城市土地收购储备制度

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　　城市土地收购储备制度是指由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。建立城市土地收购储备制度是我国城市土地使用制度改革的一次创新。

　　自1996年上海开展土地储备工作，成立我国内地第一家土地储备机构以来，土地储备工作在全国取得了迅速的发展，已成为我国土地制度改革的一大热点。几年来，土地储备工作取得了很大的成效，得到了广泛的认同和好评。但同时也应看到，由于缺乏科学理论的指导、资金筹措机制不健全以及没有强有力配套体系的支撑，土地储备投资在运作过程中面临着较大的风险。

　　城市土地市场的建立和发展，极大地促进了城市土地资源的有效配置，增加了政府的财政收入，促进了城市房产市场和房地产金融市场的发展。但是，由于制度的不完善，出现了一个巨大的灰色土地市场，许多个人和组织绕开政府私自进行土地征用和土地出让，既造成了国有资产的流失，又使市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生。同时，大多数政府土地出让采用协议出让方式，致使出让价格偏低，政府官员“寻租”现象严重。在此情况下，土地储备制度应运而生。根据国内外经验证明，土地储备制度提供了一个国家对土地资源进行宏观和微观调控，科学配置土地资源、优化土地经营模式，规范土地市场交易秩序的有效模式。政府通过这项制度，可以垄断土地供给的一级市场并且有效调控土地二级市场，进而有效地对城市土地进行管理与利用。但现阶段，土地储备制度作为一项创新制度，在运行过程中还存在一系列需要继续进行深入探讨和完善的地方。

　　城市士地收购储备的运行过程主要由三个环节组成：土地收购、土地储备和储备土地出让。收购者收购土地可以采取四种形式：收、购、换和征。储备包括两部分内容：开发(再开发)和储备；储备时间的长短，则需要根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等确定；出让可以采取招投标的方式进行。运行过程如图1所示。

　　　　　　　　　　　　　图1：地收购储备机制运行示意图

　　1.土地的集中征购

　　是城市政府先于开发商把土地从分散的土地所有者手中集中起来，从而拥有大量市政待开发土地，这在许多国家都是惯常的做法。如瑞典斯德哥尔市政府曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积。其中，大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地价格购得的。巨大的土地储备，使斯德哥尔市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。到1964年，斯德哥尔市70%的土地，通过征购成为公有土地。土地征购方式通常是由市政府领导的一个专门机构负责，物色那些在未来有发展潜力的土地，调集资金并支付土地费用。至于土地费用的支付，则由市政府给予土地所有者合理的经济补偿，包括土地现价、建筑物价值和动迁费用等。一些城市政府对于希望征购的土地，一般是先通知土地所有者，并给出一个比较合理的价格。如果土地所有者不接受这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值。由于许多国家的城市政府都拥有土地的征购权，所以当政府或其代表机构需要土地时，土地所有者或使用者除了将土地出售给政府，别无选择。在土地收购的补偿价格上，虽然不同国家或地区有各自相关的规定，但基本原则是一致的，即以征用之前的市场价格为依据确定，如果有些土地在征用之前，因为要转为公共开发用地而造成地价上涨，原则上补偿不包括这一部分，但一些合理价格上涨则可被列入补偿的考虑范围之内。 筹集购地资金是征购土地的关键所在。一般可供选择的是通过如下的融资渠道来支付土地的征购费用：(1)政府税收的一部分；(2)政府贷款；(3)银行贷款；(4)经国家银行发行的公债。此外，购入土地与土地再开发出让后的增值也可解决部分资金的来源问题。

　　2.土地的储备

　　政府从土地所有者手中购得土地后，一般不会立即出让而是要储备一段时间。一方面，可以期待储备的土地升值，从中获取一部分收益；另一方面，转让出去的土地只是土地储备机构中已进行了前期开发的土地的一部分，大部分尚未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件尚不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。

