。民族经济发展权是国家整体发展权的一部分，民族经济发展权不能实现，就谈不上国家整体发展权的实现。

　　针对我国民族经济发展权的实现所存在的上述问题及原因，笔者认为解决问题的主要对策是：

　　(一)传统观念的革新

　　在中国的传统观念中，存在一些不正确的观念，如认为民族经济发展权是集体权利而否定个人权利，消除民族经济发展差距是政策问题而不是法律问题，等等。这些旧的传统观念的存在，不仅影响着立法，更影响着实践。为了更好地实现民族经济发展权法律保障的目的，就必须进行一些两大传统观念的革新。

　　1.树立民族集体经济发展权和个人经济发展权统一的观念。在我国的传统观念和制度设计中，是强调集体权利而忽视甚或否定个人权利，甚至把非法律领域中的一些原则套用到法律制度中来(如民主集中制)，在对民族经济发展权这一主要的少数民族经济权利设计中同样如此。前文的论述中可以看出，民族经济发展权具有集体权利和个人权利的双重属性，主体既包括少数民族集体，也包括少数民族个人。国家在制订经济发展计划时，尤其关涉少数民族的经济发展时，观念上既要考虑到少数民族集体，又要考虑到少数民族个人，要做到集体权利和个人权利二者并重，以确保少数民族整体和个人经济获得发展，在民族经济发展权法律保障运作的各个环节都不可忽视。

　　2.树立民族经济发展政策法律化、祛除法律民族政策化的观念。在民族经济发展权保障方式中间，法律与政策是最为重要的两种。促进少数民族经济发展是中国民族政策的重要内容，民族经济发展权则是这一政策的具体化，对民族经济发展权的立法保障具有指导性作用。目前在民族经济发展权法律保障的运作过程中，相比较而言，促进少数民族经济发展的民族政策已经在立法的层面上实现了较好的转换，但在行政执法和司法机制的运作上仍然存在着与民族政策的失调，仍然未能扭转长期形成的政策治国的‘ 传统，具体体现为法律民族政策化，法律的实施是依靠政策来支撑的，以民族政策为由，党政机关把有关的民族经济发展权保障的案件先定好处理结果，然后再按照司法程序结案。这样违背了“依法治国”和“人权法治”的要求，动摇法制的信念，不利于民族经济发展权的保障。因此，在观念上树立民族经济发展政策法律化、祛除法律民族政策化的观念，认识到消除民族经济发展差距不仅是我国的民族政策，更是国家的法定义务。民族经济发展权的实现不能仅依靠政策、政治上的倡导，甚至是道德力量，更主要的要依依靠法律，使消除民族经济发展差距的政策转化为可操作性强的法律。

　　(二)重构民族经济发展权的法律保障制度

　　民族经济发展权法律保障制度是由立法保障、行政执法保障、法律监督保障和司法保障等构成的完整系统，民族经济发展权法律保障制度的重构主要就是使各个要素优化。

　　1.加强和完善民族经济发展权立法。随着条件的变化，民族经济发展权内容与形式在发生更新，其立法同样也发生变化。特别是目前有关少数民族经济发展的一些政策要及时法律化，不是仅仅停留在政治或道德层面上。目前亟待进行的少民族经济发展权的立法主要有以下几点：一是结合各地已有的《城市民族工作条例》、《散居少数民族权益保障条例》等相关内容，出台一个统一的《散居少数民族权益保障法》，其中详细规定保障民族经济发展权的内容，避免目前散杂居民族经济发展权立法混乱的情况，提高保障散居民族经济发展权立法的位阶；二是民族自治地方来说，结合各个地方的民族与地方经济特点，制定包括五大自治区自治条例在内的自治条例体系，把当前新出现的民族经济发展权方面的问题进行立法保障，切记不要脱离实际地抄袭；三是各个民族自治地方的人民代表大会在自治权的范围内，根据当地民族的经济特点，制定保障民族经济发展权的单行条例，对如何保障进行具体的规定，如针对产业结构不合理、基础设施差、劳动者文化素质低、人才和资金短缺等问题，可进行单行条例的制定；四是制定与发展社会主义市场经济相适应的内容，使民族经济发展权更加符合当前情况而切实可行，因为有关民族经济发展权立法保障的依据已经发生了变化，尤其是宪法依据。例如，宪法中已经明确提出要“发展社会主义市场经济”，但在《城市民族工作条例》中要求所有的信贷部门对民族企业在贷款额度、还款期限、自有资金比例方面给予优惠，这是难以实行的，因为商业银行是按照利益最大化的市场规则行事的，而不会考虑借款者是否是民族企业，立法上强制商业银行必须贷款的义务是计划经济时代的产物。另外，在市场经济公平竞争的情况下，贷款优惠仅限于国有企业和集体企业也是不妥当的。

　　2.加强行政执法。加强行政执法主要是从依法行政和行政执法责任制的落实两大方面人手。依法行政要求严格执行法律关于保障民族经济发展权的规定，不得滥用权力，避免目前一些地方政府由于不依法行政，导致由其主导的滥开发等行为侵害了民族经济发展权。目前民族经济发展权没有完全实现，是没有严格依法行政的表现；行政执法责任制的落实就是责任明确，把民族经济发展权的实现作为各级政府的责任，避免行政不作为，改变民族经济发展差距逐渐拉大而无人负责的局面。经过新中国几十年的发展，少数民族与汉族的经济差距逐渐拉大，这与行政执法责任的缺失不无关系。民族经济发展权作为一项特别权利，更多的是政府责任，只有责任明确，民族经济发展权方能顺利实现。

　　3.加强法律监督。关于民族经济发展权法律监督保障，本文以为应从以下几点进行，一是把监督的重点放在国家机关的监督上，但同时认为应该设立特定的机构进行监督。人民代表大会中的民族委员会和政府机构中的民族事务委员会要进行明确的分工，民族经济发展权法律保障实施的监督，应把这一监督机构设在政府机构的民族事务部门内部，对于民族经济发展权法律保障的立法监督、宪法监督，应把这一监督机构设在人大的民族委员会内部。其他的监督主体的监督仅作为一种重要渠道，但不是制度上的监督；二是监督主体和监督对象之间的权力达到平衡，如给予民委在人大会上对相关的行政机关以质询的权力等，并把其作为对相关行政机关负责人进行考核的重要指标；三是监督标准和程序要有明确具体的规定，以便进行切实可行的监督，当然这需要通过立法的完善来实现。