公益林

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公益林(Public Welfare Forest)

　　公益林是指为了维护和改善社会环境，以保持生态平衡、保护物种的多样性等作为目的，向社会和公众提供公益性的、社会性的产品和服务的森林、林地。

　　根据公益林的主要功能划分，可以分为两个大类：防护林和特种用途林。前者根据森林的功能又分为：水土保持林、农用牧场防护林、防风固沙林、护路护岸林等几个方面；后者根据用途又可以分为：国防林、实验林、种子林等。

　　国防林包括国防设施林、国界线保护林、军事场所禁区林等；实验林包括：教学实习林、科研实验林等；种子林包括：种子园、母树林、种子测定林等。

　　按照国家的有关要求，公益林划分为重点公益林、省级公益林、地方级公益林三种形式。在公益林中又划分为禁伐区(Ⅰ级)、限伐区(Ⅱ级)、商品林区(Ⅲ级)，一个地方的森林都基本上区划成了Ⅰ、Ⅱ级生态公益林范围，区划的商品林面积很少，只占整个地方林业用地面的20％左右。

　　1．涵养水源

　　有研究表明，每公顷森林有500 m³涵养水源能力，树木根冠能够截流10％～23％的雨水，林下的树枝和落叶层能截流20％～80％的雨水，在一定条件下还能减少78．4％的地表径流，使土壤蓄水量增加20％。

　　2．调节气候、制造氧气

　　由于植物的蒸腾作用和物理蒸发，能够使公益林涵养的一些水份返回大气，然后形成云雾，增加降雨数量和次数，缓解旱情，减少干旱危害，给人类生存和植物生长提供更加适宜的环境；有研究表明，在公益林的生长时期，每公顷公益林每天可释放8430t左右的氧气，吸收1548t左右的二氧化碳，给人类提供更多的氧气。

　　3．防风、防止水土流失

　　公益林所覆盖的土地，很少被大风或雨水腐蚀。有研究表明，森林可使风速减少20％～25％。公益林还可以保护周边的农田、乡村、牧场和城镇不被大雨侵害，可以保护河流和水库不淤积。

　　4．吸收有害气体、改善生态环境

　　公益林可以吸附空气中的灰尘，净化空气，还可以调节空气的湿度和温度。能够吸收大部分的阳光，并只能反射出少量的阳光，因此在公益林区域内气温是冬暖夏凉。

　　5．功能保健

　　公益林生长的野生植物。有很多具有药用价值，其颜色和香味能够影响和刺激人类大脑神经，大脑神经在其刺激或影响下，对一些疾病的预防和治疗有一定的作用。

　　6．维持生态平衡和乍物多样性

　　公益林既是野生动植物繁衍和生息的重要场所，也是野生动植物中要的保护基地，在公益林内，维持了生态的平衡，也保持了生物的典型性和多样性。

　　1．公益林的经济效益

　　公益林的经济效益是指在人类对森林生态系统进行经营活动时所取得的，已纳入现行货币计量体系，可在市场上交换而获利的一切收益，也称直接效益。经济效益也称直接效益，包括以公益林资源为原料的一切产品生产收入，以赢利为目的利用公益林非原料功能的收益，如森林旅游业中相关的收益。经济效益是综合效益中最活跃、与人类社会最直接相关的部分，也是已经被人类真正重视，在开发利用中已表现为经济形式的那部分效益。

　　2．发展公益林的经济效益的意义

　　(1)可以构成复杂的生物链，促进生态系统的协调和稳定。公益林天然的环境和有效的空间发展可以改变公益林比较单一的生物生存结构，有效的构筑复杂的、新的生物链，形成稳定的生态系统。

　　(2)提高了土地的利用率，为公益林的管理经营者提供了可观的收入。随着公益林保护政策的健全，在保护好公益林生态效益的基础上，大力发展林下经济，既可以增加土地的利用率，又可以促进公益林的健康、持续的发展，达到双赢的局面，这无疑会增强管理者的责任感和公益心。

　　(3)增加了公益林附属副产品的产量，满足了社会的需求。在发展公益林生态环境的基础上，合理的利用林间的资源优势，加大了国土的利用率，为社会提供更多的林间副产品，极大的满足了社会的需求。

