公务员权利

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　　公务员权利，是指法律对公务员在履行职责，行使国家行政权力，执行国家公务的过程中，可以做出某种行为，要求他人做出某种行为或抑制某种行为的许可和保障。例如，国家公务员法规一般都规定公务员享有提出申诉和控告的权利。一旦公务员的合法权益受到侵犯时，公务员可以提出申诉和控告，同时也有权要求有关国家机关或监察机关及时受理并予以纠正，或要求恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，直至要求负经济赔偿责任等。公务员权利的涵义具体有以下几个方面：

　　1．法律或法规规定公务员的权利，是为了使公务员更有效地行使国家行政权力，执行国家公务；而且，公务员行使这种权利，必须是在行使国家行政权力，执行国家公务的过程之中。这是法律或法规规定公务员权利的出发点和归宿。

　　2．公务员权利的具体内容，就是法律赋予公务员权利的形式，确认公务员在行使国家行政权力，执行国家公务过程中，可以做出一定的行为，可以要求他人做出一定的行为或抑制一定的行为。

　　3．公务员权利的具体内容，不仅是由国家法律规定或认可的，而且，公务员权利的行使，是由国家法律加以保障的。

　　4．对公务员来说，大部分权利是可选择性权利，他们可以行使，也可以放弃。但有些权利则是公务员在行使国家行政权力，执行国家公务时必须具有的，不行使这些权利，就不能有效地履行其职责，甚至给行政工作带来不良后果。况且，有些权利本身同时也是义务，公务员更应当认真履行，不得放弃。^[1]

　　1．公务员的权利与其义务的一致性

　　公务员的权利与义务是辩证的统一体。在一般情况下，公务员的权利和义务同时产生，同时在行为过程中发生作用。没有权利就无所谓义务；反之，没有义务也就无所谓权利，权利和义务的关系是相对的。一旦公务员与国家之间产生了行政职务关系，即受国家委托，代表国家和政府行使行政职权，执行国家公务时，就毫不例外地享受国家法律赋予的各项权利；同时，又责无旁贷地承担法律规定的义务。无论就公务员个人，还是整个公务员系统而言，其权利和义务始终存在，构成不可分割的统一体。法律强调公务员权利、义务的统一性和不可分割性的目的在于，借助于合法的权利保障和义务约束的有效结合，充分发挥公务员系统管理国家和社会事务的作用。一方面，通过公务员身份和法律地位等必要的权利保障，确保公务员队伍的稳定性和连续性，为公务员系统的一切活动奠定基础；另一方面，通过对公务员职责和纪律的规定和要求，确保公务员应有的管理功能和效能得以实现，并为公务员的一切活动提供基本的规范和方法。因此，权利和义务的统一是为了巩固公务员系统的内在机制，保证它按照自身的规律，正常和高效的运行。

　　2．公务员权利的层次性

　　公务员的权利包含两个层次：其一，公务员享有宪法规定的公民的基本权利。公务员首先是本国的公民，这是他成为公务员的先决条件。一个具有公民身份的人，通过法定的途径和程序进入公务员队伍后，他原有的公民身份并未丧失，仍享有宪法规定的公民的基本权利。其二，公务员还享有公务员法所规定的权利。作为公务员，国家和社会基于其特定的身份和地位，赋予其一定的职权。因此，公务员既是公民，又不能等同于一般公民，而是担任行政职务的公民，他们与国家之间产生了一种特定的关系，即行政职务关系，他们必须遵守法律、法规和规章，其行为必须符合公务员法对其权利和义务的规定。

