外资银行市场准入

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　　所谓外资银行市场准入是指东道国设立的允许他国银行服务进入本国金融市场的所有法定条件之总和。

　　外资银行进入对中国金融业.其正面效应是显而易见的，强化银行业的竞争机制.增加了国外资本的流入.有助于推动我国金融产品的创新.有利于中国金融业的国际化.然而目前现存的严格的市场准入监管于银行发展的影响主要是负面的.因此对于监管严格的中国银行业，放松市场准入监管就势在必行.尤其在追求效率的混业变迁过程中。

　　目前.我国已经在加强外资银行市场准入监管方面做了大量的工作，通过了《中华人民共和国外资银行管理条例》(简称管理条例).《境外金融机构投资八股中资金融机构管理办法》、 外资银行并表监管管理办法》等监管规章，来实现对外资银行的有效监管。结合《巴塞尔协议》，借鉴国外做法.目前，应加强我国对外资银行资产风险管理的力度，完善对外资银行市场准入的监管应做好以下几点：

　　一、界定被监管对象

　　巴塞尔核心原则要求.有效银行监管必须明确界定被监管对象，包括明确规定已经获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务范围.并严格控制”银行”一词的使用。对我国外资银行的准入而言.对被监管对象的界定主要体现在以下两个方面：其一.可以在我国设立外资银行的投资主体的法律资格，其二，外资银行可以采取的法律形式及其开展业务的范围。

　　二、准入监管的市场化导向

　　监管的市场化导向就是监管的制度设计和监管措施以尊重和自觉运用市场规律和市场力量为价值取向。比如 同样是出于考察外国申请者的经营品德和缓冲本地银行业过度竞争压力的监管目的.香港用逐步提升申请者在本地设立金融机构的经营规格的办法(由注册存款公司后至限制持牌银行再至持牌银行).内地采取 一刀切 地让申请者设立办事处或者代表处等待一定期限的办法。前者注重从申请者在本地市场竞争中的经营表现来考察其品德，后者消极地关注申请者排队等待的时间。我们虽不能因此就推断哪一种办法更趋国际化.但哪一个更具备市场化导向和更有绩效显而易见。

　　三、许可标准与持续监管标准一致

　　鉴于在一些国家.对银行的许可发照和持续监督由不同的部门负责，有效银行监管不仅应当建立明确而客观的许可标准.而且还应保证许可标准与持续监管标准相一致。这样.当一家既存机构不再符合标准时.就可据此吊销其执照。

　　一般而言.金融监管大致分两种模式.即单一监管模式和多头监管模式.中国基本上是单一监管模式。由中央银行集中行使监管权力.其合理性在于.央行实行垂直管理的庞大的分支机构是实现金融体系监管的有力保障.同时也有利于保持许可标准与持续监管标准的一致性。但我国现行规定欠缺对许可及其相衔接的持续监管这一动态过程的规制。因此，应在我国立法中借鉴些规定. 以求得对外资银行的许可与持续监管相协调。

　　四、实事求是地对待准入门槛的宽松化步伐

　　任何金融自由化步伐在一定的市场发展阶段都有其特定的极限.这种极限就是本地金融体系的适应能力和金融监管水平的极限。香港，虽然监管水平较高.但金融体系复杂且有一定的产业负担.故同样需要审慎对待外资银行准入门槛的宽松化问题。其经过多阶段的分步放开，直至2O02年才最终取消了海外申请者在资本实力方面的特殊要求以及取消“三家分行限制”.就是审慎对待准入门槛宽松化的明证。内地目前对外资银行的准入门槛主要体现在对申请者资本实力的限制上。笔者认为.除了绝对不可轻易放弃这一限制外.还需借鉴香港的历史经验，改革代表处制度.设置银行业务范围的分类许可制度.即越高级别的银行业务，越是要把申请者在本地经营规模和经营品德表现作为市场准入的考虑条件。

　　五 使用评级结果作为市场准入的条件

　　随着金融行业监管部门管理方式的转变，监管部门将越来越多地使用评级结果作为市场准入的条件。

　　据悉.我国融资结构的特点是以银行信贷为主.间接融资在融资结构中的比重几乎达到g0% .但我国商业银行的风险管理水平仍不能满足信贷业务规模的发展。按照 新巴塞尔协议》的要求.国内商业银行计量信用风险的方法主要应为内部评级初级法或标准法.即采用外部信用评级机构的评级结果计量信用风险。

