宏观税负

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什么是宏观税负

  宏观税负,是指一定时期私人部门因国家课税而放弃的资源总量,通常可用一定时期的政府课税总额或政府课税总额占同期GDP的比重加以表示。在市场经济条件下,宏观税负也从总体上代表着政府对整个社会财富的占用程度及在经济中的地位,并因此而成为所有财税问题的核心问题。但受传统体制的影响,税收负担问题在我国一直未能得到应有的重视与研究。近年来,由于国家财政困难日益加剧,社会各界对宏观税负问题予以了高度关注,但采用较多的研究方法是:根据税负的高低涨落及其他国家的情况来判断我国宏观税负的轻重。显然,这并没有为税负状况的合理判断提供有价值的理论与方法。

宏观税负形成的因素

  一般来说,在市场经济条件下,税收收入作为对政府提供公共商品所付财政成本的补偿,与财政支出有着本质的内在联系,二者互为因果。因此,从最基本的意义上讲,一定时期的税收收入量是以财政支出因素为基本前提的。同时,由于税收是对国民收入的再分配,因此,一定时期的税收收入量也与经济发展状况密切相关。但是,由于政府收入结构的多元性、税制的非统一性、税务管理能力的差异性等都将作用于宏观税负的形成,因此,一定时期的宏观税负水平是诸多因素综合作用的结果。这些因素主要包括以下6个方面:

  一、一定时期政府的职责

  政府职责是政府内在职能的外在表现,它从总体上规定着政府非市场活动的范围。理论上而言,政府的职责或作用范围与市场的作用范围是互补的,但实际的选择中,二者关系的把握是复杂的、多面的,也是多变的。而且,受主客观条件的限制,人们对政府与市场关系的认识也是一个不断深化的过程,由此决定的政府职能运用的范围,即政府的职责也是不断变化发展的。因此,自人类有国家与政府以来,人们看到的一种表象是:不同的国家或政府,以及不同时期的同一国家或政府,其职责存在一定的差异。但总的来说,政府的职责是决定政府支出总规模的基础,因而也是研究宏观税负的逻辑起点。就我国而言,在传统计划经济体制下,政府职责范围的确定遵循“凡是政府能干的都由政府去干”的原则;而在市场经济体制下,其确立的基本原则是“凡是市场能干的都由市场去干,只有市场干不了或干不好的才由政府去干”。显然,这种政府职责范围的不同,对政府的支出范围、结构及对宏观税负的要求都是不同的。

  二、公共商品的提供

  由市场缺陷引致、由政治过程决定的政府对公共商品的供给范围,直接影响政府资金的需求量与需求强度。而且,不同的提供方式、提供效率也对财政支出,进而对宏观税负水平产生不同的影响。

  一是公共商品供给范围的大小直接决定一定时期的宏观税负水平。这正如私人购买数量较多的商品需要多付费一样。但公共商品在不同的经济发展阶段、不同的国家乃至不同的社会文化背景下,其范围、规模及形态往往是不相同的。一般的发展趋势是:在物质形态不断发生变化的同时,其范围由小到大,其形态逐渐从有形扩展到无形。例如,现代市场经济中的公共商品已扩展到社会政治、经济、外交、福利、资源开发以及文化发展等各个方面,而且,在物质形态上也越来越多地由有形转为无形。这表明财政支出总量不是一成不变的。

  二是公共商品的提供方式,也在较大程度上决定着宏观税负的高低。即提供方式不同,提供成本不同,则所费价格不同。例如,公共商品由政府提供改为私人提供、政府收购;或由政府垄断经营改由私人部门供应;或使私人部门与公营部门公开竞争,都将直接影响宏观税负水平的高低。

  三是公共商品的提供效率。在政府对公共商品的供给范围、供给量经由政治程序决定之后,为提供公共商品,政府需要配备相应的机构和人员,并配置足以使机构和人员运转的资源。也就是说,公共商品的供应需要付出相应的成本。由于整个社会的可用资源是稀缺的,而高效政府与低效政府耗费同样的资源所实现的产出往往存在极大差异,因此,这必然使得消费者消费一定量的公共商品所付的价格也极不相同。换言之,这种成本越高,纳税人消费一定量公共商品所需付出的费用愈高,相应地,所需政府资金供给水平愈高。