　　公益林以保护、控制、稳定、改善生态环境为主要经营目的。由于经营目的的特殊性,决定了公益林资源经营与其他林种的差异,这些特点可归纳为:

　　1.森林种类的多样性

　　由于生态环境的多样性,各种环境对森林的防护要求各不相同,就形成了各式各样的公益林。各类公益林要求的经营树种、经营方式不同,防护效能的测算方法与指标也不一样,它们的使用价值各异。在公益林资产的评估中必须对各类公益林分别进行界定,并分别各林分的具体情况进行测算与评估。

　　2.产品效益的公益性

　　公益林是以发挥其生态防护效能为主要目的,并以公益效能作为产品形式。这种产品缺乏商品属性,属于公益性质的产品,它的效益自动外溢,享用者无须通过经营就可享用它位的效益,以致经营者通常很难从享用的单位或个人处获得使用其公益产品的经济补偿,只能从公益林的副产品木材或者其他林产品中取得经济效益,其经济收入经常无法补偿其经营成本的支出,处于亏损状态。

　　3.生产成本的社会性

　　公益林经营的生产成本经常由图家或社会给予部分资助。在生态环境较恶劣的地方,如沙漠边缘的防风固沙林,海滩上的海岸公益林,其经营成本基本上由国家或社会全部承担。

　　4.经营的强制性

　　国家对公益林经营的特点、范围、方式都以法规的形式明确地加以规定。将以规定地段的森林强制划分为公益林,强制这些森林的所有者按公益林经营的方式进行经营。

　　5.森林生物群落的脆弱性

　　公益林资源相当一部分分布在生态环境较为恶劣的地区。在这样恶劣的生态环境中,森林的植物群藩极为脆弱,森林的生态系统极不稳定。

　　6.成熟确定的复杂性

　　公益林成熟是经营公益林中确定其更新采伐时间的极重要的经济技术指标,防护成熟龄是指林木的防护效能开始下降的年龄。但要测公益林效能的变化过程及其开始下降的年龄来确定公益林成熟龄则十分困难,加上公益林的种类多,效益计量各不相同,其测定方法各异这又增加了防护成熟确定的复杂性。

　　重点生态公益林经营的方针，首先最大限度地发挥森林的生态效益和社会效益，在保证森林生态系统稳定的情况下，应用生态学原理实施干预和培育，从而达到优化森林生态系统的目的。在确保重点公益林森林种群进化的情况下，增加物种多样性和遗传多样性，逐步优化生态系统，在保证森林群落向顶级演替的前提下，增强森林生态系统的垂直结构，增加生态层，实行生态位分异，培育去杉、冷杉、红松针阔混交林森林生态系统，实现高生物量，生态效益连续，抗病虫性强，综合效益高的培育目标。

　　为了更好地保护好森林资源，又能达到充分合理地培育和利用森林资源，以地类、立地质量等级、郁闭度、保护等级、质量评价等因素来进行分类。

　　封禁保护型：Ⅰ级公益林都区划在生态比较脆弱、立地条件比较差、大江大河源头及第一层山脊以内、湿地及水库周围、石漠化及水土流失严重和需要重点保护的地方。

　　封育补植型：Ⅱ、Ⅲ级公益中，立地条件好的疏林地、灌木林地。

　　抚育间伐型：Ⅱ、Ⅲ级公益中，郁闭度在0．8以上，林木分化明显。植被受光困难。

　　更新择伐型：Ⅱ级公益中，郁闭度在O．7以上，年龄老化、生态功能衰退。

　　更新改造型：Ⅱ、Ⅲ级公益中，立地条件好的残次低效灌丛。

　　为了更好地保护好森林资源，又能合理充分的培育和剥用资源，既达到保护、培育与利用三赢，又促进林业经济的发展，对不同的类型采用不同的经营方式。

　　封禁保护型的经营：禁止一切不利于林分生长的人畜活动，严格执行封山育林十不准制度，在封禁区恩边设立永久性的宣传碑牌和利用广播、电视等媒体大力宣传森林保护的重要性。同时聘用专职护林员进行巡山管护。

　　封育补植型的经营：在疏林地、灌木林地的空地中。在按照2米×2米的株行距整地栽植一些与原树种不同的速生乡土树种，增加林分组成，以便形成复层混交林分，而后封山育林，加大管护力度，逐步提高林分质量，增强林分的防护效果和抗病能力。

