城市治理

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城市治理(City Governance)

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什么是城市治理

  城市治理是指从广义的角度上是一种城市地域空间治理的概念,为了谋求城市经济社会、生态等方面的可持续发展,对城市中的资本土地劳动力技术信息知识生产要素进行整合,实现整体地域的协调发展。狭义的城市治理是指城市范围内政府私营部门非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络,在平等的基础上按照参与、沟通协商、合作的治理机制,在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。

城市治理的内容

  广义上的城市治理主要涉及城市定位、城市规划城市可持续发展等问题,主要是处理城市发展的各种要素;狭义上的城市治理主要涉及治理主体的组织形式利益冲突、利益整合,着眼于城市公共服务的提供。广义的城市治理是指城市和城市区域决策得以制订和落实所牵动的社会过程,标志是以政府主导的传统型城市管理模式快速被政企合作主导的“城市企业主义”治理模式所取代。这是因为传统的政府垄断供给主导下的政策方式不能有效地配合地区发展需要,因此就要引入工商资本和社会资金,进而全球市场竞争中的市场压力迫使市政当局放弃部分自治权并扮演起企业型角色。城市企业主义的治理模式将市场精神与企业经营的手段引入城市治理过程中,地方政府将市场机制竞争创新、公私合伙、风险承担等企业经营方略和企业营销手段整合于城市环境开发中,形成政府与企业强力推动地方发展的增长联盟或结盟的合伙机制。在区域层面上,越来越多跨越区域界线、超越单一政府权限的跨域事务的产生迫使地方政府治理模式产生变革,形成了“多中心一多层次”的区域治理格局。

  城市具有高度的复杂性,对一个大城市进行有效的治理是一项异常艰巨的任务。因此,预先设定一个行之有效的治理框架,将有助于维护城市的正常运转,提高城市的管理效能

  全球化的时代,城市之间的竞争日益加剧,直接推动了城市治理研究的兴起。由于时空和背景不同,城市治理模式具有形态的多样性。同一国家背景下的不同城市,以及不同的城市部门,显示不同的治理模式,并且不同的治理模式有着不同的理论基础。城市治理没有固定的模式,不同的国家、不同的区域,甚至同一国家的同一城市在不同的时间可以呈现出各自的特点。更确切地说,每一种既定的城市治理模式都会带来一些新的问题,而这些问题又会引发一套新的改革方案,这种改革的循环有助于对变革过程感兴趣的学者进行研究。目前,有关城市治理模式选择的实践正在经历一场广泛性变革,其广度和深度可谓前所未有。这种变革是对前期治理模式选择实践的检讨和反思过程,也是对新时代、新环境的适应过程。从广义上讲,城市治理包括外部治理和内部治理两个方面。

  城市的外部治理,主要考察的是城市与中央政府及周边城市之间的关系。至于城市的内部治理,从主体角度看,是指城市中各利益相关者之间利益边界的划分和相互作用;从具体内容上看,包括社会经济、环境、应急治理等方面。其中,城市经济运行治理是由城市政府根据中央政府的经济调控目标,针对城市经济运行中出现的问题而展开,包括确定适度的经济发展速度、形成合理的经济结构和空间布局、维护正常的市场经济秩序、夯实城市财政四项主要任务。城市社会治理是通过城市分配关系的调整与改善、城市治安的整顿与维护、城市社区组织的重构与创新来减少城市社会问题。城市环境治理主要包括城市污染、城市公共交通等硬环境的治理以及营造良好的城市发展软环境。城市应急治理就是针对城市所发生的各种危及城市公共利益的灾害危机,采取及时有效的手段,防止危机的发生或减轻危机的损害程度,保护城市公共利益,主要包括减灾、备灾、响应和恢复四个阶段。

城市治理的标准[1]

  良好城市治理的标准有以下几个方面:

  第一是城市发展的各个方面的可持续性。城市必须平衡兼顾当代人和后辈人的社会经济和环境需要。领导者必须在可持续的人的发展方面有长远的战略眼光,并有能力为共同的福利而调和各种不同利益

  第二是下放权力资源。应根据附属性原则分配提供服务责任,亦即在最低的适宜级别上按照有效率和具有成本效益的原则分担提供服务的责任。这将最大限度地发挥市民参与城市管理过程的潜力。权力下放和地方的民主制度应能使各项政策和举措更加符合优先事项和市民的需要