　　公务员基于宪法上规定的权利和公务员法所规定的权利、义务基本上是协调一致的，但在某些具体条文的规定上，又表现出不协调性，甚至相互冲突。因为公务员法根据公务员的特殊身份和地位，不能不有限度地限制公务员的宪法所规定的基本权利。也就是说，要求公务员主要以第二层次的权利、义务即公务员法所规定的权利、义务作为行为准则，而相对放弃一部分宪法赋予的，与公务员职责有冲突的权利和义务，以保证公务员系统的正常运行。在这个问题上，各国公务员法的立法和实践，都存在着很大的争议。但在某种程度上，对公务员宪法权利的限制，为公务员特定身份所必须。例如，现代各国宪法一般都承认公民享有言论、集会、结社、游行、示威、罢工等权利，但是大部分国家的公务员法限制或禁止公务员享有游行、示威、罢工等权利，因为这些权利的享有与公务员作为国家行政机关“代表人”的身份和负有“执行公务”的职责是相背离的。

　　3．公务员权利的平等性

　　公务员权利的平等性，是指公务员享有的权利不能因人而异。这正如公民在法律面前一律平等的宪法原则一样，所有公务员在法律规定的权利面前也一律平等。公务员法所规定的公务员权利是面向全体公务员的，它把所有公务员作为法律调整的对象。任何公务员，无论民族、性别、家庭出身、资历、职位、社会地位及社会关系有多大差异，都一律平等地享受法定的权利，同时平等地承担国家和社会赋予的义务。任何公务员不能凭借其职位、权力、资历或社会背景等优越条件享受法律以外的某种特权和殊荣，或者歧视其他公务员。平等原则为以功绩制为核心的公务员制度奠定了基础，为公务员管理的法治化提供了保证。

　　强调公务员的权益及其保障，是各国公务员法和公务员制度的共同特征。公务员的权利、利益及其保障是公务员制度不可缺少的重要内容。公务员是公务员系统的最主要的构件，组织系统内的一切任务都要依靠公务员去完成和实现。公务员的权利和其义务一道，直接、有效地规范着公务员的一切行为，从而为整个公务员系统的正常运行创造了基本条件。它对于整个公务员系统的正常运转起着重要作用。具体表现在：

　　1．公务员权利是公务员身份和顺利执行公务的基本保障

　　公务员权利是公民取得公务员身份的重要标志之一，也是公务员行使行政职权，执行国家公务的基本条件。公务员的法律地位主要是通过其权利表现出来的。只有当公务员具有法定的权利，并且能够行使这些权利时，才能有效地执行公务。

　　2．公务员权利是对公务员的有效激励方式

　　公务员，与其他公民一样，要发挥其积极性、主动性和创造性，也必须对其有一定的激励措施。公务员法对公务员权利的适当规定，实际上就是对公务员的激励措施。只要公务员法所规定的公务员权利符合公务员的心理、满足公务员的需要，它就能够有效地激发公务员的工作热情。公务员权利的实现，必定能够极大地激发和调动广大公务员工作的积极性和创造性，最大限度地提高行政效率。

　　3．公务员权利是公务员队伍稳定性和连续性的保证

　　公务员权利可以通过以下两个方面，促进公务员队伍的稳定性和连续性：一方面，通过设定各项权利保障，使在职公务员获得良好的工作、生活条件，保证公务员安心于本职工作，防止人才外流，使公务员队伍相对稳定。另一方面，通过设定权利保障，不断吸引优秀人才进入公务员系统，同时使退出公务员系统的公务员得到妥善安排，使公务员系统能正常地进行新陈代谢，永葆活力，从而保证公务员队伍的连续性。

　　4．公务员权利是实现公务员管理法治化和民主化的手段

　　法治化、民主化是建立公务员制度的两个重要目标。公务员法对公务员权利的适当规定，能有效地促进这两个目标的实现。首先，建立公务员的权利体系，有助于公务员增强法律意识，并依靠法律力量和法定程序同各种肆意侵犯公务员权利的违法行为作斗争。其次，建立公务员的权利体系，有助于增强公务员的责任感，使其依法办事，自觉遵守国家法纪、政纪，杜绝一切侵犯国家和人民利益的非法行为和不正之风。最后，建立公务员权利体系，有助于增强政府工作的透明度，体现行政公开性原则。使广大公民和有关机关能够依照法律规定，对公务员在执行公务活动中的一切行为实行有效的监督，对公务员的各种违法行为予以批评和制止，保证公务员行为的合法性和公正性，促使公务员更加廉洁奉公和公务员系统更加高效运转。总之，公务员的权利有助于将公务员及其管理活动纳入法治化和民主化的轨道。