　　抚育间伐型的经营：对林木分化明显或植被受光困难的林分，按照生态公益林抚育间伐标准，对其进行抚育间伐，伐除一些霸王树、生长缓慢、遭受自然灾害的林木，让保留木和受光困难的植被正常生长。天然林抚育间伐后林分的郁闭必须在0．6以上。人工近熟林抚育间伐后郁闭度必须保留在O．5以上。抚育间伐后绝不能形成“天窗”，抚育闻伐后栽植一些与原生树种不同的良种壮苗大苗速生乡土树种，通过施肥和加强抚育管理，以改快速成林来变林分组成。以便增加林分的防护效果和防护功能。

　　更新择伐型的经营：对树龄老化、生态功能衰退的林分。采用沿等高线方向一致的小面积团状择伐，逐次进行改造，每次择伐的强度不能过大，不能超过30％。择伐面积不能超林分小班面积的20％，且择伐地块之间必须保留15—20米的保留带。树苗采用经济价值高、生长快、适应能力强、良种壮苗的大苗乡土树种进行栽植，对新栽植的树苗每年都要按照幼林抚育措施进行集约管理，严禁营造纯林和全垦整地。抚育采用适度扩穴壅蔸除草施肥、割除影响苗木生长藤草的方式，连续抚育5年。

　　更新改造型的经营：沿等高线34米为隔离带，带宽60～100厘米为宜，将带中无培育前途的灌丛全部伐除，沿等高线堆放，伐桩不超过5厘米。在带中整地植苗(以速生树种为宜)，使目的树种达到110株，亩以上，充分发挥林地潜力，对其进行集约经营管理，达到生态和经济利益双赢。

　　1．采用栽针保阔技术，在天然林中引进适宜林分生长的针叶树，形成针阔混交林，这种技术的实施，缩短了演替进程，加快了天然林的恢复速度，效果良好。

　　2．在天然次生林中靠天然更新恢复森林的主要树种有水曲柳、柞树、械树、椴树等及先锋树种杨树、白桦，经过抚育与原有天然林形成混交林，此外在林缘处，由于受林分的庇护，生态环境良好，主要依靠风力传播种子的树种进行天然更新。

　　3．对天然更新形成的幼苗、幼树，不仅通过自然环境的选择，而且要经过2～3个种子年才能完成，是个漫长的过程，我们通过人工促进能够缩短更新周期，此外，采取了幼龄定植，中龄间伐等系列管理措施。

　　4．在宜林荒山，退耕地及灌丛地开拓效应带，在带上造林，并引进天然阔叶树，形成人工天然混交林，这种方式是扩大边缘界面，提高光能利用率，促进树木生长的有效措施。

　　5．对落叶松纯林，采取卫生伐，透光伐，在林冠下栽植耐荫树种，对成熟的落叶松纯林也可采取小面积皆伐的方式，应用中度干扰理论，伐后进行带状整地，栽植阔叶树种。

　　公益林资产即以公益林资源为物质内涵的财产。不是所有的资源都是资源性资产,作为资产的资源必须具备一定的条件。

　　根据1992年2月在内罗毕召开的国际发展机构委员会(CLDIE),环境和自然资源核算研讨会通过的结论和建议中对资产作出的定义：凡能满足以下四个条件之一的即为重要资产。

　　1.资产是重要的生产财富和对产生收入活动的投入,而不仅是消费的物品；

　　2.资产是给养,直接就业或收入机会的重要来源；

　　3.其它产业根据来自该资产的投资或服务；

　　4.该资产的贬值会导致对人类安全、健康和非物质福利的不可接受的影响。

　　因此,较为合适的资源性资产的概念应是在人们现有的认识和现实的科技水平下,其开发利用能带来一定经济价值的资源。再根据资产的一般属性,可以作为资产的公益林也必须同时具备其它资产所应具备的三个条件:

