公共管理体制

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什么是公共管理体制[1]

  公共管理体制是指为了公益目的,由社会上发展起来的多元管理主体以及它们组成的网络结构,综合运用公私部门所提供的有效方式与方法,在公民广泛参与、参加、制约下,对公共事务进行管理活动并承担管理责任的一种体制。

公共管理体制的特征[2]

  公共管理体制既是国家政治体制的组成部分,又与经济体制和社会各项事业的管理体制紧密相关,具有以下主要特征。

  (1)政治性

  公共管理体制是政治体制的重要组成部分。首先,它必须体现政治和政治体制的要求,是实现阶级统治目标,加强政府等公共组织合法性功能的体制性和强制性工具。公共管理体制的改革必须由政治权威决定,它附属于政治权威和政治体制。其次,公共管理体制是以各级各类公共组织有效地进行政治统治和社会公共事务管理为价值的,而处理好社会公共事务是以扩大政治统治基础为目的的。

  (2)规范性

  确立公共管理体制就是为了使组织的权力划分、机构设置及运行有统有分,有整有合,有章有据,浑然一体,使权力行使的范围、程度、界限都有规则,不然就会出现侵权、越权和异地使用权等混乱局面。公共管理体制的规范性可以确保公共组织的设置、权力的划分、运行及各要素之间关系的有序性。

  (3)稳定性

  公共管理体制具有稳定性。首先,它是由政治体制的稳定性决定的。一个国家的政治体制一般是不会轻易改变的,因为它涉及阶级统治的大问题。因此,作为政治体制组成部分的公共管理体制也必然具有稳定性。其次,一种公共管理体制一旦形成,便不会经常变动。它不仅可以确保公共管理的有序性,而且还可以确保社会的稳定。

  (4)系统性

  公共管理体制具有系统性。这一管理体制本身就是一个系统,它是由公共组织子系统、公共权力子系统、职能子系统等组成。它具有一般系统的整体性、结构性、层次性、相关性和有序性。各级各类公共部门组织是在公共管理体制的整合下才能成为一个有机整体,才能各自发挥作用而又互相协调。这一系统有纵向结构和横向结构,纵向结构又称为层级结构,只有这些结构之间具有相关性和有序性,才能使公共管理体制发挥整体作用。

  (5)滞后性

  公共管理体制一旦形成之后,就有一定的稳定性。它的变革或变化往往发生在社会变化之后。它与社会的其他构成要素相比,更趋稳定,往往表现为僵化或保守。它的滞后性往往是由其稳定性决定的,它常常不可能对社会每时每刻发生的变化及时作出反应,那样不仅会造成管理的混乱,而且也会造成社会的混乱。各种社会构成要素十分活跃,时时刻刻都在发生变化。而公共管理体制除非在社会变迁发生质的飞跃时,即发生社会革命或变革时必须进行变革之外,一般的社会演进不可能使公共管理体制对它及时作出反应。但是,社会演进积累到一定程度,即量变发展到质变的时候,也必须对这些变化作出反应,要进行体制改革。

公共管理体制的构成要素[2]

  公共管理体制是由若干相互关联的要素构成的一个系统。公共管理体制规定了各公共管理主体的管理范围、职责权限和利益关系,主要包括职能定位、权力划分、机构设置和运行规则4个基本构成要素。其中,权责划分是公共管理体制的核心。

  (1)职能定位

  职能一词包括两个方面的内容,一是职责,二是功能,职能是职责和功能的统一体。公共管理职能构成公共管理体制的基础。因为它一方面确定公共管理的范围,另一方面形成公共管理系统内部科学化、合理化的职能结构。只有明确了中央和地方、政府和非政府公共组织的职能范围,才能为公共管理权力的执行提供条件。

  政府职能是指政府机关在管理国家事务和社会事务,并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能作用,其职能定位是根据某个时期内国家的政治、经济文化、社会发展状况和形势,确定各级政府组织及政府各部门应当履行的职责和功能。由于政府的权力、机构、规模、组织形式管理模式都是主要由政府的职能所决定的,所以政府职能“反应了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用”。

  政府职能在公共管理体制中占有重要地位,是确定各级政府权力范围和任务的基础。同时,在现代社会中,由于公共管理主体不再仅限于政府,还包括许多非政府公共组织。所以,现代公共管理的发展也使得政府职能定位与公民个人之间关系的重要内容和手段。

