证券发行注册制

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　　证券发行注册制又叫“申报制”或“形式审查制”，是指政府对发行人发行证券，事先不作实质性审查，仅对申请文件进行形式审查，发行者在申报申请文件以后的一定时期以内，若没有被政府否定，即可以发行证券。

　　在证券发行注册制下，证券机关对证券发行不作实质条件的限制。凡是拟发行证券的发行人，必须将依法应当公开的，与所发行证券有关一切信息和资料，合理制成法律文件并公诸于众，其应对公布资料的真实性、全面性、准确性负责，公布的内容不得含有虚假陈述、重大遗漏或信息误导。

　　证券主管机关不对证券发行行为及证券本身作出价值判断，其对公开资料的审查只涉及形式，不涉及任何发行实质条件。发行人只要依规定将有关资料完全公开，主管机关就不得以发行人的财务状况未达到一定标准而拒绝其发行。

　　在一段时间内，在未对申报书提出任何异议的情况下，注册生效等待期满后，证券发行注册生效，发行人即可发行证券。

　　证券发行注册制是证券发行管理制度中的重要形态，也是很多国家普遍采取的证券发行监管方式。澳大利亚、巴西、加拿大、德国、法国、意大利、荷兰、菲律宾、新加坡、英国和美国等国家，在证券发行上均采取注册制。其中，美国证券法是采取发行注册制的典型代表。“在公司或属于某个公司的人或实体对该公司的证券进行出售时，这些证券的潜在购买方应获得有关的财务资料及有关该公司的其他重要资料的充分披露，以便它们能作出知情的投资决定”；“一个公司上市，无须证券交易委员会或任何其他联邦管理机构的批准。任何公司，不论它有多大或多小，无论它是否盈利，不论它重要或不重要，均可上市，只要全面披露证券交易委员会要求的资料，当然，还要有一旦获得此种资料便要购买它的股份的人。简言之，在美国是市场而不是管理者决定什么样的公司可上市” 。

　　美国1933年《证券法》规定了证券发行审核程序和行政程序。从审核程序看，证券发行注册分为三个阶段：

　　1、注册申报书送达前阶段

　　在注册申报书送达证券交易管理委员会之前，发行者、承销商和自营商不得有任何推销证券的行为。不得组织承销集团，不得发表与此次发行有关的新闻或作其他市场布置。但是，发行人与承销商之间，承销商相互之间作技术性的初步谈判，研究发行数量，准备注册文件，商议费用分配，发行最高或最低价等事宜不受此限。该立法的意义是防止投资者利用证券发行信息，提前出售未发行证券。

　　2、等待阶段

　　等待阶段指注册申报书送达，尚待确定生效与否阶段。注册申报书送达后20 日不允许做成证券发行交易。因为，此时许多证券发行信息亦可能披露外界。等待阶段的作用是放慢审核程序，使证券自营商及潜在投资者与发行者接触。此期间可从事以下行为：作出口头要约；作简单广告，其内容包括发行人、证券种类、价格及何处取得公开说明书等；制定初步公开说明书，该文件是申报注册文件的一部分，包括发行价格、承销报酬以外的公开说明书的全部内容。

　　3、生效阶段

　　此阶段可从事证券发行并订立合同，但必须适时提交公开说明书。其他补充宣传文件也可于此阶段使用，但必须于事前或同时交付公开说明书，以防止投资者被夸大的宣传所迷惑。

　　从美国证券发行审核行政程序看，申报程序分为两个阶段：

　　1、正式行政程序

　　证券发行注册申报书送交证管会审查，由证管会指明文件缺陷，并要求补正或正式拒绝，或阻止生效。依据1933年《证券法》第8条第2款规定：如注册申报书有重大缺陷，证管会应于注册生效前，发出“拒绝命令”，拒绝申报生效，直到注册申报书依此命令补正为止。同条第4款规定：注册内容有重大不实、遗漏或误导之处，证管会可随时发出“停止命令”，以阻止其生效。此行政程序仅适用于重大案件，且需给予注册人以申辩的机会，直到上诉有管辖权的联邦法院。