　　(一)具有使用价值,经营者有经济效益,可作为经营对象的公益林；

　　(二)可用货币进行度量,可作为商品进行交换的公益林；

　　(三)极属明确,为某一经济法律关系主体所占有,并实施有效控制的公益林。

　　据此现实公益林仅有一部分可界定为森林资产,而相当一部分仍处于资源状态,只能按资源进行管理。

　　公益林的资产由林地资产、林木资源资产和防护效益所获得的补偿货币能力三者构成。

　　(一)林地资产

　　公益林的林地资产是指承载着具有资产性公益林林木的土地。这类土地的位置通常较为特殊,如河流的两岸、水库的周围、道路的两侧、交通方便的平坦的海滩等等。它们按林业的有关法规规定必须作为公益林的林木使用,其资产价格的构成同样含有绝对地租与极差地租与极差地租,但这些地租的测算与其上的承载物质对应的公益林的经营方式息息相关。

　　(二)林木资源资产

　　公益林的林木资源资产主要是指公益林中具有资产属性的林木蓄积量。

　　(三)防护效益所能获得的贷币补偿能力

　　公益林资产的主要产品防护效益通常很难获得合理的社会补偿，但随着社会对环境保护的重视,对防护效益的补偿已从无到有,也必将从不合理到逐渐合理。

　　根据公益林资产的特点及其经营的特点，现行的一些森林资产价格评估的方法受到一定的限制。

　　(一)收益现值法

　　根据公益林资产性质,它必须要要有经济效益,而且其林地和林木两资产不可分割,需进行综合性的评估,这决定了收益现值是公益林资产砰估中较为适宜的方法。

　　收益现值法即将公益林的无穷多个生产周期的木材生产的纯收入,防护效益的补偿费每年支出的管理费用全部现为现值。其计算公式为:

　　E1=A1/[(1+P)t-1-1]-(B-V)/P

　　式中：E1—公益林资产的收益现值(含林地、森林及其他收益)；A1—择伐或渐伐的木材生产纯收入(已扣除木材生产成本,销售成本,成本的利润税、金、费)；V—公益林资产年度的管理和保护费用；B—社会或国家已确定的合理的年度防护效益的补偿费用；P—年利率：t—择伐周期或轮伐期。

　　本公式是假设该公益林资产价格评估基准日后t年(一个生产周期)方可择伐或渐伐的。如果可进行采伐的时间不是一个完整的周期(t年),则公式改为:

　　E1=A1(1+P)t-k/[(1+P)t-1-1]-(VB)/P

　　式中：k—评估基准日至采伐的时间间隔。

　　如该公益林的面积较大，择伐周期为t,每年都可择伐总面积的1/t,每年的纯收入为At,则计算公式可简化为:

　　E0=(A1-V+B)/P

　　以上各式均以天然更新为前提,没有考虑造林更新、抚育间伐的费用及收入。如考虑这些开支及收入,则上述各式中的R值在渐伐作业中为:

　　A1=Y1+YV(1+P)U-V/Yr[(1+P)u-a+Da(1+P)U-a+Db(1+P)U-b+…-C

　　式中:Da、Db—第a年、第b年的间伐收入；C—造林费用；u—间伐作业的更新期限；Yt—后伐纯收入；Yv—预备伐纯收入；Yr—下种伐纯收入；v—预备伐的年龄；r—下种伐的年龄。

　　在上式中,因第一期造林费用早已投入,以林木形式存在；第二期以后的造林费用合计为C/(1+P)t-1上式在净现值公式中为R/(1+P)t-1,所以上式的造林费用仅保留C。

　　在择伐作业中,因为间伐与主伐同时进行,人促砀山成本与主伐的收入几乎是同一时刻发生的,所以A1=Y1-C。

　　以上各式计算的结果均为公益林林地和林木资源资产的综合价值,如要求得单独的林地资产或林木资源资产,则可采用比例系数法和剩余价值法。

　　比例系数法即按当地习惯的林木收入与地租的分成比例并参照被评估林地的立地质量和地利等级确定其比例系数,并按该比例分出林木资源资产价格和林地资产价格。

　　剩余价值法也是将收益现值扣除现有林木的价值剩余项为林地价值。

　　(二)收获预测法

　　式中:C_i—年生产经营成本；B_i—年防护效益补偿费用；n—林分年龄；u—聚伐年龄；P—年利率。

　　公益林抚育主要是通过调整林分和树种结构，改善林木生长环境，从而促进上层木、下层木和杂灌草等不同层次植被的生长发育，形成多树种、多层次、异林龄的较复杂的森林群落结构。公益林抚育能有效提高林分的质量和稳定性，使森林生态系统的整体功能更加强大，充分发挥森林涵养水源、保持水土、防风固沙和维持生物多样性等生态效能。