  (2)权力划分

  公共管理权力的划分与设置构成公共管理体制的核一理职能的过程中,必须有法定的公共管理权力作为后盾:体制的设计、建立和完善过程中,优先考虑的是如何对公共管理权力进行划分和设置。

  在政治学上,权力是指一种广泛的影响力或支配力及这种作用的不平衡。也就是一定主体对一定客体的支配,通过这种支配使客体的行为符合主体的目的性。而法治视角下的权力,则是指各级政府机关及其他依法履行公共的过程中,依照法律法规的规定所享有的影响力和支配力。

  权力和职能是两个关系极其密切的范畴,两者之间实际上是手段和目的的关系;职方向和价值目标,而权力则是为公共管理主体完成这些任务创造条件和途径。因此,权力的配置应与职能联系在一起,每一个公共管理主体无论拥有什么权力、多大权力,都应当是其实际职能的反映。具体来说,公共管理权力的配置主要包括以下几个方面的内容:一是权力在中央与地方各级政府之间的配置;二是权力在没有隶属关系的同级政府之间的配置;三是权力在同一级政府内部各部门之间的配置;四是权力在政府和非政府公共管理主体之间的配置。

  (3)机构设置

  公共管理组织机构构成公共管理体制的载体。公共管理组织机构是公共管理体制的表现形式。如果没有公共管理组织机构,不但公共管理职能难以履行,而且公共管理权力也无法运行。公共管理组织机构设置必须遵循的基本原则如下。第一,职能优先原则,是指在进行公共管理组织机构设置时,首先要明确公共管理组织机构的职能,以职能为依据设置公共管理组织机构。第二,完整统一原则,即政府和非政府公共管理机构要形成一个统一的整体。公共管理组织机构的设置要与各公共管理主体的职能定位、权力配置相统一。第三,管理幅度与管理层次相适应的原则,是指在一定的组织机构中,使管理幅度与管理层次的数额达到相适宜,从而保证机构工作效率的提高。第四,权、责一致的原则,即在公共管理机构设置中,要使机构的职位体系职位相对应的权力、对行使权力应承担的责任三者相称。第五,精简与效能的原则,是指机构设置要精简、人员编制要精干、办事程序要简化。第六,依法设置原则,是指为保证公共管理机构设置的完整统一、具有科学性,它的确定必须依照法律来进行。

  (4)运行规则

  公共管理权力的运行机制构成公共管理体制的纽带。公共权力的运行是指在各级政府及政府各部门之间、政府与非政府公共组织之间进行界分和配置的基础上,公共管理权力在公共管理系统内部的运作过程。

  公共管理体制是一个动态的体系,如何把公共管理职能和公共管理权力有机地联系在一起,关键是建立有序的公共管理权力运行规则。这里讲的运行规则是指公共权力的的基本规则。公共权力的运行贯穿于公共权力行使的所有环节,如决策协调控制等。在计划经济体制下,权力运行规则主要是以命令和服从为经济体制下,法律制度是公共权力运行规则的基础。在市场化改革过程中,传统的权力运行规则在逐渐解体,而新的权力运行规则尚未完全建立,因而导致许多违背法治精神的“潜规则”的出现。如果缺乏对权力配置和运行的法律规范和监督,“潜规则”等制度性腐败就会盛行。大量“潜规则”的存在只能使公共权力的运行偏离正常轨道,背离设置权力的初衷。

公共管理体制的功能与作用[3]

  公共管理体制的直接功能是有效组织各种公共资源,使整个公共组织系统能够高效率地开展公共管理活动。但是,设计科学的公共管理体制除了提升公共组织工作效率这一作用之外,还能够提升政府能力和国家竞争力,培养造就优秀的国家公务员队伍,促进社会的全面发展,并且可以促进社会主义民主政治的发展。具体而言,公共管理体制的功能包括:

  1.保障功能

  公共管理体制科学化可以明确公共组织内各层级、各部门的权力、责任及运行程序、方式,确保它们按科学合理的规则开展活动,从而实现公共组织结构与职能完美结合,为公共组织开展高效率的公共管理活动提供制度保障,为公共组织的稳定和发展提供动力支持。

  2.效率功能

  公共管理体制的科学与否,会直接决定公共组织工作的效率高低。公共权力分配方式,各公共组织之间、公共组织内各部门及岗位之间分工协调的方式,公共组织结构及运行规则等,都会对公共组织应对社会事务的能力造成直接而重大的影响,会对公共组织应对社会事务的能力形成制约或促进作用,从而提升或降低公共组织的工作效率