　　3.土地的出让

　　根据城市规划和城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备并已完成前期开发的熟地，分期分批有步骤地推向市场。土地出让一般采取出售和出租两种方式。出售一般采用招投标的方式。经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用(政府投入的实际费用包括购地费用、贷款利息和前期“开发费用”等)，而取决于该土地的使用性质。具体地说，工商业用地的出让价格总是高于政府的投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地的租售价一般低于市场价格。由于土地的在购、规划和开发需要多种技能，土地征购储备计划的实施，一般由政府或政府授权的专门机构(如土地银行、土地公社或政府控股的土地发展公司等)来执行。如斯德哥尔市政厅的不动产委员会的主要职责即是负责物色合适的土地，确定征购土地的范围，与土地所有者协商定价；负责筹集和使用购地资金，监督管理待开发土地的平整、修路等前期开发过程；为较大的市政项目选择开发商，以及规划落实政府住宅的分布与数量等。

　　市场经济条件下不同国家(地区)的土地收购储备制度虽具有许多相同之处，但它们之间也有许多区别。诸如，土地征购权虽然都为政府所特有，但哪级政府可拥有并拥有多大的权力则不相同，有些国家还将权力授予某些公用事业团体或公司；在公共利益目的的规定方面，有些国家规定得很窄，有些则很宽；一些国家把政府的意图都看成为公共利益的目的，并可为此而征用土地；在征用补偿方面，有的根据当时的市场价格，有的根据政府特定的低价进行补偿；在被征用者的诉讼方面，有的允许诉讼，有的不允许诉讼，在允许诉讼的情况下，诉讼的环节和诉讼程序也不尽相同。

　　城市土地的经济特性决定了土地管理和使用的三个原则，即计划供地原则、效益最大化原则和适度开发原则。政府从有效经营城市出发，只有将计划手段和市场手段有机结合且综合运用才能满足这三个原则，而土地收购储备制度正是这样一个由政府来运作市场的有力工具。土地收购储备制度的特征表现在：

　　1.土地储备目的的公益性

　　实施城市土地储备制度具有目的上的公益性特征，这一特征在土地的收购、储备及土地的供应等各个环节都有得以体现。其公益性既有直接体现出来，如在用地项目上为公共基础设施提供用地；又有间接体现在出来，如为调控市场而行的收购储备。但无论是直接的体现还是间接的体现，公益性都是建立城市土地收购储备的首要目标，是实施城市土地收购储备制度的出发点和落脚点。

　　2.土地收购的统一性

　　建立城市土地收购储备制度，要求按“统一回收、统一供应”原则，用通俗的话来讲就是“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个口子供水”。凡是在辖区内需要盘活的土地都必须统一纳入土地储备运作机制，由致府统一收回，企业和事业单位不能自行招商。如果土地储备的收购环节没有将需要纳入士地储备范围的土地全部纳入土地储备中心，那么城市政府垄断土地一级市场、调控土地市场的目标就不能实现，就会出现土地供应对市场调控乏力的局面。

　　3.土地储备的增值性

　　城市土地储蓄机构取得的土地一般是未进行基础设施开发的生地或者毛地，如果直接出让，城市政府职能获得基础的土地出让金，大量的土地增值收益将由开发商取得，而且不利于城市规划的实施。为了让储备土地增值，土地储备机构通常要对那些已经规划好的、准备投入市场的土地先搞好前期开发，图平整土地、铺路、修人行道、建好供水排污等公共市政设施，甚至公园和绿地，然后再将这些土地供应出去，这样通过前期开发，实现了储备土地的增值。

　　4.土地出让的竞争性

　　城市政府根据土地利用总体规划和城市建设规划及土地市场需求，将储备的土地使用权有计划地投入市场，出让给土地使用单位。储备土地的供应原则上采取了招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的方法。出让土地使用权的方式虽然各不相同，但出让的标的物都是储备土地的使用权。在具体运作上，招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的基本原则都是价高者的得。采用招拍挂供应土地有利于规范土地市场行为，确保土地使用权交易的公开、公平、公正的竞争，充分体现储备土地出让的竞争性特征。