　　公益林抚育主要包括防护林的抚育和特用林的抚育。在防护林中，幼龄林郁闭度0．9以上、中龄林郁闭度0．8以上；或遭受病虫害、火灾及风折等自然灾害且受害木株数达10％以上的林分，可列为抚育林分。在特用林中，林分密度大、竞争激烈、分化明显，影响人们审美和休闲游憩需求的林分；或林木生长发育已不符合特定主导功能的林分；或遭受病虫害、火灾及风折等自然灾害且受害木株数达5％以上的林分，可列为抚育林分。

　　需要注意的是，按照《生态公益林建设导则》中界定的特殊保护地区的公益林，以及其他国家明令禁止人为活动的公益林，应禁止开展抚育活动。

　　在确定的公益林抚育林分中，根据林分功能和状况，划分优良木、有益木、伐除木，合理确定抚育方式方法，砍去伐除木。其抚育方法主要有透光伐、生态疏伐、卫生伐、景观疏伐等。

　　1.透光伐

　　透光伐一般在幼龄林内进行，方法与商品林基本相同，主要遵循“间密留匀、去劣存优”的八字原则。但同时还可通过“栽针补(保)阔”的方法，调整林分结构，促进形成针阔混交或阔阔混交林分，以增加物种多样性和生态功能。

　　2.生态疏伐

　　生态疏伐一般是在中龄林内进行，但与商品林生长伐中目标树极其明确的情况不同，公益林的生态疏伐要先将彼此有密切联系的林木划分为若干植生组(树群)。具体方法是，按照有利于林冠形成梯级郁闭和复层结构、主林层和次林层立木都能受光的要求，在每组内将林木分为优良木、有益木和伐除木，保留优良木、有益木和适量的灌木、藤蔓、草本植物。

　　疏伐作业后，为了调整林分的树种结构和层次结构，可根据情况适当补植，这样有利于促进复层、异龄混交林的形成。

　　3.卫生伐

　　卫生伐除一般在遭受病虫害、风折、风倒、冰冻、雪压、森林火灾等灾害和坡度大于25。的林分中进行，主要是为了清除生态功能降低的被害木。

　　卫生伐作业后，在林隙较多、较大的林分中应及时、适当地补植目的树种。

　　4.景观疏伐

　　景观疏伐一般在风景林中进行。风景林是为美化环境、满足人们的生态需求而营造的，因此要按森林美学的原理进行景观疏伐，改造或塑造新的景观，创造出美丽多姿自然景观，从而提高旅游和观赏价值。

　　人们主要按照森林美学的原理进行景观疏伐，并无具体要求，而透光伐、生态疏伐和卫生伐则有一定的科学要求。要求作业后，林分郁闭度不得低于0．6，且伐后林分平均胸径不得低于伐前林分的平均胸径；对于容易引起风倒的林分或因抚育强度大影响林木正常生长的，每次抚育间伐后郁闭度不得降低0．2。至于抚育初始期、间隔期和抚育强度，可根据实际情况自行确定。

　　1.公益林需求的理论分析

　　弗里德曼给公共物品所下的定义是：“我主张将它定义成这样一种物品，它一旦生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”由于公益林所发挥的生态效益是一种无形效用，不能储藏和移动，生产者难以对其做出控制，于是，无法迫使受益者偿付了补偿费后才享用生态效用，因此，公益林属于公共物品。公共物品分为纯粹公共物品和非纯公共物品，纯粹公共物品具有非竞争性和非排他性，例如跨省防护林体系属于纯公共物品。非纯公共物品不完全满足两个特性，有些非纯公共物品具有排他性，随着消费者的增加可能出现拥挤现象，从而具有某种程度的竞争性，例如森林公园属于非纯公共物品。绝大部分公益林不具有排他性，公益林生态效益交易市场不存在，公众的意愿和需求无法通过市场机制显示出来，公益林的需求曲线不可能通过市场分析建立，公益林的需求价格也就不能通过市场获得。