  三、一定时期的经济发展状况

  在政府支出与税收收入的关系中,如果不考虑其他因素,那么,政府支出是自变量,而税收收入是因变量。但是,实际上,无论是政府规模,还是政府支出总量,以及相应的税收收入总量的最终确定,都不能脱离一定时期的经济发展水平。即公共需求的增长、税收收入的增加都与一定时期一国的国民收入水平有着很强的相关性。一是一定时期的税收只能来源于同期所创造的社会产品。一般来说,经济发展所创造的物质产品剩余是税收得以产生的基础,税收规模的扩大必须以企业盈利的增大和人均GDP水平的提高为前提。正因为如此,大多数发达国家税收占GDP的比重较高,而发展中国家这一指标相对较低。它表明,一定时期的税收收入总量要受到经济供给能力的现实约束。

  二是一定时期政府支出总量的增加,本身就是经济发展所提出的必然要求。实证分析表明,在市场经济发展和个人收入增长的初期,收入提高所引起的需求的增长,主要集中于私人物品需求的增加,如个人普通消费品、耐用消费品及住房等等;但是,当收入进一步提高,经济进一步发展时,人们对于公共物品的需求便不断地增大起来,不仅是绝对值增加,相对比重也逐步提高。也就是说,随着经济发展、居民收入提高,人们对公共物品的消费需求也会逐步扩大。相应地,也逐渐愿意支付更高的“税价”,以获得公共商品消费的满足。以工业社会为例,正是先进的机器生产对高素质劳动力的需求导致和促进了以开发和保护人力资源为目的的文化、教育、科技、医疗、卫生、保健等项事业的发展;正是其高度的社会化分工对交通、通讯的巨大需求促进了基础设施等公共工程的迅速发展;同时,也正是由于其经济的迅速发展导致环境、人口、交通、犯罪、收入差距等诸多问题,从而要求政府的职能范围逐渐扩大,相应地要求税收总量不断增加。它表明,从长期来看,税收的发展,税收规模的扩大直接取决于经济的发展与经济的规模。

  四、非标准化税制实施的范围

  一国一定时期的税制一般可分为两个部分,一是标准化法规条款部分;二是非标准化法规条款部分。前者以取得财政收入为基本目的,并构成税收收入上升的方面;后者是指在执行税制标准化条款的过程中,政府为了引导某类经济活动或资助某些阶层,实施了背离上述标准化法规条款的许多附加规定,即各种税收优惠。它体现了政府的偏好,其目的不在于取得收入,而是放弃一部分收入,以发挥税收的调节作用。由于一定的税收负担总是在一定的税制框架内形成的,因此,非标准化税制实施的范围,不仅影响纳税人之间的税收负担,而且影响一定时期的宏观税负水平。

  五、政府收入结构

  在政府支出范围、项目一定的情况下,政府收入结构或税收在政府收入中的地位对宏观税负产生重大影响。

  首先,税与费作为政府的两种财政收入形式,二者之间不仅可以相互转换,而且,在为一定时期的政府支出提供资金来源的问题上,两者存在替代关系。一是在政府公共支出范围一定的情况下,税与费共同用于满足政府支出的需要。因为就一般的情形而言,税、费的划分与采用,更多的是通过由政府提供的混合商品能否设立排它装置确立的。在易于设立排他装置的混合商品由政府提供的量一定的情况下,费的收入量可替代税收收入量。二是一国不同经济发展阶段上,也存在一定程度上的税、费收入替代关系。一般来说,在市场经济发展的初级阶段,由于地方经济的区域性较强,而全国经济的总体性较弱,因而对地方性公共商品的需求必然较高,且对其实行排他性收费也相对比较容易。此时,费所占的比重通常相对的可以高一些;反之则反是。

  其次,公债与税收,作为延期税收与即期税收,二者之间也存在替代关系。因为对于政府来说,与私人的情况类似,借款也是筹措收入、弥补支出的一种可供选择的手段。作为一种政府行为,公债虽然以信用形式出现,但其实质属于财政范畴,本质上是一种延期的税收。公债的实质属于一种税收,一是因为公债最终仍要通过向公众征税才能清偿。二是公债使公众今后的税收负担替代了眼前的税收负担。正因为政府借款,使得政府一定时期内能够在不减少私人的实际财富的同时,为公共服务提供资金。因此,从总的方面来看,政府借款和税收是为公共服务筹集资金的两种方法,在一定时期政府公共支出量一定的情况下,二者之间存在替代关系。