　　土地储备的对象包括：

　　(1)国有土地使用者未按照土地使用权出让合同支付土地使用权出让金，应依法收回的土地；

　　(2)国有土地使用年限(届)满，被依法收回的土地；

　　(3)被依法没收使用权的国有土地；

　　(4)因用地单位搬迂、解散、撤销、破产或其它原因调整出的国有土地或者是经核准报废的交通设施、矿场用地；

　　(5)交易价格偏低，政府应优先购买的土地；

　　(6)依法分批次征用或农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地；

　　(7)以出让方式取得土地使用权后，不能按合同的期限开发或无力继续开发且又不具备转让条件的土地；

　　(8)其他需要进行储备的国有土地。

　　城市土地收购储备制度的目标十分明确，即建立适应社会主义市场经济体制改革的目标模式，主要包括以下几个方面：

　　(1)通过土地储备，增强政府对城市土地市场的宏观调控能力。城市土地收购储备制度的建立可以使政府对土地市场的宏观调控作用得以张扬。城市土地收购储备制度建立后，城市政府将不仅能够完全垄断城市土地一级市场，还能直接掌握一定量的储备土地，因而将大大提升政府对土地市场的调控能力。建立城市土地收购储备制度，将改革原来的城市土地供应渠道及其土地供应的方式和手段，从而使城市土地市场的发育更加规范化，使之更加符合社会主义市场经济的发展要求。通过对土地基金的运作和城市土地存量的调控，可以强化政府运用市场机制调节土地供求关系的功能。另外，政府还可以运用直接控制的储备土地，平抑城市土地市场的波动，调控城市她价的合理水平，以促进城市土地市场可持续地健康发展。

　　(2)通过土地储备，促进城市土地市场的健康、规范发展。城市土地市场的不规范现象正是土地收购储备制度的起因，因此，城市土地收购储备制度就要改善城市土地市场的运行机制和管理机制，为市场提供充分的市场信息，促进一级市场上土地需求者的公平、公开竞争，杜绝不规范的交易行为。同时，土地收购储备制度将保障城市地价的平稳性，防止地价的暴涨暴跌，以促进土地市场的平稳发展。

　　(3)增加财政收入。我国城市土地属于国家所有，城市土地实行有偿使用，土地收入应成为政府财政收入的主要来源。但是，自从城市土地使用制度改革以来，由于灰色市场的存在和政府官员的“寻租”行为，致使大量应归国库的土地收入流失到个人和组织的手中，建立城市土地收购储备制度以后，应使这部分收入成为财政收入。

　　(4)保障国有土地资产的发展权，促进社会经济的发展土地发展权应归社会公共所有。理由是土地增值主要来源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于该地区公众劳动、基础设施的公共投资及各种优惠政策扶持等。目前，我国土地的发展权尚未真正得到体现，土地增值被掩盖在房地产增值中，其结果是本应由社会公有的那部分增值收益流入了房地产开发商的口袋，加剧了社会收入的不合理分配。城市土地收购储备制度建立后，由于城市土地储备机构是非完全盈利性质的土地基金专业运作机构，从而有助于避免和解决上述问题，维护公有土地的合法权益，保障土地发展权的公共性质和政府对国有土地资产的台法收益。

　　(5)有效保护城市郊区农地。保护耕地是我国的基本国策之一，而郊区农地对城市的蔬菜供应、城市空气的净化、居民休闲场所的提供等十分重要。因此，土地储备制度应将郊区农地保护作为目标之一。

　　(6)保证土地利用总体规划和城市规划的实施。城市土地储备制度应以两个规划为基础，改变城市建设的“散、乱、差”状况，使各区域功能明确，城市整体整洁、美观。