　　西方国家许多学者以效用价值论为基础，广泛使用意愿调查法（Contingent Method）评价生态效益，并且得到一些西方国家官方和公众的认可。萨缪尔森在公共物品局部均衡模型中所提出的“虚拟需求曲线”是个人对公共物品的评价，他认为“虚拟需求曲线”是政府通过调查和询问得到的。庇古认为个人对公共物品的需求是个人对公共物品消费边际效用的评价。公益林生态效益也可以采用意愿调查法进行评价。人们对公益林的需求就是人们对公益林生态效益的评价，公益林生态效益的需求价格可以通过对其评价来确定，从而为公益林生态效益的市场交易和公益林生态效益补偿费的确定奠定基础。

　　2.公益林需求的影响因素分析

　　①收入

　　在任何给定价格水平下，收入会影响人们对绝大多数商品的购买量。正常品的需求量会随着收入的增加而上升。公益林属于正常品，随着人们收入水平的提高，对公益林的需求也会增加。根据马斯洛需要层次理论，物质需要要求在先，精神需要要求在后，即随着人们收入提高，在物质需要得到满足之后，人们会追求精神需要。中国城乡居民温饱问题已解决，一部分人已达到小康生活水平，这部分人已开始向往美好的生活环境。中国目前经济发展速度较快，人们的收入增长速度较快，对公益林的需求也不断增长，2003 年全国森林公园旅游人数首次突破1 亿人次，2006 年达到2.13 亿人次，2007 年达到2.47 亿人次，2008年达到2.74亿人次，就是例证。

　　②人口数量

　　中国人口数量多，对生态环境压力大，对公益林的需求也多，而且中国人口数量还在不断增多，对公益林的需求也增加。

　　③生态环境状况

　　生态环境状况差的地区，对增加公益林更加迫切，以便尽快改善生态环境。

　　④其它

　　在中国，公益林的需求呈上升趋势，但是需求者实际支付意愿不强，主要原因在于：需求者认为公益林属于公共物品，政府促进需求者付费政策不健全，存在免费搭便车现象和有效需求不足。

　　公益林具有明显的外部经济性，公益林所发挥的生态效益，目前社会有关各方从中受益，而且绝大部分是无偿受益，这就使公益林供给的私人边际收益小于社会边际收益。如果没有弥补两者差异，在市场经济条件下，不可能使公益林达到最佳的供给水平。

　　1.公益林供给的理论分析

　　在竞争市场上，生产者通过出售私人物品，取得收益，从而激励生产者提供该物品。但是，公益林被禁止采伐，公益林经营者成本无法回收。在市场经济条件下，公益林供给的激励机制不可能自动形成，必须靠政府驱动。

　　加勒特哈丁（Garrett Hadin）1968 年在《科学》杂志上发表了论文《公地的悲剧》，说明了在竞争的环境中，市场机制无法保障公共物品的最优供给。庇古认为具有正外部性的物品要给予补贴。科斯认为市场机制也能解决公共物品的供给问题，即如果产权是明晰的，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场机制实现公共物品的最优配置。大部分公益林所发挥的生态效益，许多公众都从中受益，如果要与他们谈判，并向他们收取生态效益补偿费，交易费用将是巨大的，因此不能满足科斯定理条件，政府干预是必要的。当然，政府干预政策若制定和运用不好，也可能出现政府失灵。对于涉及当事人较少的少部分公益林，如果交易费用较小，可以由政府界定产权，通过当事人交易解决外部性问题。

　　2.公益林供给的影响因素分析

　　①生产成本

　　在商品自身价格不变的条件下，生产成本上升会减少利润，生产者可能会减少产量，导致商品的供给量减少。在其它条件不变的情况下，公益林造林成本提高，会减少公益林的供给。在中国，造林成本主要是人工成本，近两年中国农村人工成本上升幅度较大，这对公益林供给产生不利影响。

　　②机会成本

　　森林既能提供生态效益，通过木材采伐也能提供经济效益，木材价格上涨将导致公益林生态效益供给的机会成本增加。近几年，随着林权制度及其配套改革的深化和木材价格的上涨，商品林的收益增加，尤其在南方集体林区，速生丰产林的收益更高，导致公益林供给的机会成本提高，有些林农要求将公益林转为商品林。