  六、税务管理能力

  税务管理与税收政策、税收制度的实施效果有着密切的关系,一国税务管理能力的大小,应该置于税制改革的中心来考虑。但是,在许多发展中国家,也正是有限的税务管理能力成为税制改革的束缚。由于对法定的各个税种缺乏管理能力,使得发展中国家税制的表面现象与实际运行情况之间总是存在巨大的差异。因此,税务管理的水平不仅直接决定着税收制度所能形成的实际税收负担及其效应,而且,将直接影响一定时期税收收入的多少,从而在较大的程度上决定着宏观税负的高低。其所以如此,是因为税务管理在任何国家都不可避免地在很大程度上反映一国本身特点。在经济发展程度不同的国家,纳税人、征税人的素质不同,税务官员考核的标准不同,税收法治化程度不同,都会导致税务管理能力的不同。在税务管理能力低下的国家,税收收入的理论规模与实际规模、纳税人的理论税负与实际税负都存在较大的差异。总之,决定我国宏观税负形成的因素既有各国宏观税负形成的一般因素,也有现阶段我国的特殊因素。抽象出这些基本因素,了解我国宏观税负的形成机理,对于宏观税负状况的判断与调整路径的选择是不无裨益的。同时,需要明确的是:由上述诸多因素综合决定的宏观税负水平不可能是一个常量,它是变化的,但也是有规律可循的和可把握的。

我国税收收入及宏观税负的变动趋势

从1985年起,我国税收收入统计是按利改税后新的口径进行的,税收收入已经占到财政收入的90%以上,税收收入变动与经济增长变动呈现密切的相关性。

(一)宏观税负反映税收收入增长与经济增长具有周期性

按照我国历史上两次大的税制改革,我们将税收收入及宏观税负变化分为3个阶段。在不同税制下,税负变化也不同。第一阶段为1979~1984年,党的十一届三中全会确立的改革开放方针使生产力得到巨大解放,经济和税收收入都呈逐年上升趋势,宏观税负水平由1980年的12.8%缓慢上升至1984年的 13.7%。第二阶段为1985~1993年,由于1983年和1984年两步利改税改革和工商税制全面改革,原国有企业上缴利润改为主要以税收收入形式集中到政府手中,宏观税负迅速提高,1985年宏观税负达22.8%。与此同时,国家为抑制经济过热而采取的一系列强硬措施,导致了1989年、1990 年的经济“硬着陆”,生产滑坡、税源萎缩,致使1989年在税收弹性达到高点的情况下宏观税负水平又出现下降。在这两个阶段内,国家与企业的分配关系改革主要围绕利润分配进行,因而企业所得税税负成为关注的焦点。研究结果显示,这一时期企业税收负担不算重,而非税负担却不轻,但宏观税负比较适中,且出现逐年下降趋势。第三阶段是1994年税制改革以后至今,国民经济持续平稳增长,并在1996年实现经济“软着陆”,经济增长有所下降,各项税收收入总额增长速度也趋于减缓,宏观税负及总体税收负担大体呈下降趋势。

(二)我国宏观税负从1985年以来趋于下降

如果以税收收入总额占GDP的比重作为衡量宏观税负的指标,我国宏观税负从1985年的22.8%下降至1996年的10.1%,降幅之大,速度之快,令人深思。宏观税负的降低反映了国家集中财力能力的降低及对宏观经济调控力度的降低。在我国经济转轨尚未完成,社会主义市场经济体制尚未完善,还需加强国家宏观调控的情况下,这种降低是令人堪忧的。从多种角度分析都可看出我国当前的财政状况不容乐观。首先是财政赤字的急剧扩大,其次是国债规模增速过快,债务负担日益沉重。如果说宏观税负随经济发展而不断提高是世界经济发展的普遍趋势,那么我国宏观税负随经济发展持续不断降低的现状就存在隐忧了。

我国宏观税负和总体负担的现状

(一)对当前我国宏观税负水平的认识

首先,我国税制结构流转税占绝对比重,流转税又以增值税为绝对主体,而增值税是以经济增量(销售收入)为计税依据的,当经济增量以较高速度增长时,理论上讲税收收入对经济增长的弹性系数是小于1的。其次,弹性系数大小与经济增长方式有关,如果经济增长是高投入的产值速度型外延扩张,则GDP增量能提供的税收收入增量就很有限;如果是经济效益型增长,那么同等的经济增量可提供的税收收入要多得多,弹性系数也相应较高。最后,我国GDP中有相当一部分为无税产值或低税产值,如免税工业产值、农业产值等。

(二)对税负的研究必须将宏观与微观结合起来,才能得到全面、正确的认识

自1978年以来,我国在国家与企业分配关系改革上始终本着减税让利的原则,企业留利水平呈上升趋势。1994年税制改革后流转税占销售收入的比重略有下降,约为8%左右;所得税企业利润的比重也逐年下降,1996年仅为1.1%。同时,国家规定企业免缴“两金”,可以加速折旧并可将折旧全部留在企业用于扩大再生产,这些都表明企业税收负担是在减轻而不是在加重。

