地區迴避

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地區迴避(Local Evasion)

　　地區迴避是對公務員任職地區進行一定的限制，即要求公務員不得在自己的本籍或原籍擔任公職。我國自唐代開始就有地區迴避制度，即所謂的“避鄉”、“避籍”。地區迴避的主要目的是通過限制公務員在本籍或原籍任職，儘量避免親屬關係對工作的干擾，為公務員提供一個好的社會環境。^[1]

　　在我國曆史上，很早就有了地區迴避制度。漢朝時就明確規定：宗室出任地方官時，不得在首都附近的河南、河內、河東三郡做官。據史書記載，西漢時有個叫劉歆的人被任命為河內太守，後來就是因為“家室不宜曲三河”而改任了五原太守。隋朝規定地方官“盡用他郡人”，其中包括縣丞、縣尉以上官員都應避籍。唐朝也明確規定不許任“本貫州縣官及本貫鄰縣官”。明代地區迴避把全國的三個大區，“定南北更調用人”，即不僅不能在本省做官，而且在同一個大地區內也要迴避。清代規定則更為詳細具體，總督、巡撫直至州佐雜等職，都不能由本籍人擔任。到了乾隆七年，進一步規定地方官須迴避原、寄籍(本人或其父輩曾經在一定時期內生活過或曾任職、經商、作幕的地區)以及鄰省離本人籍貫500里以內者須迴避。

　　從中國古代地區迴避制度的發展過程看，一些措施和規定與當時的社會和政治狀態是相互適應的。當時的社會是以自然經濟為基礎，社會結構相對閉塞，交通和通訊也很不發達，一般人在入仕之前存在跨省的聯繫是比較少的，規定不許官員們在本省及其接壤地區任職，大體上已割斷了職官與原籍關係的聯繫，因此，古代的官吏迴避制度能較有效地避免由此產生的諸多弊端，對澄清吏治、防微杜漸、減少營私舞弊等腐敗現象，確實起過積極的作用。雖然現在的社會經濟條件、組織結構、交通和通訊聯繫已經今非昔比，隨著社會的前進，各方面的條件都有了一定程度的變化，但是，不能不看刊我們的社會制度是在舊中國半殖民地半封建的基礎上建立起來的，幾千年的封建社會所形成的某些觀念並沒有隨著封建社會的垮臺而退出出史舞臺，它對我們的思想和社會生活仍然有一定的影響。現實生活中畢竟還存在不少幹部在本地工作而帶來的弊端，特別是在我國廣大的農村，這類問題就更為嚴重。因此，建立地區迴避制度還是十分必要的。

　　幹部在本地區任職，不但不利於黨和政府工作的正常開展，而且還會引起群眾不好的議論和看法。幹部在家門口做官，親戚熟人成片成串，形成錯綜複雜的人際關係。即便是幹部不徇私情，碰到親戚熟人的糾纏，公私關係攪在一起，亦會加大工作的阻力，增加辦事和處理問題的難度，倘若幹部再受點封建宗法觀念的影響，辦事頤及情面，不講原則，就可能會貽誤黨和政府的工作，給革命事業帶來損失。再者，領導幹部在本籍做官，灌入耳中的多是親戚熟人的議論和意見，難得聽到群眾的真實反映，做起工作來就難免失之片面，被親戚熟人的意見所左右。

　　迴避制度的目的在於減少以至避免親屬關係對公務的干擾。任職迴避通過限制任職，使互為親屬關係的公務員不在一起任職，但這些親屬關係仍在其周圍，仍可能以其他方式施加影響。對此，公務迴避進一步加以限制，避免了與公務有某種聯繫的人的直接或間接參與。但僅有這兩種迴避形式還不能使迴避制度全面完善。因為公務員在自己的本籍除血緣關係的親屬和各種姻親較多外，還有十分複雜的同學老鄉、朋友關係，而且較難把握，它們往往會對公務員依法進行行政管理造成影響。通過擴大任職迴避和公務迴避的範圍來避免這種影響顯然會因範圍過廣而增加實施的困難，不如實施地區迴避，要求公務員不在其原籍或原地區任職，並將它與任職迴避和公務迴避結合起來，從而比較全面地防止各種關係的不利影響，達到迴避制度的目的。

