政務流程

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政務流程(Government Process)

政務流程是指一組為公眾提供特定的服務或產品相關的、結構化的活動集合。是政府機關在行使政府職能過程中一系列有計劃的行政活動的總和。

政務流程有三類：面向公眾的流程、支持流程和管理流程。

　　面向公眾的流程是為辦公提供產品和服務；

　　支持流程是為內部提供產品、服務和信息；

　　管理流程則是促使面向公眾的流程和支持流程有效配合，以符合公眾和用戶的期望和需要。

　　政務流程是一個總體抽象的描述，具體到一個特定的政府部門，政務流程就是其基本的業務流程。政府中部門繁多，業務流程千差萬別，但它們卻有著相同的基本結構。任何一個政府部門的業務流程都是一個綜合體，從技術角度看，業務流程的綜合性意味著業務流程的可分解性。業務流程的綜合性體現在與業務流程相關的諸多外在因素上，這些外在因素提供了對政府政務流程詮釋的框架。因素類別的一致性為解析千差萬別的政務流程提供了—個相對統一的基本結構。

　　與政務流程相關的外在因素可概括為：公共權力、信息資源、物流資源、規則(法律、制度)。就公共服務而言，公共權力是政府提供公共服務的動力，信息資源是公共服務決策的依據，物流資源是公共服務提供過程的必要實體資源，規則是公共服務提供的規範要求。公共權力在政務流程上體現為責任落實過程中形成的責任鏈；信息資源在政務流程上體現為政務流程不同業務節點業務辦理與決策所依據的信息流；規則在政務流程上體現為由不同業務節點的標準行為構成的業務流；物流資源在政務流程上體現為政務流程運作過程中實體資源的管理和配置，是特定政務流程的一部分。綜合以上分析，我們可以構建一個解析政務流程的基本框架(如圖1)，即政務流程是由政務信息流、業務流、責任鏈互相作用構成的一個綜合業務過程。由信息流、業務流、責任鏈構成對政務流程解析的模型，為政務流程優化提供了直觀的途徑選擇。

　　圖1 政務流程空間。

　　政務流程的解析模型提供了一個三維的分析框架，政務流程可按這三個維度分解為三個相互聯繫的子流程。基於三個子流程，我們便可以分別從這三個維度探討政務流程優化的基本途徑。信息流的優化涉及信息技術在政務流程中合理而有效的應用，這是當前電子政務建設涉及的重要內容。業務流的優化主要涉及政府的服務效率問題，像簡化行政審批手續的改革就屬於業務流優化的範疇。業務流優化是電子政務建設的核心目標之一，也是基於“政府一IT企業”模式的電子政務建設難以達到的目標。責任鏈優化主要涉及公共權力的配置問題，這是行政體制改革的核心內容，也是深化電子政務建設的難點問題。

　　藉助以上提出的分析框架將政務流程分解，意味著可以分別從三個不同層面改善和優化政府的政務流程，從而實現政務流程分散式漸進優化的現實策略選擇。對政務流程優化必須有相應的尺度為依據，沒有相應的尺度作為評價的依據就無法區分流程的優劣，也就無所謂優化。政務流程優化的尺度可以有多種選擇，選擇的尺度可能直接源於當前被廣泛認同的行政價值，例如，效率、效能、透明性、互動性等，責任性在操作化層面上可看成是透明性與互動性的函數^[3]。

　　政務流程優化的途徑與優化尺度的選擇直接相關，尺度選擇不同，優化的途徑也會有差別。基於篇幅的考慮，論文只就效率與效能尺度對政務流程優化的策略進行分析。

　　1．基於效率的流程優化。

　　(1)基於效率尺度的信息流優化主要是建立有效的信息檢索機制。它涉及信息的選擇、分類及編碼等，這是信息學與情報學研究的主要內容。在技術層面，這一問題需用信息技術加以解決，涉及信息技術的專業應用，在相關信息系統的文獻中已有較多討論，這裡不作過多涉及。

