護送船隊
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什麼是護送船隊[1]
“護送船隊”是前日本金融業界的行政手法之一。所謂的“護送船隊”的金融監管體系，是一個形象的比喻形容戰後日本金融體系猶如一支船隊，政府的行政指導和各種金融監管措施都是為了保護這支船隊的每一位成員不掉隊，順利到達“勝利的彼岸”。它將金融監管分為3個階段：即限制競爭的管制、防範經營風險的管制和對困難金融機構的救濟。具體來說，對戰後日本證券市場穩定發揮重要作用的監管措施主要有兩種方式，也被稱之為“兩道防線”，即市場準人制度和證券買賣委托手續費管制。
戰後，日本經濟獲得迅速發展的一個重要原因就是有一個比較穩定的金融環境，而證券市場的穩定歸功於被世人稱為“護送船隊”的日本金融監管體系。當日本經濟發展從高速增長轉為低速漸進以後，原有監管體制以犧牲效率為代價，遏制了金融創新，其危害甚大。以致後來出現從“護送船隊”到成立金融廳的監管模式的變化。
護送船隊的監管方式[2]
戰後，日本經濟獲得迅速發展的一個重要原因就是有一個比較穩定的金融環境，而證券市場的穩定歸功於證券監管的效果。所謂的“護送船隊，政府的行政指導和各種金融監管措施都是為了保護這個船隊的每一位成員一個也不掉隊，順利到達“勝利彼岸”。它將金融監管分為三階段，限制競爭的管制、防範經營風險的管制和對危難金融機構的救濟。具體來說，對戰後日本證券市場穩定發揮重要作用的監管措施主要有兩種方式，也被稱之為“兩道防線”。一是市場準入制度，二是證券買賣委托手續費管制。
在這兩道防線中，“唱主角”就是大藏省和日本銀行(1998年以前)。作為監管的第一道防線，證券業的市場準入管制採取許可制，它限制了不合格業者進入市場，使得以價格劇烈波動為特征的證券市場相對穩定。日本證券業的市場準入由以前的登記制改為許可制，市場準入更加嚴格，這樣，不合格業者難以進入市場，也就避免了輕易退出市場的情況頻繁發生，證券公司的數量相對穩定。從1970年到1996年26年間，日本的證券公司基本穩定在270至289家之間。這項監管舉措極大促進了日本證券市場的發展，它為日本整個金融市場乃至經濟的穩定發展奠定基礎，使之成為全球主要的融資中心。
在設立第一道防線之後，日本監管當局又將委托手續費按照證券業中經營效率最低的現有經營機構的標準進行設定，作為監管的第二道防線。它使得進入市場的證券經營機構都能存活，不至於被“海水嗆死”，它對於穩定證券市場發揮了極重要的作用。具體說，就是它對不同地域和不同營業內容的申請者規定最低的資本金。日本監管當局在1993年大幅提高最低的資本金限額，對於證券交易所會員和不同經營承銷業務的證券公司分別作出規定。除了規定最低的資本金以外，監管當局還把是否具備開展業務所需要的知識、經驗和社會信譽以及是否會影響當地的金融秩序也作為發放證券公司營業許可證的其他兩個條件。
在兩道監管防線中需要提及的是，伴隨日本經濟的不斷強大和證券市場國際化進程的加快，日本監管當局必然要把握外國證券公司對本國證券業者的衝擊力度。在日本監管當局制訂的《關於外國證券業者的法律》中，它嚴格強調外國證券公司在日本設立的營業性分支機構，必須得到大藏大臣的批准。但除此之外，營業許可證的種類、業務的範圍等與日本國內的證券公司基本沒有太大區別。隨著證券市場的發展和壯大，日本監管當局對實行綜合銀行制的國家證券業經營者和外國商業銀行在日本設立的子公司實行開放。1985年11月，6家外國證券公司首次成為東京證券交易所正式會員。僅僅從1985年至1986年這一年內，到日本開公支機構或事務所的外國證券公司數量為1985年以前歷年總和的2倍多。
日本金融監管當局設立的關鍵作用，為日本金融市場尤其是證券市場走向國際化打下扎實的基礎。雖說兩道防線有上述優點，但也存在明顯的缺陷。譬如，市場準入管制在限制不合理業者進入的同時，也保護了現有業者，使得現有業者免受外來新加入者的競爭威脅，整個證券行業缺乏活力和一定的市場競爭，證券市場一片死氣沉沉。
在第二道防線中，根據日本監管當局發放營業許可證其中的兩條標準，就是是否具備開展業務所需要的知識、經驗和社會信譽，以及是否會影響當地的金融秩序。從這兩點看，它加強了官僚對證券市場的控制。一方面，行政官僚往往不是從市場規律出發而是從管理繁易的角度出發考慮問題；另一方面，行政官僚由於本身所具備的知識和能力有限，有時起到相反的作用。雖然通過實行許可制，排除了不具備資格的證券公司的開業，但是它也出現了負面效應。是否會影響當地的金融秩序這條限令，實際上成為阻礙新證券公司開業的壁壘，保護現存的證券公司既得利益，而損害了證券市場優勝劣汰的競爭法則。