　　2、非正式行政程序

　　由证管会的公司财务部的会计、律师或其他专家审核。审核方式包括：

　　1）不予评论。如注册申报书准备不充分或有其他严重问题，不再予以审核。通知申请人的律师，也不予评论，并且拒绝提前生效。若纵容其生效，注册人有随时接到拒绝命令或被采取其他司法或行政措施的危险。

　　2）初步审查。在注册申报书给予初步审查后，通知注册申请人的律师，不再给予口头或书面评论。如申请发行公司为第一次注册，应由公司行政负责人、审计及承销经理提出书面说明，以表示了解初步审查的性质和证券法人的责任。

　　3）详细审查。证管会财务部将审核发现的问题以“补正通知书”的方式通知其补正法定文件。20日的等待期于补正书送达后重新起算。如果 审查无法及时完毕或注册人于20日内无法提出补正书，可由注册申请人省略非重要内容，于20日内提出“延期补正书”。如果注册书已合乎要求，则于最后一次补正时，宣布于当日或次日生效，无须等待20日。

　　1、发售

　　对于不涉及证券发行者、证券承销商或者证券自营商的证券销售；某些证券的特殊转让，如证券商之间的证券销售，不涉及证券发行者，证券在证券承销商与经纪商之间的销售；证券发行者持有证券在交易所进行的证券发行；证券发行者不公开发行证券，采用私募发行都可以豁免注册。

　　美国1933年《证券法》第2 条第3 款规定：发售包括任何将证券或证券上的权益予以出售或处分并获得代价的契约。发售或处分证券或证券权益的契约行为，必须以证券或证券利益为对象。所以，像证券赠予、以发行新股充股息、或以现金股息或股票股息供股东选择，都不构成“发售”。

　　2、豁免证券

　　根据1933 年《证券法》第3 条第1款规定，以下证券豁免注册：

　　1）《证券法》修订或修订后60 日内发行人发售或处分、或正式向公众要约发售的任何证券。

　　2）政府或银行发行或担保的证券。

　　3）短期商业票据。

　　4）非营利的宗教、教育或慈善团体发行的证券。

　　5）法定机构发行的证券。

　　6）受州际商务委员会监督的运送人发行的证券。

　　7）经法庭许可，由破产管理人发行的证券。

　　8）由政府机构监督下发行的担保单、捐款单及年金契约。

　　9）发行人及证券持有人间自愿的证券交换行为。

　　10）于公司重整时，由公司法或行政当局许可的证券发行。

　　11）在向某一州或准州居民发行或出售的证券。

　　以上2）～8）项所发行的证券，由于发行人具有特殊性质，该类证券为永久性豁免。其他情形属豁免交易，只对本次发行交易豁免。

　　3、豁免交易

　　除以上豁免证券中的最后三项为豁免交易外，豁免交易还包括：

　　1）小额交易豁免。1933 年《证券法》第3 条第2 款规定，证管会可以豁免500万美元以下的证券发行。证管会规则A 规定了小额交易豁免的条件。

　　2）私募发行豁免。构成私募发行具有二重因素：一是被招募或劝诱的人数。依照美国证管会的观点，对25 人以下进行招募构成私募，可豁免注册。二是被招募人或被劝诱人的特定性，如果被招募人或被劝诱人与发行公司关系密切，甚至可以接近发行公司及其证券信息，可以保护自己，则构成私募。但如果直接对了解公司内容的股东、员工、债权人进行招募或发售证券，如无特别证据时，上述人士可以构成“公众”，仍应申报注册。

　　区别豁免证券与豁免交易十分重要。豁免证券于发售或第二次发行时，无须依法注册，为永久性豁免。而豁免交易则只有本次发行出售行为豁免，其第二次发行行为仍然要依法注册。

　　总之，注册制下证券发行注册豁免有以下三种：

　　1）基于发行人的法定特殊身份发行的证券豁免。如发行人为政府，以及发行证券由本人或第三人提供担保者，可以豁免。

　　2）对于小额发行豁免审核或简化审核手续，目的是使发行者免除审核手续引起的费用、时间及其他负担。

　　3）实行注册制的国家，如美国、日本对私募发行予以豁免。但对了解发行公司信息的股东、员工、债权人的证券发行，仍需注册。

　　1、就证券发行注册的主体而言，证券法未规定证券发行者的财务与素质，能够发行证券的公司既可以是业绩优良的公司，也可以是业绩较差的公司。

　　申请发行者必须提供与发行者及发行相关的一切信息。并对该信息的真实性、准确性、及时性承担法律责任。

　　2、证券监管机构有权审查证券发行申请人对信息披露义务的履行情况，以保证信息公开制度贯彻始终。管理者无权对证券发行行为及证券本身作出价值判断，也无权决定所发行证券的品质条件。