  3.规范控制功能

  公共管理体制为公共组织行为规范化提供了行为模式,有了这种模式,公共组织系统内部各层级、各部门及其人员的行为便有章可循,从而解决公共组织系统内工作分工与目标一致之间的矛盾。同时,在公共管理过程中,公共组织系统内各组织间、组织内各部门问、各具体工作岗位上的人员,也经常会出现一些矛盾和争执,公共管理体制为解决这些矛盾和问题提供了制度化、合理化的模式,从而能够有效地规范和控制整个公共组织系统的行为。

  4.培育功能

  良好的公共管理体制还能为公共组织工作人员,特别是政府公务员的成长提供优越的环境,促进公务员队伍的建设。同时,良好的制度本身就是一种道德实践模式,它能够帮助培养公共组织及其工作人员的民主精神、服务精神。这种人员培养和道德培育功能对于全社会而言都具有示范意义。

  5.促进功能

  公共管理体制的设计合理程度决定了公共组织能力大小。良好的公共管理体制必须是体现民主精神、服务社会的公共管理体制,必然是不断跟随社会变革而改进的体制。公共管理体制设计的科学化能够促进国家民主政治的发展,能够促进社会经济的成长,是国家、社会竞争力的体现和保证

公共管理体制的基本类型[2]

  公共管理体制的核心是公共管理权力的划分和配置,因此公共管理权力体制是划分公共管理体制类型的基本依据。所谓公共管理权力体制,是指一个国家的政府机构、政党组织,群众团体及其他非政府公共组织等之间的权力分配关系及其制度的总称。其中,政府机构在该国权力结构体系中的权力地位,直接影响着公共管理活动的权限和范围,直接关系到事权的多少和职能的大小,因此公共管理体制的中心内容是政府机构在该国政治体制中所拥有的职权范围和权力地位。

  1.“三权分立制”、“议行合一制”和“权力独裁制”

  从世界各国国家权力体制的发展历史与现实看,根据立法、行政和司法权力之间的关系,可将公共管理体制划分为“三权分立制”、“议行合一制”和“权力独裁制”3种类型。

  (1)“三权分立制”

  “三权分立制”是指资本主义国家的立法、行政和司法权力分别由议会、内阁(或总统)和法院掌握,各自行使职权又相互制衡的制度。其特点是将国家权力分为立法、行政、司法,再将这三权分别由三个不同权力机关行使,三者之间具有相互牵制、相互制约的作用,以保持三种国家权力之间的平衡状态,防止某一机关或个人的独断专行。目前,美国、德国、日本实行的就是这一制度,但在不同国家,都有不同的具体形式和运行方式。

  “三权分立”作为一种学说由17世纪英国资产阶级哲学家和政治家洛克首先提出,以后法国著名启蒙学家孟德斯鸠发展和完善了这一理论。它是当时新兴资产阶级反对封建君主专政,限制和反对王权,争取政治统治权的思想武器,具有一定的历史进步性。随着资本主义的发展,资产阶级独占了国家的统治权。从此以后,“三权分立”已经不再具有洛克、孟德斯鸠分权学说的阶级分权的内容,而成为阶级专政的一种政治制度。这种制度与封建专制政体相比是产阶级宣扬资产阶级自由、民主、平等、博爱,借以欺骗和工具。

  (2)“议行合一制”

  “议行合一制”是指国家权力机关统一行使立法和行起源于1871年的巴黎公社,后来通行于社会主义国家,是社会主义国家民主集中制原则在国家机关权力分配关系及其工作关系上的体现。我国在原则上也实行这种制度。在我国,全国人民代表大会是国家权力机关,它不仅行使国家立法权,并且产生和监督国家行政机关、司法机关,这些机关都是它的执行机关,对它负责,受它监督。

  在“议行合一”的权力结构中,民主集中制是权力运行的基本原则。但“议行合一”在当代并非议行不分,而是在现代社会权力的所有者与执行者相分离条件下解决二者关系,保证权力执行者切实执行权力所有者意志。从理论上讲,“议行合一”不仅可以克服行政权力失控的现象,而且更能够体现民主原则,它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。我国的人民代表大会制是在“议行合一”原则的基础上建立起来的一种有中国特色的政府体制。人民代表大会制主要包括以下几个方面内容:第一,各级人民代表大会都由人民选举产生,对人民负责,受人民监督;第二,各级人民代表大会及其常委会集体行使权力,严格按照民主集中制的原则行使职权;第三,国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;第四,在中央的统一领导下,发挥地方的积极性;第五,在少数民主聚居的地方实行区域自治,香港、澳门和台湾实行高度自治。