　　国外公务员一般享有以下几项基本权利：

　　(一)身份保障权，即实行常任制，非因法律规定的原因和法定程序，不得取消公务员的身份，不得给予处分

　　如《日本公务员法》规定：除非法律或人事院规则所定事由外，对公务员不得违反其意愿，强行降职、休职和免职。

　　(二)经济权利，即领取法定工资和享受合理报酬的权利

　　有些国家除工资外还规定了名目繁多的补贴，如日本有住房津贴、家庭津贴、加班津贴、夜班津贴、交通津贴、地区津贴、危险作业津贴等。

　　(三)休息的权利，即公务员有权获得正当的休息时间

　　如法国公务员享有带薪休假、病假、长期休假、产假、哺乳假、休养假、受教育假等。

　　(四)辞职权，即公务员在一定条件下，有权辞去其公职，脱离公务员系统

　　如法国、日本、瑞士等国家都规定公务员的辞职权。

　　(五)申诉权，即公务员对涉及本人的处理决定持有不同意见，有权向有关机关提出申诉

　　西方许多国家对此都在有关法律中做出了详细规定。

　　此外，西方一些国家还规定公务员有结社权，但禁止公务员参加旨在举行罢工的社团或其宗旨与其所采用的手段是非法的、对国家是危险的社团。

　　《公务员法》第十三条规定：“公务员享有下列权利：

　　(一)获得履行职责应当具有的工作条件；

　　(二)非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

　　(三)获得工资报酬，享受福利、保险待遇；

　　(四)参加培训；

　　(五)对机关工作和领导人员提出批评和建议；

　　(六)提出申诉和控告；

　　(七)申请辞职；

　　(八)法律规定的其他权利。”

　　根据我国《公务员法》规定，我国公务员的权利的基本内容主要有以下八个方面：

　　一、履行职责权

　　职责即义务。每一个公务员都有相应的职位，每个职位都有为完成国家规定的工作任务而确定的职责。国家有权要求公务员尽职尽责，同时国家也要为公务员履行职责提供必要的权力保障，这种权力保障也称为履行职责权。

　　公务员履行职责权具有以下特征：第一，它是国家依法赋予的；第二，它是公务员履行职责，执行公务的必要条件和保障，公务员只有履行职责时才能享有；第三，公务员只是此项权力的执行者，此项权利本身具有明确的约束性和规定性；第四，公务员不得凭借此项权力从事任何超越职权的谋私活动；第五，此项权力是实现国家行政管理的重要保证，因此不得随意放弃。

　　二、身份保障权

　　公务员代表国家履行职责，执行公务，实施社会管理，他要把国家意志通过公务行为化作一切行政管理相对人的自觉行动。为了保证公务员在不同职位的管理相对人面前都能秉公执法而不受报复和迫害，国家以法律形式明确规定，公务员享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利，这项权利又称公务员的身份保障权。

　　我国行政机关实行行政首长负责制，公务员有对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议等权利。为维护国家和人民的利益，保证公务员的身份不受非法侵害，使之在履行职责，执行公务时消除种种疑虑和后顾之忧，公务员暂行条例规定了公务员的身份保障权并把它放在各项权利的首位。

　　法定事由和法定程序是公务员被免职、降职、辞退或者行政处分的必要条衅。法定事由是指公务员的职务行为确已触犯了《公务员法》中免职、降职、辞退或者行政处分的有关规定。法定程序是指《公务员法》规定的公务员被免职、降职、辞退或者行政处分所必须经过的全部法定过程。只有确凿的法定事由和经过全部法定程序，公务员被免职、降职、辞退或者行政处分才合法有效。

