無照經營

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　　無照經營是指未按照法律和法規規定取得許可審批部門頒發的許可證以及未向工商行政管理部門申請工商登記，領取營業執照，擅自從事經營活動的行為。

　　1．應當取得而未依法取得許可證或者其他批准文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

　　2．無須取得許可證或者其他批准文件即可取得營業執照而未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

　　3．已經依法取得許可證或者其他批准文件，但未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；

　　4．已經辦理註銷登記或者被吊銷營業執照，以及營業執照有效期屆滿後未按照規定重新辦理登記手續，擅自繼續從事經營活動的無照經營行為；

　　5．超出核准登記的經營範圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批准文件方可從事的經營活動的違法經營行為。

　　（一）相關法律、法規難以及時到位。基於確保國家財政稅收，維護公平競爭秩序，保護消費者合法權益和市場交易安全及國家和社會公共利益的要求，世界各國的法律無一例外地對無照經營持十分嚴厲的否定態度，而目前，我國有關取締無照經營的法律規範散見於各類法律法規，並且由於市場經濟體制和經濟形勢發展快，使得一些相關立法難於及時跟進，原有的一些便於操作的法規雖然在用，但由於歷史的原因，其中一些內容已不太符合今天行政執法的要求。另外，近幾年，我國針對不同市場主體制定的法律、法規和規章，儘管有很多對無照經營規定的內容，但由於頒佈於不同的歷史時期，這些法律、法規和規章之間缺少邏輯的連貫性，使得工商部門在日常執法中，法律適用問題難以解決，導致了無照經營行為的延伸。

　　（二）監管不力，執法不到位。無照經營行為一直是久打不絕，屢禁不止，除了業戶和社會原因外，工商部門在日常行政執法中的力度不夠也是導致無照經營行為存在的一大原因。一是“只責改，不處理”，在日常監管中有些工商人員發現無照經營，只是口頭或書面責令改正或限期辦照，過後既不處罰，又不督促辦理執照。二是“只罰款，不取締”，在查處無照經營案件中，工商執法人員只是對當事人處以罰款，而不按法律法規規定給予取締，停業整頓或責令終止經營活動。

　　（三）審批繁多，市場準入難。主要是指一些特種行業辦照前的審批（許可）環節多，如食品生產經營等需要前後置許可審批的行業，辦一個營業執照要跑多個部門，辦理完各種審批手續，往往要花費幾個月的時間。

　　（四）多頭管理，多頭收費。在當前，管理收費政出多門，使得經營者無所適從。譬如一家申辦營業執照的飲食店，一年中要接受綜合治理、衛生達標、計劃生育等多個部門的檢查，要繳納諸如環保衛生費、衛生費、工商管理費等各種名目的費用，而無照經營者除了承擔工商部門查處的風險外，其他部門幾乎誰也不管，還能減免交其他費用。兩相權衡之下，部分經營者就很現實地選擇了無照經營。

　　（五）查處難度大。近年來，各級工商部門對無照經營清理整頓自始至終就沒有停止過，但最終效果卻不理想，往往是行動過後不久，無照經營又像雨後的毒菇再度冒出，猖狂的勢頭依然不減。究其原因，一是利益驅動，不惜違法經營。二是由於工商部門職權所限，只能治標，不能治本；三是無照經營點多面廣，情況複雜，經營者易於流動，給查處工作帶來極大的難度。

　　（一）有悖於公平競爭規則。加入世貿組織是中國一次前所未有的徹底對外開放，而維持良好的市場秩序對中國加入經濟將康發展有著十分重要的影響，政府對經濟的管理就要置身於國際社會的監督之下，而經濟與市場是密不可分的，如果不徹底清除無照經營行為，杜絕制假售假等違法現象的發生，必將影響各類市場主體的發展，阻礙我國的經濟延伸及各類法律法規的制定和實施。

　　（二）擾亂市場秩序。無照經營是無視國家法律、法規，以牟取非法利潤為目的，未經工商部門核准登記、擅自開業的生產、經營和服務活動。它具有即時發生，流動性大，對抗性強的特點，對有照經營造成衝擊，嚴重擾亂了市場經濟秩序。它的主要危害為：一是經銷的產品往往是審批許可或限制經營的商品，直接破壞國家行政管理秩序，並可能危害人民群眾生命財產安全。二是偷逃稅費，侵害國家利益。三是逃避監管，擾亂了市場經營秩序，直接損害合法經營者的合法權益。四是流動經營、占道經營，影響了市容、市貌。五是生產經銷的產品或提供的服務，沒有質量保證，容易給人民群眾造成傷害。