　　3、对于证券投资者而言，只要发行公开要素具备投资者即可依据公开信息作出投资决断。投资者能否得到投资回报，完全取决于所投资公司的实际营业状况，投资者的投资风险由其自负。

　　内容点评：

　　证券发行人承担和履行信息披露义务，在证券发行注册制中具有极其重要的地位。

　　1、证券发行人募集股份时，必须制作并公布招股说明书，以公开发行人的业务情况、财产情况、财务状况、筹资用途、发行人董事和公司高级管理人员及主要股东情况、主要法律诉讼等，以帮助证券发行人经济地获得与证券发行有关的各种信息，也可以协助投资者便利地阅读证券发行信息。

　　2、发行人应保证招股说明书所披露内容的真实、准确与完整。发行人要借助各种中介机构，实现信息披露的真实、准确和完整；证券发行文件通常由如律师或会计师协助准备，通过专业人员的专业性审慎调查，最大限度地保证所披露信息的真实性和准确性。

　　3、为了保证公开原则的贯彻和实现，在缺乏证券监管机构实质性监控的条件下，重要手段是要求证券发行人及中介机构承担较高程度的法律责任，以督促信息公开的准确性和全面性。

　　1、申请发行者必须提供发行者本身及与证券发行相关的一切信息，并对该信息的真实性、全面性、准确性、及时性承担法律责任。

　　2、假设所有投资者都有依据公开信息做出正确投资判断的能力。如果投资者自愿上当，法律也不予干预或纠偏，因为甘愿受损被视作投资者的权利。

　　3、证券发行只受信息公开制度的约束。其他因素，如发行者的财力与素质，已发行证券的数量、质量以及对市场的影响，均不作为证券发行审核的要件。

　　4、证券管理机构的职责是审查信息资料的全面性、真实性、准确性与及时性，以保证信息公开制度贯彻始终。管理者无权对证券发行行为及证券本身做出价值判断。

　　5、发行人在申报后法定时间内，未被证券管理机构拒绝注册，发行注册即为生效。证券发行无须政府授权。

　　6、在发行过程中，如果证券管理机构发现发行人公开信息有虚伪、误导、不实和欺诈等情形，可以颁布“停止令”，阻止证券发行，并要求发行者承担法律责任。

　　7、投资者要求发行人承担法律责任的条件。为发行者违反信息公开义务和注册制度，其他因素不构成承担责任的理由。

　　注册制作为一种法律制度，它所表现出来的价值观念反映了市场经济的自由性、主体活动的自主性和政府管理经济的规范性和效率性。在这一制度下，任何个体的行为都是自由的，发行者只要符合法律公开原则，即使无价值的证券也可进入市场，在自由抉择下的盈利或损失，都由投资者自己承担。在这种制度下，证券管理机构只对申请文件作形式审查，不涉及发行申请者及发行证券的实质条件，不对证券及其发行行为作任何价值判断，因而降低了审核工作量。申报文件提交后，经过法定期间，申请即可生效，从而免除了繁琐的授权程序。但是，必须指出：

　　1、证券注册并不能成为投资者免受损失的保护伞。证券管理机构无权确认申请注册证券缺乏实质要件，否则将构成违法。证券注册的唯一标准是信息完全公开。至于发行价格、发行者或承销商利益等实质要件，不能构成证券发行合法性的先决条件。

　　2、证券发行注册的目的，是向投资者提供据以判断证券实质要件的形式资料，以便做出投资决定。如果公开方式适当，证券管理机构不得以发行证券价格、或其他非公平条件、或发行者提出的公司成功前景不尽合理等理由拒绝注册。对于投资者来说，只要发行公开要素具备，则投资风险自负。