　　对于尚无能力建立内部评级体系或内部评级成本较高的商业银行.采用外部评级是提高风险管理水平和降低信贷风险控制成本的有效途径。

　　六、注重对外资银行的地区和国别分布管理

　　我国外资银行目前大多集中在东部沿海发达地区.集中于经济特区和沿海开放城市。为了改善这种情况.并适应我国加快中西部经济发展的战略.必须从市场准入上对进入中西部的外资银行提供相对优惠的条件，如在同等条件下优先批准等 以吸引更多的外资银行到中西部投资。同时.应当引进不同国家的银行.使其分布尽量趋于平衡.以避风险。注意大力引进符合我国经济金融发展需要的外资银行.愿意向我国提供先进金融技术服务的外资银行，特别是在国际上享有盛誉的资本雄厚的跨国银行七.完善对外资银行市场退出环节的监管经营不佳的外资银行在市场竞争中必然逐渐退出市场.因此建立外资银行的退出机制和完善退出过程非常必要.我国应针对外资银行制定相关法规.完善和细化外资银行的市场退出标准以及接管，清算等法律程序.使之更具操作性.以保护存款人的合法权益.并防止引起金融市场的波动和金融危机的滋生和蔓延。

　　总之.外资银行积极参与我国的经济建设，无论是从入世承诺来说.还是效益体现都是利大于弊的。放松准入监管有助于银行业效率的提升.也最终有利于银行业的长期稳定.但放松准入监管必须以银行业的安全为前提，循序渐进.应明确界定被监管对象，以准人监管的市场化为导向.实事求是地对待准入门槛的宽松化步伐.注重对外资银行的地区和国别分布管理，同时建立完善外资银行的信用等级评估以及高效合理的外资银行退出机制。

　　纵观全局，外资银行从最初的几家到现在的庞大的规模，一方面体现了我国对待外资银行不同时期的不同策略.另一方面我国也经历了较长时间的监管经历。随着外资银行发展壮大.同行业竞争，金融系统风险累积会越来越严重。监督外资银行防止发生金融风险波动、维护经济秩序，弥补市场缺陷是我国监督机构所面临的考验，合理利用、监管外资银行任重而道远。

　　市场准人制度即市场的进入和退出制度。金融市场准人制度就是一国或一地区是否允许，在何种条件下允许他国或地区的金融要素通过何种渠道进入本国或地区的金融市场的何种程度，及如何退出金融市场的规则系统。它表明本国或地区的金融市场对外开放的程度。金融市场准人制度从不同角度有不同的含义：对贸易政策而言，金融市场准人制度意味着金融监管；对经济利益而言，金融市场准人制度意味着金融服务壁垒；对权利义务而言，它意味着一种准人机会和一种具体的承诺。加入WTO，我国为各国各地区提供了更好的市场准人机会，投资环境将更为宽松、透明和稳定，同时各成员国为获得这样一个进入我国市场的权利，也必须履行承诺的义务，从而为各国各地区经贸关系奠定一个稳定的基础。

　　关于金融市场准人的模式，一国或地区的金融业开放程度要与本国或地区的经济发展水平、金融业的发展水平和监管水平相适应。各国各地区在金融立法和监管的实践中，往往采取综合的办法选择金融市场准人模式。本文将金融市场准人模式分为三种类型：

　　1.高度保护主义模式此种模式的优势在于有效防止外资金融要素的进入和不平衡竞争的加剧，保护本国本地区不健全的金融体系和幼稚的金融业，但同时也因闭关自守导致被动和落后。采用这一模式的一般是国家垄断金融制度的国家和地区。它们禁止或严格限制一切外国金融机构、自然人和金融服务产品进入本国本地区市场。如：阿富汗、保加利亚、古巴、捷克、埃塞俄比亚、伊拉克、老挝、索马里、荷兰、科威特、阿联酋、阿尔及利亚、缅甸、南斯拉夫等。