　　三、劳动报酬权

　　在我国，公务员的劳动报酬是指公务员为国家和社会提供了一定形式的劳动后，国家根据按劳分配原则，按照公务员的责任轻重、工作难易、职务级别等分配给公务员个人消费品的货币表现。公务员的劳动报酬是公务员社会地位、有效劳动、责任程度、工作实绩等综合的、合理的反映，是公务员维系个人及家庭生活的必要保证，是以职位分类为基础确定的。公务员劳动报酬主要包括基本工资、奖励性工资和津贴性工资三部分，实践证明，公平合理的工资制度能增强公务员的责任感和社会荣誉感，激励公务员努力工作，调动他们的积极性。

　　保险福利待遇是除劳动报酬外，国家对生、老、病、伤、死或丧失劳动能力的公务员给予一定的物质帮助和国家为改善和提高公务员的生活水平而采取的一些措施，对于保障公务员基本生活，弥补部分额外支出有积极作用。

　　《公务员法》规定公务员享有“获得工资报酬，享受福利、保险待遇”的权利，这是公务员的基本权利，是公务员工作和生活的经济保障。当然，这项制度的确定要从我国国情出发，适应我国的财政负担能力。

　　四、获得培训权

　　“参加培训”是公务员提高自身政治素质和业务技能，适应现代科学技术发展和行政管理科学化需要。也是公务员的一项基本权利。

　　实践证明，干部队伍的素质如何，能否适应总任务的要求，关系到社会主义事业的成败，关系到党和国家的盛衰兴亡。因此，有计划地、大规模地培训干部，提高干部队伍素质具有重大战略意义。实践也证明，实现干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化，是社会主义现代化建设事业的重要组织保证。大规模地、正规化地培训在职干部，提高干部队伍的政治、业务素质和经营管理水平，是实现干部队伍四化的根本途径之一。有组织、有计划地通过多渠道、多层次、多形式的培训，使公务员不断掌握马列主义理论，提高政策水平，了解新观点，新思想，学习新技术、新科学，学到岗位职责所必需的专业技能和管理方法，使公务员始终站在时代的前列。

　　接受培训作为公务员的一项权利，国家要从实际出发确保每年的经费、人员和组织落实。针对不同的培训对象确定具体的、切实可行的培训计划和内容。干什么学什么，缺什么补什么。切实做到理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效。

　　五、批评建议权

　　公务员“对机关工作和领导人员提出批评和建议”的权利是我国宪法精神在公务员制度中的又一具体体现。我国宪法规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”公务员作为公民自然享有宪法赋予的批评建议权，但是公务员又是国家行政机关工作人员，他履行职责、执行公务主要是在行政机关内部，接受主管机关及部门首长的领导。因此，在具体工作中，他对行政机关及其领导人员的工作了解得最直接、最具体、最经常，因此，最有发言权。

　　批评建议是公务员以搞好工作为目的，帮助国家行政机关及其领导人避免错误，改进工作而提出的意见和建议。公务员对国家行政机关的批评建议是公务员以国家主人翁精神关心国家事务，关心人民利益的表现，并非一定直接与本人利益有关。批评建议也是加强民主监督，发扬社会主义民主政治的一种有效形式，是国家赋予公务员的一项基本权利。

　　公务员的批评建议权应包括以下几层含义：一是批评建议的对象。既可以是本部门或有行政隶属关系的行政机关及其领导，也可以是其他部门或无行政隶属关系的行政机关及其领导；二是批评建议的内容。既可以是工作内容、工作方式方法或工作程序，也可以是自己或他人的合法权益受到上述机关或人员的侵害；三是批评建议的方式。既可以口头，也可以书面或其他形式。