　　③政策政府

　　通过税收或补贴等政策调节某些产品的生产，影响商品的供给。政府增加对公益林所有者的补贴，提供各种优惠或扶持政策，将会激励他们保护和建设公益林。

　　④价格

　　供给量和价格成正比。公益林的生态效益补偿费（供给价格）越高，农民将更加愿意保护公益林。一般情况下，只有当供给价格高于成本时，才有单位或个人愿意提供公益林。目前中国公益林的生态效益补偿费很低，大部分低于林地租金，不能弥补成本，导致公益林供给不足。

　　⑤金融机构贷款

　　金融机构贷款影响公益林保护和建设的资金筹集，从而影响公益林的供给量。目前中国林农很难获得造林贷款，获得公益林建设贷款更难，而且已发放的贷款中绝大部分都是短期贷款，与公益林生长周期长不相适应。

　　⑥自然环境

　　林木生长受自然环境影响较大，自然环境好的地方，有利于公益林生长，公益林的供给会更多。中国东南沿海地区自然环境较好，公益林保护和建设成效较快。

　　由于公益林的公共物品属性、生态产权不明晰、外部经济性以及市场交易费用一般较高，导致市场失灵。因此，需要政府干预。对于不同类别的公益林，要采取不同的措施：对于具有排他性的公益林，可以进行收费，政府制定合理的收费标准，并且规定将其中一定比例用于补偿公益林所有者；对于受益对象明确且不多的水库防护林、水源涵养林、农田防护林等，政府用法规形式强制受益者支付生态效益补偿费给所有者；对于受益对象众多或不明确的公益林，由各级政府分担公益林生态效益补偿费。对于满足科斯定理条件的，政府建立市场交易平台和制订交易规则，促进公益林生态效益的市场交易。政府要从需求和供给两方面采取措施，缓解中国公益林的供求矛盾。

　　1.建立需求者付费机制

　　目前中国政府限制公益林采伐的法律和政策比较完善，而要求公益林生态效益受益者（需求者）付款的法律和政策不完善，阻碍了公益林供给者回收成本。例如，公益林禁伐政策、限额采伐政策等，都是用来约束供给者的，于是，需求者就会产生机会主义行为:即使不付款，供给者也不能采伐公益林，如果采伐，属于违法。需求者意识到不付款也照样享用生态效益，就没有付款的动机。

　　在《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”，至于应该向谁获得、怎样获得、获得多少？没有具体说明，需求者“免费搭车”很顺利。所以，政府必须进行制度创新，解决“免费搭车”问题，建立公益林需求者付费机制。

　　政府必须明确规定公益林生态效益的受益者（需求者），政府必须对一些相对比较容易确定的受益者用法规形式界定，比如公益林水源涵养效益的受益者应该是下游的用水单位和个人，防止沙土流失效益的受益者是下游的航运部门和水库经营管理单位，农田防护林的受益者是农田所有者或经营者，森林景观效益的受益者是旅游部门，等等。

　　在国际上，《京都议定书》及其清洁发展机制（CDM）已经促进了森林碳汇需求者的出现。政府要制定相关规则，为交易双方搭建市场交易平台，降低交易成本。例如，美国的“湿地银行”是湿地交易平台。中国可以考虑成立“绿色银行”，作为公益林生态效益的交易平台；中国也可以通过设立碳汇交易中心和制定交易制度，为森林碳汇交易奠定基础。假如政府出台相关法规，并且规定企业二氧化碳的排放标准，那么超过排放标准的二氧化碳排放者就面临选择:他们可以通过减少自身的排放量达到排放标准；或者付款给其他企业获得排放权，让其他企业减少排放量；或者通过森林吸收等量二氧化碳，否则企业就会受到处罚，甚至被强行关闭。如果通过森林吸收等量二氧化碳的成本最低，那么该企业就会选择向公益林供给者购买碳排放权。如果上游造林净化水质成本低于企业现行水质处理成本，即森林生态系统的水文服务成本比自来水厂的水净化成本更低，自来水厂就会成为需求者，通过政府制度创新，可以促进自来水厂付款给供给者。这为中国公益林的碳汇和水文服务等需求者付费机制的产生奠定了基础。