　　2.适度保护主义模式此模式并不绝对禁止外资金融机构的进入，而是在保护本国本区金融业发展的前提下，适度开放金融服务市场，并视对方国家或地区给本国本地区跨国银行的待遇而提供对等互惠。该模式多被发展中国家所采用。其优势在于吸引大量外资以弥补国内资金需求的缺口，并适当限制外资金融要素对本国或地区金融服务的影响、渗透和控制，减小冲击力的强度，提高本国本地区金融服务的竞争力。但该模式难以把握“适度保护的度”。

　　3.国民待遇模式此种模式对外资金融要素尤其是外资银行开业权控制较松，实施国民待遇，在市场准人业务经营监管等方面外资银行与本国或地区银行基本置于平等竞争地位，只是对外国银行获得本地银行的股权比例有一定限制。一般服务贸易发达国家或地区多选择此模式，如美、日、欧盟等。其优势在于各金融要素的竞争公平而有效率，可最大限度地满足各种金融需求。但有一定风险，发展中国家采用此模式容易引发金融危机或承受巨大金融风险。

　　我国已成WTO成员国，金融市场会进一步开放，但我们必须更加注意不断完善对外资银行的法律监管制度。因为开放并不等于放弃监管。加强对外资银行的法律监管，对于有效利用外资、强化竞争机制、提高金融效率和维护金融业的安全与稳定，对于遵守和利用国际规则都具有重要意义。

　　对外资银行的法律监管是必要的，那么，如何按照世贸规则进行监管呢?提出如下立法建议：

　　1.在金融市场准入模式的选择上，我国应选择“适度保护模式”

　　(1)经济安全和金融安全的需要。“金融业不仅是通过自己经营活动和提供金融服务来创造收益的服务部门，而且还是国家实现宏观经济调控E1标的中介部门和国家实现货币政策目标的载体”，金融体系的安全、高效和稳健运行，对经济全局的稳定和发展至关重要。我们必须十分关注金融风险可能引发的系统风险(systemic risk)，由于金融服务贸易有相当一部分涉及国内市场的稳定和国家经济、政治安全，因而在金融服务贸易的立法中必须维护国家主权原则，尤其是在银行业选择开放的范围、程度时要谨慎从事。审慎掌握金融市场准入的条件，引进资信良好、实力雄厚和监管水平较高的外资金融机构，维护我国的经济主权的独立自主和经济运行的稳健和安全。

　　(2)保护和开放幼稚金融业的需要。对外开放以来，尽管我国参与国际市场、国际竞争，综合实力不断提升，但在整体的经济国际化进程中，我国金融业的开放程度和市场竞争表现并不理想。我国的银行体系正面临国内强化改革的严峻考验。瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)评价机构在(1998年中国国际竞争力报告》中指出： “中国金融竞争力大大低于竞争力的综合水平，与上年相比，金融方面呈现退步趋势，这与中国银行体系在整体上的垄断性、计划性，非国有商业银行和金融机构不发达、银行业国际化经营水平不高等具有直接关系”。银行业普遍认为，重建我国脆弱的银行系统，是我国政府允许外国金融机构完全进入本国市场，而不引发国内金融危机的重要先决条件，同时，外资银行参与我国市场竞争具有适应灵活多变的市场经济、不良资产比率较低、信用基础较好、国际金融主动性筹资能力较强和筹资成本较低等优势，还拥有先进的经营管理机制与高素质人才队伍，这种比较优势将使我国金融业面临向世界开放市场的挑战，在全方位的国际竞争中我国金融业无疑要经历一个痛苦的调整和再生的过程。

　　(3)其他国家的经验和教训的总结。“自1997年7月初始，由泰铢贬值引发的东南亚金融风暴，席卷泰国、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚，涉及新加坡和中国香港地区，引起全球股市动荡，触发了韩国金融危机，震动了日本金融市场，引起东亚和东南亚经济的全面低靡，及至政治动荡，社会动荡”。