但是,税收负担并不是企业全部负担,政府参与企业剩余价值分配的方式也不仅仅是税收这一种方式,还包括各种形式的收费、摊派以及政府职能转移而转嫁给企业的额外负担,如企业办学。据有关部门统计,大中型国有企业的职工住房、医疗、学校教育等方面的投资约占企业总投资的15%~20%,离退休人员退休金及在岗富余人员工资占职工工资总额的50%以上;对其他所有制类型企业来说,各种名目的收费、摊派已超过甚至远远超过应纳税额。可见,企业非税负担是相当沉重的。

(三)对总体负担的结论性认识

1985 年至2001年全国税收收入总额的平均增长速度为11.3%,而同期预算外收入的增长速度却为15.6%。一方面我国宏观税负偏低,宏观税负不重,且呈下降趋势;另一方面却是企业负担沉重。微观分析表明,非税负担过多、过重,尤其是乱收费泛滥是其根源所在。

提高宏观税负的措施

(一)深化税制改革

1. 改革农业税。农业税负直接关系到国家与农民的分配关系,为促进农村产业结构调整,兼顾农业税收分配公平与效率的原则,应完善农业税管理制度。

2. 强化增值税改革。在现行增值税改革方向基础上,发挥增值税中性税收的特点,弱化增值税政策职能,强化其收入职能。(1)由“生产型”增值税向“消费型”增值税过渡。“生产型”增值税存在重复课税和税负不公的弊端,难以形成市场经济条件下公平的税收环境,而“消费型”增值税有利于鼓励投资、有利于国有大中型企业技术装备改造。(2)将销售不动产、邮电通信业等直接与商品生产和流通有关的行业纳入增值税征税范围,解决现行增值税“链条”中断、混合销售界定不清等难题。

3.完善个人所得税制。个人所得税是极具发展潜力的税种,它在调节贫富差距、增加财政收入等方面发挥着越来越重要的作用。然而,从近几年个人所得税征收情况看,其增长幅度却远远小于居民储蓄存款年增长幅度。我国个人所得税收入的不尽人意并非税源问题,主要还是税制本身不够完善。完善个人所得税制的途径有:(1)选择混合所得税制,改革分类所得税制,逐步向综合所得税制模式过渡。我国现行的个人所得税是分类税制,随着社会经济生活的发展变化,其弊端越来越突出。而综合所得税制是一种科学、合理的税制,是个人所得税制的发展方向,但由于实行这种税制模式要求较高,实施条件尚不完全具备,目前采用有较大难度。因此现阶段可先推行混合税制,克服分类税制存在的缺陷,在条件成熟后再向综合税制过渡。(2)合理规定个人所得税应税所得。首先扩大个人所得税征税范围,其次建立全面、合理的费用扣除制度。(3)加强对隐性收入的监控,全面实行银行存款实名制和收付票据化。

4. 改革企业所得税制。随着国企改革的推进、市场化程度的提高,内外资企业两套企业所得税并存的税制模式已无法适应我国社会主义市场经济的需要。而且,在国际竞争日益激烈的今天,内外资企业实行不同的所得税政策与国际惯例世界贸易组织所要求的国民待遇原则明显不符。因此改革企业所得税制已迫在眉睫。

(二)改费立税,扩大税基

1. 扩大税基增设新税种。对于目前中央政府各部门以及地方政府现存的数额较大、来源稳定、具有税收性质的收费项目,可并入现有税种,统一征收。例如,将用于城市建设的配套费、绿化费等收费项目列入城市维护建设税中,而将社会养老保险基金失业保险基金改为社会保障税。

2.继续保留部分收费。行政机关和事业单位向法人或自然人提供服务收取的费用如工本费、手续费等,可以继续保留,但应按不高于或略高于成本的标准收取并纳入财政预算

3.取消乱收费。对那些不必要的乱收费项目坚决取缔。

(三)建立税务司法保障体系

税务司法保障体系的设置以税务警察和税务特别法庭两种为宜。由公安部和国家税务总局共同组建税务警察机关,中央实行双重领导、机构内部垂直领导,依法对税收违法犯罪活动进行侦查,查处偷、逃、骗、抗税的重大案件,维护国税和地税两级机关的正常工作秩序,保护税务人员人身安全,预防、揭露、制止税务机关内部营私舞弊行为,有效保障征纳双方的权利。还可在人民法院内设立税务法庭,主要对检查机关起诉的各类税务违法案件、税务诉讼案件、税务机关依法申请的强制执行案件进行审判,配合税务机关进行查封、扣压及税收保全措施等。

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