　　地域迴避是迴避制度中管理成本較高的一項措施，如何科學合理地確定迴避對象，是地域迴避制度中的核心問題。

　　1．地域迴避的地域。地域迴避主要是迴避特定地區的親屬、宗法關係，其地域的確定，應當從我國社會的實際出發，既不能過寬，也不能過窄。從實踐中看，縣級以下的地域，人們的親屬關係相對集中，在這個範圍內執行公務可能遇到的親屬關係較多，若不進行地域迴避，只實行公務迴避，則會影響正常的工作。而在地市及地市以上的地域，管理空間擴大，親屬關係對執行公務的影響相對間接並減弱，因而沒有必要實行地域迴避，在執行公務過程中遇到涉及親屬關係的公務比例很低，完全可以通過公務迴避解決。因此，公務員法規定的地域迴避的地域範圍是鄉級和縣級機關。

　　2．地域迴避的人員。在規定地域迴避的人員對象方面，《國家公務員暫行條例》規定是“擔任縣級以下地方人民政府領導職務的”公務員；《黨政領導幹部選拔任用工作條例》規定是“擔任縣(市)委書記、縣(市)長職務以及縣(市)紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的”。從有利於廉政建設的角度，地域迴避對象的範圍應適當擴大，但從降低管理成本、提高工作效率的角度，地域迴避對象的範圍應適當縮小。從實踐看，凡是擔任縣級主要領導職務及重要權力部門的主要領導職務的公務員，以及擔任鄉鎮黨委書記、鄉鎮長的公務員都要實行地域迴避，因為他們掌握的權力比較集中，親屬、宗法關係影響其公正執行公務的可能性最大，同時對他們的監督也相對較難，因此進行迴避的針對性更強，達到的管理效益也最高。因此，公務員法概括性地規定為“鄉級機關、縣級機關及其有關部門的主要領導職務”。

　　根據《公務員法》的規定，公務員擔任縣級以下地方國家機關及其有關部門主要領導職務的，一般不得在原籍任職，法律另有規定的除外。實行地域迴避，從我國目前的情況看，主要適用於在縣級以下的地方國家機關及其有關部門擔任主要領導職務的漢族公務員。具體地說，地域迴避要求本地人不得在本縣(縣級市)、鄉擔任主要領導職務(如縣長、副縣長、鄉長、副鄉長)，以及擔任公安、檢察、法院、監督、人事、審計、工商、稅務等部門的主要領導職務。實踐中，公務員一般也不得在本人成長地擔任縣級以下黨委、人民政府以及縣級紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門的正職領導職務。

　　地域迴避的例外，必須由法律作出規定。例如，我國是一個多民族的國家，為了加強民族團結，充分尊重和保證各少數民族的權益，我國《憲法》規定了在少數民族聚集地區實行民族區域自治。《民族區域自治法》第十七條規定：自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任，其他部門的主要領導人也一般應由本地區少數民族的同志來擔任，所以民族區域自治地方人民政府的國家公務員不實行地域迴避。

　　地區迴避的原則，是要求在縣級以下人民政府中擔任領導職務的公務員不得在原籍任職。但他們中間有相當一部分人是政府組成人員，是同級人民代表大會選舉產生的。按照民主選舉的原則，任何一個選民都有權選舉他所信任的任何人，其選舉權不受被選舉人原籍的限制，這樣一來，地區迴避便與民主選舉產生了矛盾。解決這一問題的關鍵在於選舉制度是否真正貫穿了民主選舉的原則，是否充分尊重和反映了選民意志，被選舉者是否真正做到了對選舉人負責，受選舉人監督。如果達到了這些要求，實行地區迴避無甚必要。但現實情況是我們選舉制度還很不健全，在很多地方還沒有真正體現選民意志，接受選民監督。此時，將迴避原籍作為推薦領導候選人的一個條件，將地區迴避與民主選舉相結合，能起一定的積極作用。

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