政务流程

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政务流程(Government Process)

政务流程是指一组为公众提供特定的服务或产品相关的、结构化的活动集合。是政府机关在行使政府职能过程中一系列有计划的行政活动的总和。

政务流程有三类：面向公众的流程、支持流程和管理流程。

　　面向公众的流程是为办公提供产品和服务；

　　支持流程是为内部提供产品、服务和信息；

　　管理流程则是促使面向公众的流程和支持流程有效配合，以符合公众和用户的期望和需要。

　　政务流程是一个总体抽象的描述，具体到一个特定的政府部门，政务流程就是其基本的业务流程。政府中部门繁多，业务流程千差万别，但它们却有着相同的基本结构。任何一个政府部门的业务流程都是一个综合体，从技术角度看，业务流程的综合性意味着业务流程的可分解性。业务流程的综合性体现在与业务流程相关的诸多外在因素上，这些外在因素提供了对政府政务流程诠释的框架。因素类别的一致性为解析千差万别的政务流程提供了—个相对统一的基本结构。

　　与政务流程相关的外在因素可概括为：公共权力、信息资源、物流资源、规则(法律、制度)。就公共服务而言，公共权力是政府提供公共服务的动力，信息资源是公共服务决策的依据，物流资源是公共服务提供过程的必要实体资源，规则是公共服务提供的规范要求。公共权力在政务流程上体现为责任落实过程中形成的责任链；信息资源在政务流程上体现为政务流程不同业务节点业务办理与决策所依据的信息流；规则在政务流程上体现为由不同业务节点的标准行为构成的业务流；物流资源在政务流程上体现为政务流程运作过程中实体资源的管理和配置，是特定政务流程的一部分。综合以上分析，我们可以构建一个解析政务流程的基本框架(如图1)，即政务流程是由政务信息流、业务流、责任链互相作用构成的一个综合业务过程。由信息流、业务流、责任链构成对政务流程解析的模型，为政务流程优化提供了直观的途径选择。

　　图1 政务流程空间。

　　政务流程的解析模型提供了一个三维的分析框架，政务流程可按这三个维度分解为三个相互联系的子流程。基于三个子流程，我们便可以分别从这三个维度探讨政务流程优化的基本途径。信息流的优化涉及信息技术在政务流程中合理而有效的应用，这是当前电子政务建设涉及的重要内容。业务流的优化主要涉及政府的服务效率问题，像简化行政审批手续的改革就属于业务流优化的范畴。业务流优化是电子政务建设的核心目标之一，也是基于“政府一IT企业”模式的电子政务建设难以达到的目标。责任链优化主要涉及公共权力的配置问题，这是行政体制改革的核心内容，也是深化电子政务建设的难点问题。

　　借助以上提出的分析框架将政务流程分解，意味着可以分别从三个不同层面改善和优化政府的政务流程，从而实现政务流程分布式渐进优化的现实策略选择。对政务流程优化必须有相应的尺度为依据，没有相应的尺度作为评价的依据就无法区分流程的优劣，也就无所谓优化。政务流程优化的尺度可以有多种选择，选择的尺度可能直接源于当前被广泛认同的行政价值，例如，效率、效能、透明性、互动性等，责任性在操作化层面上可看成是透明性与互动性的函数^[3]。

　　政务流程优化的途径与优化尺度的选择直接相关，尺度选择不同，优化的途径也会有差别。基于篇幅的考虑，论文只就效率与效能尺度对政务流程优化的策略进行分析。

　　1．基于效率的流程优化。

　　(1)基于效率尺度的信息流优化主要是建立有效的信息检索机制。它涉及信息的选择、分类及编码等，这是信息学与情报学研究的主要内容。在技术层面，这一问题需用信息技术加以解决，涉及信息技术的专业应用，在相关信息系统的文献中已有较多讨论，这里不作过多涉及。