　　六、申诉控告权

　　在公务活动中，公务员的合法权利和利益有时会因行政机关及其领导人员工作失误、不当或打击报复等原因受到侵害或损害。同时，公务员因自身素质、觉悟程度等在工作中也会出现失职渎职、贪污受贿、损公肥私、诬告陷害他人等违法违纪行为。为维护公务员自身的合法权利和利益，鼓励公务员同一切违法违纪行为作坚决的斗争，《公务员法》规定，公务员有权“提出申诉和控告”，这是国家赋予公务员的一项基本权利。

　　公务员行使申诉控告权是进行民主监督，制约公务员行为，纯洁行政机关队伍，扶正压邪的有效方式之一。因此，必须要忠于事实，严守程序，在规定的时间内向有权的国家行政机关提出并服从最终裁决。

　　七、依法辞职权

　　在社会主义市场经济条件下，平等竞争、自主择业、合理流动、人尽其才已广泛被社会接受。多年来形成的人才“单位所有”、“部门所有”，压抑人才、浪费人才等不合理现象屡受冲击。在国家行政机关，一方面，由于初建的公务员制度对公务员整体素质的高要求，一部分人很难适应高效率、快节奏、满负荷的行政管理工作；另一方面，改革开放，政策宽松，百业俱兴，有些公务员出于对专业、实惠前途或个人理想等多因素考虑，自愿辞去公务员职务，选择适合自己的岗位或职业，终止与国家行政机关的权利义务关系。这是公务员的一项基本权利。

　　公务员行使辞职权不是随意进行的，是有一定限制的。未满最低法定服务年限(三至五年)，在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上供职的公务员均不得辞职。

　　公务员辞职要符合法定的程序和要求，在任免机关未予正式批准前不得擅离职守，否则，将受到相应的行政处分。

　　八、其他权利

　　公务员除享有前述各项具体权利外，还享有“法律规定的其他权利”这实际指出了公务员权利范围包括两个方面：一是作为公民，公务员享有宪法赋予一般公民的各项权利；二是作为公务员，其享有宪法和法律赋予“国家机关工作人员”应当享有的各项权利。

　　《公务员法》规定其他权利的意义在于：一是能体现公务员的相对稳定性；二是能弥补公务员法不能详细列举公务员各项权利的不足；三是随着社会发展、形势任务变化，国家随时出台的关于公民或国家机关工作人员权利的法律规定都能及时适用于公务员；四是使公务员权利规范更完整、更全面、更能适应社会发展。

　　公务员权利的分类，通常有以下几种方法：

　　一、根据权利的来源不同，可以分为公务员以本人身份取得的权利、执行公务的权利和公务员权利受到侵犯时的权利三种

　　所谓以公务员本人身份取得的权利，包括两层含义：一是这种权利取得的前提是具有了公务员身份；二是取得的这种权利与公务员的身份密不可分，紧紧相联。这种权利通常包括公务员的名称权；非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退、处分和处罚；参加公务员工会的权利；在一定情形下不受民事审判的权利；执行公务时其名誉、人身受到保护的权利；依照法律法规辞职的权利等。西方公务员法在这方面的规定比较详尽。如《法国公务员总章程》规定了公务员在执行公务时免受法律审判或人身侵犯的权利。还规定公务员具有职称权，职称的含义是被指定占有相应职位的正式公务员的头衔。《联邦德国官员法》也规定了联邦官员的职称权，官员的职称由联邦总统确定。官员在职时采用委托给他的职务的职称；官员离职时也允许采用他在职时的职称；退休官员可以在注明“退休”的情况下，继续使用他们退休时的原有职称以及与职务相一致的头衔；最高行政机关可以批准被免职的官员，在注明“退职”的情况下使用职称，以及使用与职务相一致的头衔。这种职称或者头衔，代表了社会对公务员的承认，使公务员具有一种荣誉感。这种荣誉感无疑会提高公务员执行公务的责任意识，有利于权力的正确行使。

　　所谓公务员执行公务的权利，是指公务员在依法执行公务时所具有的某种权能。因为这种权利往往体现国家或政府单方面的意志，并伴有国家强制力，因而通常称作“职权”或“权力”。公务员执行公务的权利，实际上是维持政府机关正常运作、维持国家行政管理稳定有序的基本要件。国外许多国家将公务员执行公务所必需的权利视为公务员的当然权利，因而在有关公务员的法律中一般都不作具体规定。