  (3)“权力独裁制”

  在民主有了高度发展的今天,世界上还有一些国家实行独裁制,国家权力由君主、宗教领袖或其他权威人物掌握。权威人物不是由人民选出或议会选出,而是由继承、政变的方式产生。

  独裁制主要有以下3种类型。

  ①“政教合一制”。是指把政权和教权合二为一的一种政治体制。当今位于意大利罗马城西北的梵蒂冈,是一个以教皇为君主的政教合一的国家。在这里,教皇拥有立法、司法和行政全权。

  ②君主亲政型。君主亲政不同于君主立宪制。在前者中君主的权力不受限制,君主既当朝,又执政,属于传统的君主专制体制;而在后者中,君主的权力受到宪法或其他机构的制约,君主是“虚位”的,有名无权。海湾地区的君主制大多是君主亲政型。

  ③“军政合一制”。是指军事权力和行政权力合二为一,并以军事权力作为整个国家权力的核心和后盾,国家立法机关、司法机关等都受军事政府操纵的一种体制。这种体制在拉美、非洲一些实行军人执政的国家比较典型。

  2.“一元制”、“二元制”和“多元制”

  根据世界各国国家元首与政府首脑的关系,可以将公共管理体制划分为“一元制”、“二元制”和“多元制”等类型。

  (1)“一元制”

  亦称“单头制”,是指一个国家的国家元首职位与政府首脑职位由一个人兼位的制度。一元制一般存在于实行总统制的国家。在这些国家,国家元首与政府首脑的职权集中于总统一人。一般认为,这种制度的好处是职责专一,处事果断,效率高。特别是在国家处于生死存亡关头,客观形势要求当机立断、反应迅速、充分运用个人权威时,其优点更为明显。但其弊病是容易产生国家权力的滥用和个人专断的危险,有时可能会因个人的决策失误和某些人个人弱点造成国家的灾难。

  (2)“二元制”

  亦称“双头制”,是指一个国家的国家之首职位与政府首脑职位分别由不同的两个人来担任的制度。目前采用这种体制的有实行君主立宪制的国家,如英国、荷兰、卢森堡、日本等。它们一方面保留世袭的国家元首(如国王、大公、女皇、天皇等),另外又设置执掌实权的政府首脑(如内阁首相、政府总理等)。此外,还有实行内阁制的共和制国家,如德国、印度等。它们既设置由选举产生并有一定任期、一般称为总统的国家元首,又设置由议会产生并对议会负责的政府及其一般称为总理的首脑,执掌着国家行政实权。在这一体制中,国家元首与政府首脑之间的关系为在权力执掌方面一虚一实,即一般国家元首是虚,而政府首脑是实。其好处是有时可以以虚掩实,从实保虚,但有时也容易产生相互之间的矛盾。

  (3)“多元制”

  亦称“多头制”,是指一个国家的国家元首职位与政府首脑职位分别由不同的个人或两个以上的集体担任的制度。例如,欧洲最古老的共和国圣马力诺目前仍采用“多头制”,每半年由国家最高立法机关(大议会)从议员中选出两个为执政官,二者的权力相等,他们既是国家元首又是政府首脑。瑞士也基本上实行多元制,一般由瑞士联邦议会选出两人为联邦总统、副总统,兼任联邦委员会主席、副主席。但无论是总统还是副总统,都与其他委员一样,只有一票的投票权,都平等地行使国家元首职责和最高行政权力。一般认为,实行这种体制有助于避免国家权力的滥用和个人专权的危险,有助于政策连续性和国家管理的稳定性,也有助于发挥集体智慧。但如果流于形式,没有明确职责相配合,往往容易使整个集体陷入软弱无力的状态,甚至会产生相互扯皮和严重的内耗。

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参考文献

  1. 周绍朋,汪海波主编.中国转轨时期的政府经济职能.国家行政学院出版社,2005.10.
  2. 2.0 2.1 2.2 丁美东主编.公共管理学.清华大学出版社,2009.02.
  3. 李俊清著.中国民族自治地方公共管理导论.北京大学出版社,2008.10.
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