　　3、注册程序不保证注册申报书和公开说明书中陈述事实的准确性。所以，注册制并非无懈可击。该制度是建立在信息公开原则基础上，它是假定投资者只要能够得到有关证券发行的一切信息，即可自主做出投资决定，并得以自我保护，证券管理机构无权阻止其交易。但事实上大多数投资者很难具备充分的证券投资知识与经验。况且，有许多投资者根本不可能或无机会获得该信息，加上发行人故意夸大证券价值、或规避潜在的不利因素，都可使投资者受损。所以，从投资安全角度看，公开原则并不能完全保护投资者利益。

　　证券发行核准制，是指证券发行人在遵守信息披露义务的同时，证券发行必须符合证券法规定的证券发行条件并接受政府证券监管机构的监管；政府有权对证券发行人资格及其所发行证券作出审查和决定。

　　证券发行注册制与核准制具备许多共性，如都强调信息披露在证券发行中的地位与作用，但作为不同的证券发行审查制度，在以下方面存在重大差异。

　　1、证券发行条件的法律地位

采用核准制的国家往往对证券发行人的资格及条件，包括发行人营业状况、盈利状况、支付状况和股本总额等，作出明确规定。证券监管机构审查的事项，主要是信息披露所揭示事项及状况与法定条件之间的一致性与适应性。相应地，证券监管机构的核准权或审查权，当然包含了对证券发行条件适法性的审查。但在采用注册制国家中，证券法对证券发行条件往往不直接作出明确规定，公司设立条件与证券发行条件相当一致，不存在高于或严于公司设立条件的发行条件。

　　2、信息公开原则的实现方式

　　无论采取注册制或核准制，均重视信息披露在证券发行中的地位，但比较注册制和核准制，两者在信息公开的实现方式上存在差别。根据发行注册制，信息披露是以市场行为和政府行为共同推动的，借助各中介机构的介人，使证券发行之信息披露实现标准化和规范化。政府在信息披露中的作用非常特殊，“我们的任务只有一个，就是坚持每种在州际新发售的证券必须完全公开信息，并且不允许与发行相关的任何重要信息在公开前遗漏”，“这一信条，将提供真实信息的义务赋予发行者，使其成为诚信发行证券和公众对市场建立信心的动力” 。政府审查并非是在评价所发行证券的品质，政府签发的许可、注册并不代表所发行证券的品质，更非所发行证券的合格证书。

　　在核准制下，信息披露同样是基础性法律要求，证券发行人必须履行信息披露义务，应当对与证券发行有关的各种重大信息予以充分有效的事先披露；但为了使所披露信息适合其发行条件的要求，使所发行证券对特定市场具有更强的适应性，证券监管机构有权对拟发行证券的品质作出审查，并决定是否允许其发行。在这个意义上，发行核准制提供了比注册制更严格的审查制度。

　　3、投资者素质的假定

　　任何证券发行审批制度的设计，都以对投资者群体的素质假设为存在前提。在发行注册制下，证券投资者被假定为消息灵通的商人。所谓商人，应当是能够判断投资之商业利益并趋利避害的人，在信息充分、准确的情况下，其能够作出正确而非错误的投资判断。皮尔斯在描述美国证券法时说，对于证券公开发行来说，证券交易委员会不会对一个公司，也不会对一个公司发行的证券，评审其有无价值。相反，1933年法令要求对接受募股的人提供一份招股说明书。这种说明书，从理论上讲应当包括一个消息灵通人士作出一项投资决定所必需的资料。这样，作出投资决定的责任就落在投资者身上；而保证投资者得到有关资料的责任，则在证券交易委员会。

　　发行核准制同样以投资者素质的理论假定为前提。它以广泛存在各种非专业投资者作为其假定前提。在新生证券市场中，主要投资者是非专业投资者，他们缺乏证券市场的投资经验，对证券信息的把握和处理具有非理性化色彩。如果放任其自行评价证券价值，即使在充分、准确和完整地披露信息基础上，也将难以有效地保护自身利益。为了保护证券投资者的合法利益，证券监管机构必须以适当方式介入证券发行审查，以减少劣质证券的存在。