　　如果需求者较多，要根据受益原则共同分摊公益林生态效益补偿费。19 世纪末，坚持“受益原则”的经济学家认为，应该按照人们从公共物品中受益量多少对他们进行征税或收费。例如，对于公益林水文服务，可以按照需求者用水量（吨）作为分摊补偿费的标准。对于难以计量的公益林生态效益，可以借鉴林达尔均衡和克拉克税原理，设计公益林生态效益补偿费的分摊机制。开始从19世纪80年代，一些经济学家开始利用边际效用概念和效用价值论研究公共物品及其融资问题，对18 世纪本瑟姆、洛克和罗塞奥等坚持的“受益原则”进行拓展。后来，林达尔（Lindahl，1919）根据受益原则分摊公共物品的成本。他认为，公共物品局部均衡帕累托最优的特征是：人们对既定公共物品的融资贡献应该等于他们从该公共物品中所得到的边际效用，或者人们所负担的公共物品成本的相对份额（税收或收费）应该等于他们从公共物品获得的边际效用。在林达尔均衡中，不是公共物品在所有消费者之间进行分配，而是公共物品的总成本在消费者之间进行分摊，尽量使每个消费者面临的价格和该消费者对公共物品的真实评价（采用意愿调查法进行评价）相一致，这样使每个消费者所愿意支付的价格总和正好等于公共物品的总成本。因此，林达尔均衡的解就是在利润为零的约束条件下，按照每个消费者对公共物品的真实评价，分别收取不同的价格。消费者的评价高，收取的费用就高，评价低，收取的费用就低。评价的高低受收入和偏好等因素影响。从理论上看，林达尔均衡是一个比较理想的方案，但是个人的价格只取决于他自己对公共物品的私人评价，就有一个激励或动力问题，怎样才能保证每个消费者诚实地报出自己对公共物品的评价呢？林达尔没有解决这个问题。克拉克为了解决这个问题提出了一种投票机制，谁没有真实地投票，他将不得不另外支付一项额外的税收，这项额外税称为克拉克税。克拉克税的主要特征是每个投票人真实投票总比不真实投票合算，它激励人们表露他们的真实偏好。在投票时，他们意识到可能会承担克拉克税，就不敢撒谎。设计克拉克税的目的不是为了收取公共物品建设所需的费用，而只是为了让人们显示他们真实的偏好。

　　2.供给激励策略

　　政府要充分运用预算安排和政策形成经济刺激，对公益林所有者进行补偿，激励公益林供给。政府承担一定比例的公益林造林成本，为营造公益林提供长期无息的政策性贷款；对林权所有者利用公益林发展森林生态旅游业、林下种植和养殖业等，给予无息或贴息政策性贷款，减免税收。

　　要建立公益林的分类补偿标准。对于集体、个人等非国有的公益林，要根据公益林的成本、质量、需求程度、重要性程度和经济损失等测算公益林的补偿标准；对于国有公益林，由于所有权归全国人民，可以把公益林成本作为补偿标准。

　　在生态公益林区域内，根据生态区位的脆弱性和重要性将公益林划分为三个保护等级:一级保护（严格保护），二级保护（重点保护）和三级保护（一般保护）。允许对重点保护公益林进行必要的抚育性、更新性活动；允许对一般保护的公益林进行限制性利用，在保护的前提下，进行合理的抚育间伐、更新伐或择伐，以增加公益林供给者的收益，激励公益林供给。

　　大部分现有公益林属于国家和集体所有，并且分布在广阔的林地上，容易被盗伐或违规采伐；公益林容易受自然灾害影响，如火灾、病虫害、冻害和雪灾等。所以，需要加大资金投入，充分调动林农保护公益林的积极性，加强公益林存量保护，建立保护主体落实、监管到位、责权利相统一的公益林保护机制，以保障公益林供给。应该明确村委会的管理主体责任，发挥村委会检查监督作用。村委会与选聘的护林监管员签订监管责任书，这既有利于村委会直接管理护林监管员，也便于护林监管员及时向村委会汇报情况，使管护问题得到及时处理。乡镇林业工作站是对林业生产经营实施组织管理的最基层机构，是监管公益林的前哨，应该指导和监督村委会管好公益林。林业站将责任落实到监管人员，实行包片责任制，负责公益林管护与建设的规划、指导、服务和护林监管员业务培训及成效考核。