　　（三）增加監管難度。無照經營有著生存條件簡單，表現形式多樣，從業人員背景複雜等特點，給工商部門的查處帶來極大的難度。首先是無照經營商販大多是規模小，流動性強，突出性治理遠不能一網打盡，一勞永逸。其次是無照經營從業人員複雜，三教九流，魚目混雜，致使一些不法分子使用 “你來我走，你走我來”的游擊策略，或是公然對抗執法，加大了工商部門對無照經營管理的難度。

　　一、查處與引導相結合的原則

　　無照經營有比較複雜的原因，對於無照經營要依照行政法規堅決予以查處。在查處的同時，要積極引導。對於合乎辦照條件的，要引導經營者儘快辦理營業執照；對於不具備辦照條件的，要積極幫助經營者創造辦照的條件。

　　二、處罰與教育相結合的原則

　　處罰不是目的，要通過對無照經營的處罰，達到使經營者受到教育，使其瞭解國家的法律和行政法規，認識到自己行為的違法性質。

　　三、同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰原則

　　除工商行政管理機關外，公安、國土資源、建設、文化、衛生、質檢、環保、新聞出版、藥監、安全生產管理等許可審批部門亦應當依照法律、法規賦予的職責，查處取締無照經營。但是， 對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

　　四、特殊適用的原則

　　1．對符合條件的下崗失業人員，應當督促、引導辦理營業執照。

　　2．對在集貿市場或者地方政府指定區域內銷售自產農副產品的農民，不按無照經營查處。

　　一、工商部門查處取締無照經營行為時，可以行使下列職權：

　　1．責令停止相關經營活動；

　　2．向與無照經營行為有關的單位和個人調查、瞭解有關情況；

　　3．進入無照經營場所實施現場檢查；

　　4．查閱、複製、查封、扣押與無照經營行為有關的合同、票據、賬簿以及其他資料；

　　5．查封、扣押專門用於從事無照經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等財物；

　　6．查封有證據表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的無照經營場所。

　　二、查處取締無照經營的程式

　　1．除適用簡易程式外，應當適用行政處罰的一般程式：立案、調查取證；聽取申辯和舉行聽證；審核決定；作出行政處罰決定；備案； 行政處罰決定書的交付或送達、執行。

　　2．實施查封、扣押，必須經縣級以上工商行政管理部門主要負責人批准，並向當事人出示執法證件，當場交付查封、扣押決定書及查封、扣押財物的資料清單。

　　3．查封、扣押不得超過法定期限，並應在查封、扣押期間作出處理決定。被查封、扣押財物應當予以沒收的，依法沒收；不再需要查封、扣押的，立即解除查封、扣押。

　　三、查處取締無照經營的職責

　　各級工商行政管理部門應當依法履行職責，及時查處其管轄範圍內的無照經營行為。對工商行政管理部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，未依照法律、法規的規定核發營業執照，未依照法律、法規的規定吊銷營業執照、撤銷註冊登記，未依照本辦法規定的職責和程式查處無照經營行為，或者發現無照經營行為不予查處，或者支持、包庇、縱容無照經營行為，觸犯刑律的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，依法給予降級、撤職直至開除的行政處分。

　　一、對無照經營違法行為的處罰

　　1．對於無照經營行為，可根據不同情況，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得和專門用於從事無照經營的工具、設備、原 材料、產品（商品）等財物，處以罰款。觸犯刑律的，依法追究刑事責任。

　　2．對為無照經營行為提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得，罰款。

　　3．對當事人擅自動用、調換、轉移、損毀被查封、扣押財物的，由工商行政管理部門責令改正，罰款。

　　4．拒絕、阻礙工商行政管理部門依法查處無照經營行為，構成違反治安管理行為的，由公安機關予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　此外，對於已經取得營業執照，擅自從事應當取得許可證或者其他批准文件方可從事的經營活動，法律、法規規定應當撤銷註冊登記或者吊銷營業執照的，工商行政管理部門應當撤銷註冊登記或者吊銷營業執照。

　　二、對無照經營行為處罰的優先適用問題

　　對無照經營行為的處罰，法律、法規另有規定的，從其規定。