　　(2)基於效率尺度的業務流優化問題是業務流程優化或再造的核心內容。其主要過程包括：① 基於專業化管理的原則，按照政府業務流程的設計規則，對政府某一領域的業務進行全面的梳理，形成若幹業務流；②對各業務流之間的關係進行可操作化分析，要求分析到具體的業務節點間的業務關係；③按規範削減負載(可以操作化為業務量)較小的業務節點，平衡這一改變對其他業務節點產生的負載。如果去掉某一節點使其他節點的負載過大，表明這一業務節點具有相對較大的負載權重，削減該業務節點意味著要作較大範圍的負載平衡，因此要謹慎操作。如果削減某一業務節點不會對其他節點產生較大的負載，就應削減該節點；④重覆步驟③ ，削減所有低於標準負載的業務節點，最後重新按業務規範要求平衡各業務節點的負載；⑤確定基於優化前業務流形成的合法批件的處理方案，以此為依據，解決可能由於業務流改變後而產生的歷史遺留問題。

　　需要強調的是步驟⑤ ，這是一具有前瞻性而又非常重要的步驟，有很多政府部門因忽視了步驟⑤而導致很多業務改革的遺留問題，這些遺留問題的處理成本是相當高的，這在一定程度抵消了由於業務改革帶來的收益。

　　(3)基於效率尺度的責任鏈優化是一個重要而複雜的問題。這一問題涉及到公共權力的分配方式和結構的改變。在公共管理的相關文獻中，有關組織扁平化的描述可以解釋公共權力結構的變化。儘管國內學者對組織扁平化的內在機理還鮮有人論及，只是作為趨勢加以描述，而這一趨勢在跨國組織中已有明顯加強。以公共權力為核心的政府組織，其扁平化源自公共權力每個權力節點管理幅度的增大，這種趨勢的可能性則源自信息技術的引入，使更大範圍的信息反饋與實時處理成為可能，從而使中間權力節點的削減成為可能。中間權力節點的削減並沒有本質地改變公共權力的樹型(金字塔)結構。

　　從結構視角看，當每個權力結點的管理幅度處於最大化時，公共權力的樹型結構是有效率的^[4]，無需優化。因此基於效率對公共權力結構的優化主要是在不出現管理真空的狀態下，如何使每個權力結點的管理幅度最大化。解決這一問題的有效措施是在公共權力信息反饋機制中引入信息技術。當公共權力分配到業務流的每個業務節點(政府雇員)，轉換為每個業務節點的責任時，就可能會面臨責任鏈的優化問題。責任鏈上的優化問題主要產生於同一條業務鏈上的業務節點可能屬於不同的權力樹，即同一條業務鏈上業務節點上的政府雇員可能屬於不同的政府部門。如果業務鏈上相鄰節點對某一業務辦理基於各自的許可權都無法單獨做出決策時，而這兩個節點上的雇員又屬於不同的政府部門，就涉及兩棵權力樹間權力關係的協調問題。當這兩個節點都處於各自權力樹的底層，而對這一業務的決策處於各自權力樹的頂層時，協調決策的成本會很高，因而就出現了協調效率的問題。

　　協調效率問題的解決可採取兩種解決方案：

　　(1)相關部門聯合成立臨時或常設協調機構，出現上述協調問題時，直接將待決策的業務問題直接提交協凋機構給予解決。這種方案實際上改變了原有的業務流程，因此，同樣需考慮業務流程優化步驟⑤ 的問題。

　　(2)根據優化的業務流，儘量使業務鏈上連續若幹節點構成的子業務鏈歸屬於同一權力樹，從而使決策協調問題在部門內解決，減少部門間協調的機會。這種方案需要對組織進行重組，改革難度較大，但問題解決比較徹底。

　　綜上，責任鏈的優化問題涉及政府行政體制改革的核心問題，即權力的重新分配問題。它不僅涉及權力結構的改變，同時也涉及相關人的利益，因而會出現較大的改革阻力。

　　2．基於效能的流程優化。

　　效能是做正確的事(do fight things)^[5]，因而效能強調的是目標的正確性。效能問題與組織的戰略決策相關，它是一個組織某階段的初始決策。決策的正確性只能通過決策方案的具體實施結果來檢驗。決策者在制定決策時會面對很多不確定性，因而決策失誤不可避免。問題是如何儘早發現決策失誤並予以修正?因此，基於效能尺度對政務流程進行優化的問題，就轉化為如何優化政務流程，確保決策者儘量減少決策失誤，或及早發現決策失誤，從而及時中止決策實施並予以修正。這一思想的操作化依據是最優停止理論^[6]。