實際上，從1968年實施許可制之後，除了一小部分外國證券公司以外，日本一直沒有給國內的新證券公司發放過營業許可證，在1997年三洋證券公司關門之前再也沒發生過證券公司倒閉的事例，而這種情況卻被日本監管當局驕傲地稱之為“監管得力所致”，而日本國內眾多專家學者卻認為應該取消這條標準。但監管當局認為，取消這條標准將使新的從業大軍大批進入市場，從而給市場帶來混亂。結果，在1992年對證券改革中，日本監管當局繼續保留該條，只是說明要儘量限制使用這條標準 同樣，委托手續費的費率是按照效率最低的現有經營機構的標準設置，而現有經營機構又是在不受新加入者競爭威脅的保護之下。因此，上述兩道防線是以限制競爭為代價取得市場穩定的，它也就不可避免地存在保護落後、降低效率的消極作用。尤其在上世紀70年代日本經濟處於復興和高速發展時期，企業把對資金的需求和效率的追求視為企業生命的時候，而證券市場卻嚴重滯後，致使大量企業籌資只得通過銀行等金融機構的間接金融方式來取得，日本證券市場拽了經濟高速增長的後腿。上世紀70年代，日本間接融資的比重高達87 %，而同期美國只有47%。
在日本“護送船隊”的監管模式中，在兩道防線之中一個突出矛盾就是監管當局的組織結構問題。在日本監管體制中，對市場監管的最主要部門—— 證券交易或監督委員會幾易其職，1948年模護美國建立“證券交易委員會”，到1952年該委員會被解散，直到1964年又設立證券局，這充分顯示了日本政府對監管機構設置政策的搖擺性。證券市場監督的主要機構雖然變化了幾次，但換湯不換藥，其最終的大權卻被大藏省一手把持。一般而言，對於證券市場的監管需要站在公正和公平的立場上進行，但是大藏省作為主管財政的政府機構，在證券市場發行政府債券等行為中參與了市場，而作為大藏省一部分的證券監督機構就很難做到公正和公平。為了推銷國債，它允許證券公司採取所謂“推獎銷售方式”，此方式後被推廣到股票銷售上，成為證券公司操縱股價的辦法之一。另外，它還限制一部分主體的證券發行上市，以及在低利率政策的名目下，壓低證券的發行利率，就有違背保護投資者利益的證券市場監管的基本原則。特別是當日本政府在1975年開始大規模發行國債後，日本監管當局同時作為監管責任人的公正性就成了當時市場的主要矛盾。
作為對證券公司和市場負有監督責任的大藏省受到投資者的普遍責難，迫切需要一個站在中立立場上對證券公司進行監管的機構。上世紀8O年代金融自由化以及隨後的泡沫經濟生長和破滅過程中，眾多證券公司為了占領市場，採取向客戶提供損失補貼、哄抬股價等違規行為，給日本證券市場帶來混亂。為了確保證券交易的公正，1992年，日本通過了對《證券交易法》的修改法案，設立了“證券交易等監督委員會”，委員會仍隸屬於大藏省。監督委員會名義上獨立行使對證券公司等的檢查許可權，發現問題，向大藏大臣提出處理意見。但它不能直接對違規行為進行處分，其許可權有限。對證券監管的大權仍掌握在大藏省手中。
由於大藏省“一手遮天”的金融行政體製成為腐敗滋生的溫床，其主要官員常被各金融機構視若神明，大藏省官員受賄醜聞頻頻曝光。1998年6月22日，由大藏省的金融檢查和監督職能分離而新設立的金融監督廳正式啟動。
總的看來，戰後日本將促進經濟增長和穩定金融秩序作為金融監管的最主要目標，並且為此設計了一套：護送般隊”的行政監管體制。實事求是地講，“護送船隊”的監管體制在戰後很長一段時間內發揮了積極作用，尤其是對市場準入管制的效果，使得金融機構的數量不能任意增加，把超額利潤保留在金融業內部，以維持現有金融機構壟斷地位，在一定程度上支持了趕超歐美髮達國家、實現經濟高速增長的基本國策。日本金融秩序在上世紀8O年代中期泡沫經濟發生髮前一直是比較穩定的。
但與此同時，這種監管體制了產生了消極後果。這種監管體制的特點是限制競爭，與提倡自由競爭的市場經濟相矛盾。在當時日本的超英趕美的目標下，它限制競爭，保護了一部分集團的利益；同時，由於日本經濟快速增長，使“餡餅”增大，沒有引起太多的問題為當時人們所理解和接受。當日本經濟發展國策從高速增長轉為低速漸進以後，監管體制中消極的方面就上升為主要矛盾。它維持了現有金融機構的既得利益，達到避免金融機構倒閉從而實現穩定金融體系的目的，但它以犧牲效率為代價，遏制了金融創新。經營機構的經營責任心和風險意識嚴重蛻化，這些機構的領導者變得懶惰而且循規蹈矩，難以適應競爭，尤其是在金融機構、技術等發生變革的時候，其危害甚大。