  第三是公平参与决策过程。分享权力的结果是公平地使用资源。男女市民,特别是穷人,应能平等地选派代表,参与所有的城市决策和资源分配过程,使他们的需要和优先事项得到平等的解决。包容性城市为每个人提供平等机会,获得基本的、适宜标准的营养、教育就业和生计、保健、住房、安全的饮水、卫生和其他基本服务

  第四是提供公共服务和促进当地经济发展效率。城市必须有健全的财政制度,以具有成本效益的方式管理收入来源和支出管理和提供服务。并根据相对优势,使政府私人部门社会各界都能正式或非正式地对城市经济做出贡献。

  第五是决策者和所有利益有关者的透明度和责任制。人人有机会获得信息和信息的自由流通对于透明和责任分明的管理至为重要。法律公共政策的实施应做到透明而具有可预测性。政府官员应始终保持专业能力和个人品德的高标准

  第六是市民参与和市民作用。在城市中,人民必须积极参与谋取共同的福利。市民尤其是穷人必须得到权利来有效参与决策过程。另外,还有一个包容性。既是一个原则也是一个目标。其贯穿于整个城市治理过程。

城市治理的模式[1]

  基于西方文化的城市治理模式主要有以下几类:

  第一类重要的模式是“皮埃尔的四种城市治理模式”。瑞士政治学家皮埃尔在考察了西方发达国家城市发展模式的基础上,根据参与者、方针、手段和结果的不同,提出了四种主要的城市治理模式:管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式,这四种模式也是目前最为经典的关于城市治理模式的分类。

  其一,管理模式管理模式按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为市场的参与者,提出“让管理者管理”的口号。这里所说的“管理者”并非政治精英,而是指组织生产和非公共服务的管理者,因此该模式强调的是专业参与,通过基于市场的广泛的专业管理手段增强公共服务生产和分配效率,真正让消费者挑选产品和生产者。从它的目标可以看出,此模式将基于市场的私营部门的转移管理思想引入公共部门,强调服务供给者与消费者之间的竞争认识到了消费者的重要性,符合市场的原则。然而,它的弊端在于无法界定政府的角色,尤其是无法协调城市治理过程中政府与企业博弈所产生的矛盾,并且消费者对城市的选择具备与对商品和服务的选择同样的不确定性

  其二,社团模式。社团模式将城市治理的主体划分为若干利益集团,每个利益集团的内部又可以分为高层领导与基层群体,它们构成了城市治理的两个参与层面。其中,高层领导直接参与城市治理,基层群体则是间接参与。社团参与城市治理是以利益为导向的,即在确保自身利益的基础上社团参与城市服务的提供和政策的制定。因此,此模式通过包容的手段协调所有参与人的关系以及他们的利益进入城市的决策过程,创造了广泛的公众参与。此种治理模式的弊端在于其是以高成本为基础的,为了提供高质量服务以及贯彻政策的执行,就必须增加公共开支,而作为城市利益集团,他们几乎没有什么力量去增加公共税收,从而严重削弱了城市的财政平衡,结果必然是给城市政府带来财政问题。因此,这一模式主要应用于小型的、工业高度发展、民主政治业已形成的西欧国家。

  其三,促进增长模式。促进增长模式的主要参与者是商界精英和当选的城市官员,通过有利于推动城市经济发展的手段促进经济增长,从而实现利益共享。此模式是最常见的治理模式,因为长期的和可持续的经济增长的结果会为城市经济及城市治理的参与者带来双赢的局面,而且其结果易于衡量与观察。随着近几十年来区域经济增长模式的转变以及城市国际化趋势的兴起,城市经济的增长越来越依赖于技术的引进与投资的增加,因此该模式的参与者将城市作为吸引技术与投资的工具,在此过程中,二者紧密合作,共享经济增长的成果。促进增长模式的弊端在于其参与者的狭隘性,一般大众很难参与,无法调动最广泛的群体尤其是市民社会的参与到城市治理的积极性,公众分享程度低,而且极有可能造成他们与利益既得者的冲突

  其四,福利模式。福利模式是一种较为特殊以及罕见的城市治理模式,城市政府官员和国家的官僚机构是其唯一的参与者。城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济,因此地方政府与较高层政府的关系显得尤为重要。该模式具有明显的短视性,其治理的行为必然是短期行为,且不愿与私营资本结成伙伴关系,不大可能维持很长时间,因为高层政府不可能对所辖的所有区域给予同等的重视,而不平衡发展又会引起争议,并且如果恰逢中央政府出现财政赤字,情况将会更糟。此模式主要应用于福利国家,因为这些国家有较为雄厚的经济基础作为保障,对于发展中国家而言,其适应性是相当低的。

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参考文献

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