　　引发此次金融危机的重要原因之一，是某些东南亚国家在条件尚不具备的情况下，竞相开放本国金融市场，如实行银行业务自由化，提高外资银行持股比例，以开放证券市场为中心，开放境内金融市场吸引外资等。而且金融监管乏力，导致金融市场秩序的混乱，再加上国际游资的冲击，酿成了一场深刻的金融危机。因此，在金融全球化的大背景下，参与国际合作的国际竞争中，保持清醒的认识，选择稳健的市场准入模式，提高抵御国际金融风险的能力，维护国家金融安全和经济安全，是国际社会特别是发展中国家面临的重大课题。

　　(4)适应国际规则的需要。世贸组织主张各成员国根据自身的状况及竞争力，实行逐步自由化，为其国内产业提供一个结构调整的机会，并不要求一旦加入世贸组织就实行自由贸易。《服务贸易总协定》第四部分“逐步自由化”表明各成员的服务市场开放只能是逐步扩大市场准入。“逐步实现更高水平的自由化”，该过程应在互利的基础上促进所有成员的利益，保证权利和义务的总体平衡等，因此在金融服务贸易市场开放方面，各成员的差距正是世贸组织逐步自由化的具体体现。

　　因此，对我国金融业的开放，必须有一个缓冲期，坚持循序渐进、逐步开放的原则，在试点的基础上，逐步扩大开放的地域、领域，逐步增加引进金融机构的数量等，逐步地提高我国金融业的对外开放水平。

　　2.在逐步实行“国民待遇”原则的基础上，构建稳定、公平、宽松的投资环境

　　(1)逐步实行国民待遇原则。长期以来，为更多地吸引外商投资，我国对外资银行提供了“超国民待遇”，主要体现为较优惠的税率。“外资银行在经济特区的所得税率为15% ，而中资银行为33%，外资银行往往还能享受5年内减免营业税，而中资银行则不能”在上缴利税方面，“中资银行的总负担超过利润的70%，而外资银行的综合税率仅为30%左右”。业务范围方面，《外资金融机构管理条例》第l7条第4款，允许外资银行从事外汇投资业务，而我国《商业银行法》第42条明确禁止我国商业银行的投资行为。中资银行本外币业务都限制异地业务，而上海的外资银行人民币业务可扩大到上海、江苏和浙江，深圳的外资银行人民币客户可扩大到广东、广西和海南。另外还有对外资银行较少的行政干预。与此同时，我国又对他们实行“低国民待遇”，如目前外资银行人民币业务仅限于上海、深圳，外资银行外汇业务的服务对象限于外商投资企业、外籍人等。

　　总之，在我国银行对外开放中，实际上实行的是畸形的、结构失衡及权利义务不对称的“国民待遇”，’这种“超国民待遇”和“低国民待遇”不对称，极大地影响了外资银行的发展，阻碍了内资银行的发展，也加大了中央银行宏观调控和监管的难度。实际上，外资进入更重视的是稳定、公平、宽松的投资环境和投资政策，而不是朝令夕改的某些优惠。因此，我国应当在坚持国家利益的前提下，充分运用国际规则，逐步实行国民待遇原则。

　　(2)加强法律环境建设。我国在法律环境、税收待遇、财务会计制度、资产评估等方面都与国际惯例存在较大的差距，其中法律环境的建设是构建稳定、公平、宽松的投资环境的最重要一环。

　　我国对外资银行的法律监管存在很多问题。一是法律体系不完整。对外资银行的监管立法缺乏整体规划，“一事一立法，一地一立法”，内资外资立法缺乏协调，如何退出市场的立法存在严重缺位。二是立法层次低。我国对外资银行的监管立法多为行政法规、部门规章等。立法层次比较低，只能作为过渡性监管依据。三是操作性差，法律真空多，具有滞后性，表现为某些规定模糊、笼统，缺乏针对性，且冲突矛盾、交叉重复、漏洞空白现象较多。四是金融监管机关的监管缺乏规范性。“中国人民银行是管理和监督外资金融机构的主管机关；对外资金融机构所在地区的中国人民银行分支机构对本地区外资金融机构进行日常管理和监督”。但在实际监管运作中，中国人民银行对外资银行的监管还缺乏规范性和力度。监管手段不完善，表现为对外资银行的监管还没有转移到以资本充足性为核心的风险资产管理上，金融监管电子化进程缓慢等。