城市土地市场

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　　城市土地市场是指城市土地所有权或使用权流转或让渡的场所。城市土地市场是由各种相互联系的专业性土地市场组成的一个完整的市场体系。

　　城市土地市场的经济实质是城市地产市场，在我国它是城市政府征用农地变为城市用地、并出让城市土地使用权和城市土地使用权再转让的交易场所和经济关系。城市土地产权构成城市土地市场的客体，所交易的可以是土地所有权，也可以是土地使用权；参与城市土地产权交易的当事人构成城市土地市场的主体；而城市地价是城市土地的交易参数，由于城市土地是土地物质与土地资本的有机统一体，城市土地价格就一方面反映城市土地的内在价值量，另一方面反映土地收益资本化决定的城市地租水平。城市地价不仅是一般的交易参数，还是引导城市土地资源配置、调节人地关系和促进城市土地合理利用的重要经济杠杆。

　　城市土地市场具有一般市场体系的共性，也有不同于一般市场的特性，从我国城市土地市场来看，主要体现在以下几个方面：

　　第一，垄断与竞争相耦合的特点。城市土地作为一种有限的自然资源，其所有权和经营权具有垄断性，城市土地市场是垄断性市场。在城市土地国家所有的条件下，为了保证城市土地的合理利用，实现非农建设用地的总量控制，我国城市土地一级市场(出让市场)掌握在国家(城市政府)手中，国家授权给土地管理部门对城市土地使用权出让实行垄断性经营。进入土地出让市场的土地数量、用途、出让方式、使用年限等均由政府控制。但是这并不等于排除竞争，其竞争表现为土地使用者为取得土地使用权而展开的土地用途和价格的竞争。在城市土地二级市场(转让市场)上.转让价格主要由市场竞争形成。

　　第二，很强的地域性。普通商品能够通过完全的空间流通在不同市场之间调剂余缺，可能形成全国统一竞争性市场和市场价格。而土地商品则不同，由于土地位置具有固定性，且不同城市的土地有差异极大的区位特色和功能差异，使得不同城市的土地除了共同性的城市功能不必流动外，其供求差异不可能相互调剂。即使在同一个城市内，不同地段的城市土地也具有各自不同的特点，这些特点不可能通过市场流通而相互替代。这就不大可能形成全国统一的城市土地市场和竞争性价格，而只能成为地方性市场和不完全竞争的市场，土地市场价格和地租也就具有较大的差异性。

　　第三，交易方式的多样性和市场构成的多层次性。城市土地市场可采取灵活多变的经营方式。从交易方式看，有一次性买卖也有分期租赁，具体形式有协议、招标、拍卖、折价入股、租赁等方式。租赁又可以分为长期租赁、短期租赁、转租等方式。随着城市土地制度改革和国企改革的深化，还会不断出现新的经营方式。城市土地市场构成的多层次性表现在，既有国家征购农村集体土地而形成的土地征购市场，也有国家向土地使用者(或经营者)出让土地使用权而形成的土地使用权出让市场，还有土地使用者之间转让土地使用权而形成的土地使用权转让市场。各种不同层次的城市土地市场的竞争程度与范围存在较大的差异，国家宏观调控的方式和难度也不同。

　　第四，收益分配的复杂性。在我国城市土地实行国有制的条件下，城市土地的收益分配比较复杂。

　　(1)国家和地方政府之间的分配关系。国家作为城市土地所有者，要获得土地收益，而地方政府受国家委托具体行使土地管理权，也应取得一部分收益。为了以保护和调动地方政府的积极性，增加城市基础设施建设投入，促进城市经济社会全面发展，要求在城市土地收益分配中，协调好中央和地方政府的利益关系；

　　(2)各级地方政府之间的利益关系。省、市、县各级政府根据土地管理审批权限，承担着不同的土地管理任务，从而产生如何合理分配和处理各级地方政府之间的分配关系问题；

　　(3)国家土地管理部门和国有土地开发公司之间的土地收益分配关系，属于国家与企业间的分配；

　　(4)土地收入用途上的较复杂的分配关系。即城市土地收益既要用于城市建设的土地资本折旧费补偿和利息支付，也要用于重新投入城市开发和旧城改造。这些城市土地收益的多元性利益主体和多样性用途需要，要求在土地收益分配中必须兼顾各方面的关系，充分调动各方面的积极性，合理分配土地收益，并促进国有土地资产的保值和增值。

　　第五，价格的多样性。城市土地价格的形成要比一般商品复杂。由于土地是一种特殊商品，影响城市土地市场价格的因素众多，既有经济因素、物理因素和环境因素，也有政策因素、心理因素等。因而城市土地有特殊的价格形成机制，市场价格也呈现出多样性，构成多层次、多形式的城市土地价格体系。如城市土地出让市场就有协议价、招标价、拍卖价、租赁价、抵押价等形式；转让市场也有转让价、转租价等多种形式。城市土地价格的多样性，决定了政府对城市土地市场管理和监督要比一般商品市场复杂得多。

　　第六，地产交易与房产交易相交叉的特点。城市土地的使用往往与建筑物的构建相结合，城市开发与房屋建设必须以城市土地开发为前提。因此，地产往往与房产结合在一起，地产交易常常和房产交易互相渗透，融为一体。然而，由于房屋所有权与土地所有权分属于不同的产权主体，在产权关系没有理顺的场合，往往不是房产服从于地产，而是地产服从于房产，导致土地所有者利益的损失。房地产市场的隐形交易也造成大量国有土地收益的流失，成为中国城市土地市场的突出问题。可见，理顺城市地产与房产的产权关系，建立合理的收益分配机制，以促进城市房地产市场健康发展，是需要认真研究和解决的重要课题。