　　所谓公务员权利受到侵犯时的权利，就是指公务员在自身的权利受到行政机关或其领导人的非法侵犯时，为保护自己的权利而依法采取某种行为的可能性。这既是公务员的一项权利，也是公务员权利的保障措施。为防止公务员的权利受到非法侵犯，或者在受到侵犯时及时得到法律救助，法律必须规定公务员在权利受到侵犯时应该享有的权利。这样的权利形式，各国的规定也不尽一致。有的国家规定了公务员的申诉权和控告权，有的国家还规定了公务员的法律诉讼权，即公务员对侵犯自己权利的行为直接向法院提起诉讼，或在行政机关复议后因对复议结果不服而向法院提起诉讼，以使自己的权利得到有效保障。

　　二、根据权利行使期间的不同，可分为公务员在职期间的权利和公务员退出公务员系统后的权利

　　公务员在职期间的权利是公务员权利的主体，其他权利都是由公务员在职期间的权利派生出来的。公务员在职期间的权利，既是对公务员身份的确认和保障。又是公务员执行公务的必要前提和条件，也是对公务员执行公务的激励和奖赏。公务员在职期间的权利内容非常丰富。各国在公务员基本法律中规定的公务员的基本权利实际上都是公务员在职期间的权利，主要是：政治权利，如个人信仰自由，言论自由，组织和参加工会的自由等；身份保障权利，公务员实行常任制，非因法定事由和非经法定程序不受免职、停职等处分；经济权利，指领取工资、退休金、抚恤金、各种补贴、加薪和获得因公受损的赔偿金等；休假的权利；获得职业培训的权利；等等。

　　所谓退出公务员系统后的权利，主要是指公务员因退休、退职，解除公务员法律关系后依法享有的一些权利。公务员在这方面的权利主要有：公务员退休退职后享有基本的政治待遇、退休退职金和非生产性福利待遇。

　　三、根据权利的内容不同。可分为政治权利、经济权利和文化教育权利三种

　　所谓公务员的政治权利，就是指法律规定的公务员有权参加国家政治生活的民主权利以及在政治上享有表达个人见解和意愿的自由。公务员的政治权利，一般包括以下一些内容：结社自由，即公务员可以依法组织或参加诸如学会、协会、联合会、研究会等的社会团体；批评建议权，即公务员有权对任何国家机关及其领导人的不当行为提出批评，有权向国家机关及其领导人提出建设性的意见，以改进国家机关及其领导人的工作；申诉权，即指公务员对涉及个人的处理决定不服，有权向有关国家机关申诉理由，要求重新处理或改变处理结果；控告权，是指公务员对任何国家机关和任何人员的失职渎职、打击报复和栽赃陷害以及其他违法乱纪行为，有、权向监察部门或司法部门告发，要求制裁有关国家机关或公务人员，并要求对被侵害的权益予以法律救济。

　　所谓公务员的经济权利，是指公务员依法享有的经济物质利益方面的权利。这些权利主要是：获得法定劳动报酬、享受法定保险福利待遇、休假的权利等。这些权利体现了按劳分配的原则，也体现了国家对公务员的关心，对于提高公务员的物质文化生活水平，促进公务员队伍的稳定都具有重要的意义。我们国家不仅规定了公务员经济权利的法律保障，还规定了切实的物质保障措施，以促使公务员权利的实现。

　　所谓公务员的文化教育权利，是指公务员在接受培训和教育方面的权利，主要是参加政治理论、业务技术和科学文化知识培训方面的权利。公务员的文化教育权利是公务员不断优化知识结构，提高自身素质，提高工作能力的重要措施。其中。参加政治理论和业务知识培训，既是公务员享有的权利，也是公各显必须履行的义务。

• 公务员义务