　　(2)基于效率尺度的业务流优化问题是业务流程优化或再造的核心内容。其主要过程包括：① 基于专业化管理的原则，按照政府业务流程的设计规则，对政府某一领域的业务进行全面的梳理，形成若干业务流；②对各业务流之间的关系进行可操作化分析，要求分析到具体的业务节点间的业务关系；③按规范削减负载(可以操作化为业务量)较小的业务节点，平衡这一改变对其他业务节点产生的负载。如果去掉某一节点使其他节点的负载过大，表明这一业务节点具有相对较大的负载权重，削减该业务节点意味着要作较大范围的负载平衡，因此要谨慎操作。如果削减某一业务节点不会对其他节点产生较大的负载，就应削减该节点；④重复步骤③ ，削减所有低于标准负载的业务节点，最后重新按业务规范要求平衡各业务节点的负载；⑤确定基于优化前业务流形成的合法批件的处理方案，以此为依据，解决可能由于业务流改变后而产生的历史遗留问题。

　　需要强调的是步骤⑤ ，这是一具有前瞻性而又非常重要的步骤，有很多政府部门因忽视了步骤⑤而导致很多业务改革的遗留问题，这些遗留问题的处理成本是相当高的，这在一定程度抵消了由于业务改革带来的收益。

　　(3)基于效率尺度的责任链优化是一个重要而复杂的问题。这一问题涉及到公共权力的分配方式和结构的改变。在公共管理的相关文献中，有关组织扁平化的描述可以解释公共权力结构的变化。尽管国内学者对组织扁平化的内在机理还鲜有人论及，只是作为趋势加以描述，而这一趋势在跨国组织中已有明显加强。以公共权力为核心的政府组织，其扁平化源自公共权力每个权力节点管理幅度的增大，这种趋势的可能性则源自信息技术的引入，使更大范围的信息反馈与实时处理成为可能，从而使中间权力节点的削减成为可能。中间权力节点的削减并没有本质地改变公共权力的树型(金字塔)结构。

　　从结构视角看，当每个权力结点的管理幅度处于最大化时，公共权力的树型结构是有效率的^[4]，无需优化。因此基于效率对公共权力结构的优化主要是在不出现管理真空的状态下，如何使每个权力结点的管理幅度最大化。解决这一问题的有效措施是在公共权力信息反馈机制中引入信息技术。当公共权力分配到业务流的每个业务节点(政府雇员)，转换为每个业务节点的责任时，就可能会面临责任链的优化问题。责任链上的优化问题主要产生于同一条业务链上的业务节点可能属于不同的权力树，即同一条业务链上业务节点上的政府雇员可能属于不同的政府部门。如果业务链上相邻节点对某一业务办理基于各自的权限都无法单独做出决策时，而这两个节点上的雇员又属于不同的政府部门，就涉及两棵权力树间权力关系的协调问题。当这两个节点都处于各自权力树的底层，而对这一业务的决策处于各自权力树的顶层时，协调决策的成本会很高，因而就出现了协调效率的问题。

　　协调效率问题的解决可采取两种解决方案：

　　(1)相关部门联合成立临时或常设协调机构，出现上述协调问题时，直接将待决策的业务问题直接提交协凋机构给予解决。这种方案实际上改变了原有的业务流程，因此，同样需考虑业务流程优化步骤⑤ 的问题。

　　(2)根据优化的业务流，尽量使业务链上连续若干节点构成的子业务链归属于同一权力树，从而使决策协调问题在部门内解决，减少部门间协调的机会。这种方案需要对组织进行重组，改革难度较大，但问题解决比较彻底。

　　综上，责任链的优化问题涉及政府行政体制改革的核心问题，即权力的重新分配问题。它不仅涉及权力结构的改变，同时也涉及相关人的利益，因而会出现较大的改革阻力。

　　2．基于效能的流程优化。

　　效能是做正确的事(do fight things)^[5]，因而效能强调的是目标的正确性。效能问题与组织的战略决策相关，它是一个组织某阶段的初始决策。决策的正确性只能通过决策方案的具体实施结果来检验。决策者在制定决策时会面对很多不确定性，因而决策失误不可避免。问题是如何尽早发现决策失误并予以修正?因此，基于效能尺度对政务流程进行优化的问题，就转化为如何优化政务流程，确保决策者尽量减少决策失误，或及早发现决策失误，从而及时中止决策实施并予以修正。这一思想的操作化依据是最优停止理论^[6]。