　　(1)基於效能尺度的信息流優化涉及兩方面內容：一是按業務節點的業務內容和特點對信息進行規範分類、篩選和編碼，確定哪些是業務節點需要的信息，然後按專業化的信息檢索方式提供給業務鏈上的各節點，並按國家有關法律和法規及時補充和更新信息，使每個業務節點都能基於有效的信息進行業務辦理和決策。二是為每個業務節點提供向其上級權力節點(可以越級)反饋信息的渠道，使其能將業務辦理過程發現的決策失誤及時進行信息反饋，從而使業務節點不僅對決策實施過程負責，還要對決策實施的結果負責。

　　(2)基於效能尺度的業務流優化主要包括：合理確定各業務節點的業務範圍、業務內容和業務辦理規範。這是非常專業化的工作，它需要一個漸近改進和完善的過程，不能一蹴而就。基於效能尺度的業務流優化與責任鏈優化密切相關。

　　(3)基於效能尺度的責任鏈優化就是如何合理確定各業務節點的業務辦理和決策的許可權，並針對業務辦理和決策許可權，確定其因業務辦理和決策不當應承擔的責任，其中包括承擔在業務辦理過程發現決策失誤而不作信息反饋的責任，使各業務節點能在自己擁有的許可權和業務範圍內獨立辦理業務和實施決策，同時對業務辦理過程發現的決策失誤及時向上級(可越級)進行信息反饋。

　　政務流程優化是政務流程漸近改善的中心環節，是重構全新、優化的政務流程的基本保證。

　　圖2 政務流程改進迴圈圖。

　　政務流程的重構是政務流程解析和優化的最終目標。政務流程的解析、優化與重構構成政務流程漸近改進的一個完整迴圈(如圖2)。

　　政務流程的重構是優化後的信息流與責任鏈自然嵌入優化的業務流的過程，因而不需要複雜的技術與更專業化的知識。政務流程的重構階段主要工作就是調試新的政務流程，對新政務流程調試過程中出現的問題及時解決。新流程調試成功後，便可進入正常運行階段，政務流程的改進過程的一個周期結束。

　　政務流程的重構過程不需要額外的複雜技術，它是政務流程解析與優化過程的結果即優化的信息流、業務流與責任鏈自然嵌入新流程的過程。政務流程的解析、優化與重構是政府政務流程再造迴圈過程連續的三個基本階段。這一漸近迴圈的過程直觀反映了政府對外管理與服務過程中的後臺業務流程的管理與優化的過程。前置的所謂政府一站式服務能否使公眾滿意，完全取決於後臺的業務流程能否更有效以及更效率地運行。在這三個階段中，流程的優化階段是核心。

　　政府行政體制改革深化的成果在操作層面會在業務流程階段得到充分體現。公眾對政府管理與服務水平的期待必然要通過這一階段才能真正得到落實。如果說政府行政體制改革的目標是通過以政府行為的公眾需求導向、服務導向以及結果導向理念的落實來實現，那麼這些理念也必然要通過業務流程的優化併在業務流程的優化過程中得到落實，同時這些理念在業務流程優化層面上強調基於業務需求而非部門需求的設計與優化理念，即強調業務流程的跨部門整合。否則，這些以公眾期待為基礎的理念只能停留在語言表述上。

　　政務流程的改善是一個連續漸進的過程，是政府深化行政體制改革微觀操作的必然的選擇。儘管以信息技術為手段的電子政務建設在一定程度上推動了政府的職能轉變，但改革者們也會註意到，信息技術僅僅保持或加強政府現存趨勢的情形還依然存在^[7]。因而信息技術在操作層面上只是提供了一種可能性，並非一種必然性。將這種可能性轉變為現實並非技術本身所能達到的，這一任務不可避免地要由政府自身來承擔，這也是政府面臨的重大挑戰。