　　城市土地市场是一个多层次的、开放的、运动着的市场体系，其内部各子市场既相对独立，按照各自的特征、功能和运行方式，形成自我循环运动系统；又相互联系、相互依存，构成整个城市土地市场的大循环系统。研究城市土地市场结构，就是要揭示和说明城市土地市场体系内部结构组成状况及相互关系，以促进对城市土地的有效利用。

　　我国城市土地市场结构体系究竟包含哪些类型，目前还存在着分歧。相当一部分人认为，我国城市土地市场只是土地使用权市场，不存在土地所有权市场。因为城市土地国家所有，土地所有权不得买卖，市场上允许流通的是土地使用权，因而土地的商品化实质上是土地使用权的商品化。但是，我国城市因建设的需要，要运用国家行政权力向农村集体经济组织征用土地，这里就遇到了土地所有权的改变问题。一般来说，国家征地除了用于国计民生的公共需要通过行政性征地外，对于一般性的公益性用地，也要遵循经济规律的要求，运用经济杠杆调节征地者与被征地者的关系。因而事实上我国也存在着土地所有权的交易关系。可见，城市土地市场是一个包括农地征购市场和土地使用权市场在内的完整的市场体系。

　　l.农地征购市场。土地征用，是指国家为公共目的而强制取得原土地权利人的土地权利并给予合理补偿的行为，土地征用制度已构成我国土地制度的重要组成部分。征地行为是否属于市场行为，征地补偿费是否属于土地价格?这是我国目前对城市土地利用问题争论的焦点。有的同志认为，土地从集体所有转为全民所有的过程，不是市场行为，其征地补偿费不属于地价。其论据是，我国土地分为集体所有制和全民所有制，均属公有，国家需要时，就可以依法征用集体所有制的土地。征用不是买卖，而是表现为国家的强制力。征用时双方不需纳税，仅需经济补偿和劳动力安排。但是，国家将农民集体所有的土地变为国有土地的前提条件，是依法对农民进行经济补偿，尽管征地行为带有强制性，但不是超经济的强制，而是建立在有偿基础上的强制。就像国家向农民征购商品粮一样，也要符合经济规律，即对农地的征用也要遵循等价交换原则，通过相适应的补偿，切实保护农村集体经济和农民的利益。因此，我国对农地的征购，既表现为国家的强制力，也表现为土地所有权的转让，农地征购市场的存在，征地补偿标准的市场化，已是不容否认的事实。近年来我国城市政府在征地实践中所表现出来的成交征地补偿费随城市土地使用权价格的浮动，并与之保持一定的价格比例关系的事实，已经明显表现出农地征购市场与城市土地出让市场之间存在紧密联系和联动关系。

　　随着我国工业化和城市化进程的发展，必然有部分农村土地要转为城市土地，以满足城市经济发展的需求。按照国务院批准的《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》，到2010年全国非农建设占用耕地要控制在2950万亩。1997—2000年的4年问，各项非农建设占用耕地达到1050万亩左右，平均每年占用260万亩左右。其中大部分必须通过征购市场转为城市用地。因而，农地征购市场是城市增量土地的源头，是城市土地出让市场的上游，理应将其纳人城市土地市场体系。因此，国家从社会公共利益需要出发，依照法律规定的程序和批准权限，参考市场价值确定征用农地补偿水平，是有利于城乡共赢发展的重要问题。而不承认征地费是农地所有权的交易价格，将不利于改革现有的征地制度，不利于征地补偿安置标准确定的合理化，不利于形成相互配套、相互衔接的城市土地市场结构。

　　2.城市土地一级市场(城市土地使用权出让市场)。我国《宪法》和《土地管理法》都明文规定，城市土地属于全民所有即国家所有，国有土地使用权可以依法转让。就是说，城市土地进人流通的只是城市土地使用权，从而奠定了城市土地使用权市场的法律基础。按照我国现行的城市土地使用权交易方式，可将城市土地使用权市场划分为两个层次：城市土地使用权出让市场和转让市场。城市土地使用权出让市场，是城市土地使用权流通的一级市场。在这里，国家通过城市政府把城市土地使用权有偿、有期限地出让给土地经营者或使用者，是城市土地使用权进入流通的第一个环节，故称为城市土地使用权一级市场(简称为城市土地一级市场)。在一级市场上，国家通过城市政府的土地管理部门在服从城市规划、用途管理的前提下，采取协议、招标、拍卖等方式，将一定期限的土地使用权有偿出让给土地需求者，这里体现的是城市土地使用权的纵向流转关系。

　　3.城市土地二级市场(城市土地使用权转让市场)。是获得城市土地使用权的经济主体，把城市土地使用权又让渡出去所形成的市场关系。由于这里是城市土地使用权的再次流通，故称为二级市场。在二级市场上，不同的城市土地使用者就城市土地使用权进行交易活动包括对土地使用权的转让、转租、交换、抵押等。这里交易者众多、交易频率高，交易形式多种多样。城市土地二级市场以土地使用权交易为基本内容，但随着土地产权的分解和细化，还可以派生出其他形式的地权交易，进而形成城市土地二级市场内部的多重结构。与一级市场相比，而级市场所显现的经济关系要复杂得多。尤其是土地投机和隐形交易的大量存在，可能会妨碍了土地市场的公平竞争，造成国有土地收益的大量流失，也可能降低土地资源的宏观配置效率。在我国城市土地市场体系不完善的情况下，政府必须加强对土地转让市场的管理力度，逐步完善市场交易规则，规范市场主体的交易行为，引导土地转让市场的健康发展。