　　(1)基于效能尺度的信息流优化涉及两方面内容：一是按业务节点的业务内容和特点对信息进行规范分类、筛选和编码，确定哪些是业务节点需要的信息，然后按专业化的信息检索方式提供给业务链上的各节点，并按国家有关法律和法规及时补充和更新信息，使每个业务节点都能基于有效的信息进行业务办理和决策。二是为每个业务节点提供向其上级权力节点(可以越级)反馈信息的渠道，使其能将业务办理过程发现的决策失误及时进行信息反馈，从而使业务节点不仅对决策实施过程负责，还要对决策实施的结果负责。

　　(2)基于效能尺度的业务流优化主要包括：合理确定各业务节点的业务范围、业务内容和业务办理规范。这是非常专业化的工作，它需要一个渐近改进和完善的过程，不能一蹴而就。基于效能尺度的业务流优化与责任链优化密切相关。

　　(3)基于效能尺度的责任链优化就是如何合理确定各业务节点的业务办理和决策的权限，并针对业务办理和决策权限，确定其因业务办理和决策不当应承担的责任，其中包括承担在业务办理过程发现决策失误而不作信息反馈的责任，使各业务节点能在自己拥有的权限和业务范围内独立办理业务和实施决策，同时对业务办理过程发现的决策失误及时向上级(可越级)进行信息反馈。

　　政务流程优化是政务流程渐近改善的中心环节，是重构全新、优化的政务流程的基本保证。

　　图2 政务流程改进循环图。

　　政务流程的重构是政务流程解析和优化的最终目标。政务流程的解析、优化与重构构成政务流程渐近改进的一个完整循环(如图2)。

　　政务流程的重构是优化后的信息流与责任链自然嵌入优化的业务流的过程，因而不需要复杂的技术与更专业化的知识。政务流程的重构阶段主要工作就是调试新的政务流程，对新政务流程调试过程中出现的问题及时解决。新流程调试成功后，便可进入正常运行阶段，政务流程的改进过程的一个周期结束。

　　政务流程的重构过程不需要额外的复杂技术，它是政务流程解析与优化过程的结果即优化的信息流、业务流与责任链自然嵌入新流程的过程。政务流程的解析、优化与重构是政府政务流程再造循环过程连续的三个基本阶段。这一渐近循环的过程直观反映了政府对外管理与服务过程中的后台业务流程的管理与优化的过程。前置的所谓政府一站式服务能否使公众满意，完全取决于后台的业务流程能否更有效以及更效率地运行。在这三个阶段中，流程的优化阶段是核心。

　　政府行政体制改革深化的成果在操作层面会在业务流程阶段得到充分体现。公众对政府管理与服务水平的期待必然要通过这一阶段才能真正得到落实。如果说政府行政体制改革的目标是通过以政府行为的公众需求导向、服务导向以及结果导向理念的落实来实现，那么这些理念也必然要通过业务流程的优化并在业务流程的优化过程中得到落实，同时这些理念在业务流程优化层面上强调基于业务需求而非部门需求的设计与优化理念，即强调业务流程的跨部门整合。否则，这些以公众期待为基础的理念只能停留在语言表述上。

　　政务流程的改善是一个连续渐进的过程，是政府深化行政体制改革微观操作的必然的选择。尽管以信息技术为手段的电子政务建设在一定程度上推动了政府的职能转变，但改革者们也会注意到，信息技术仅仅保持或加强政府现存趋势的情形还依然存在^[7]。因而信息技术在操作层面上只是提供了一种可能性，并非一种必然性。将这种可能性转变为现实并非技术本身所能达到的，这一任务不可避免地要由政府自身来承担，这也是政府面临的重大挑战。