韦伯的行政管理理论

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　　韦伯的行政管理理论也称为“科层制”或“官僚制”，它的贡献在于将个人与权力相分离，是理性精神、合理化精神的体现，适合工业革命以来大型企业组织的需要。韦伯的行政管理理论指出，行政组织的内在要求是稳定、严密、有效、精确，采取的最优方法是科层制。

　　行政组织体系又被称为官僚政治或官僚主义，与汉语不同，它并不带有贬义。韦伯的原意是通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。要使行政组织发挥作用，管理应以知识为依据进行控制，管理者应有胜任工作的能力，应该依据客观事实而不是凭主观意志来领导，因而这是一个有关集体活动理性化的社会学概念。

　　韦伯的理想行政组织结构可分为三层，其中最高领导层相当于组织的高级管理阶层，行政官员相当于中级管理阶层，一般工作人员相当于基层管理阶层。企业无论采用何种组织结构，都具有这三层基本的原始框架。

　　韦伯指出，现代的行政组织存在着一种正式的管辖范围的原则，这种管辖范围一般是由规则(即法律或行政规定)来确定的。这意味着：按行政方式控制的机构目标所要求的日常活动，是作为正式职责来分配的；执行这些职责所需要的权力是按一种稳定的方式来授予的，并且由官员通过肉体的、宗教的或其他的强制手段来严格地加以限制；对于正常而持续地履行职责和行使相应权利的方法应有所规定，只有按一般规定符合条件的人才会被雇佣。这三项要素在国家范围构成为一个行政组织体系的机关，在经济领域则构成为一个行政组织体系的企业。

　　至于“理想的行政组织体系”中所谓“理想的”，并不是指最合乎需要的，而是指组织“纯粹的”形态。在实际生活中，可能出现各种组织形态的结合或混合，但韦伯为了进行理论分析，需要描绘出一种理想的形态。作为一种规范典型的理想的行政组织体系，有助于说明从小规模的创业性管理向大规模的职业性管理的过渡。其之所以是理想的，是因为它具有如下特性：

　　(1)任何机构组织都应有确定的目标。机构是根据明文规定的规章制度组成的，并具有确定的组织目标。人员的一切活动，都必须遵守一定的程序，其目的是为了实现组织的目标。

　　(2)组织目标的实现，必须实行劳动分工。组织为了达到目标，把实现目标的全部活动进行划分，然后落实到组织中的每一个成员。在组织中的每一个职位都有明文规定的权利和义务，这种权利和义务是合法化的，在组织工作的每个环节上，都是由专家来负责的。

　　(3)按等级制度形成的一个指挥链。这种组织是一个井然有序且具有完整的权责相互对应的组织，各种职务和职位按等级制度的体系来进行划分，每一级的人员都必须接受其上级的控制和监督，下级服从上级。但是他也必须为自己的行动负责，这样，作为上级来说必须对自己的下级拥有权力，发出下级必须服从的命令。

　　(4)在人员关系上，他们之间是一种指挥和服从的关系。这种关系不是由个人决定，而是由职位所赋予的权力所决定的，个人之间的关系不能影响到工作关系。

　　(5)承担每一个职位的人都是经过挑选的，也就是说必须经过考试和培训，接受一定的教育获得一定的资格，由需要的职位来确定需要什么样的人来承担。人员必须是称职的，同时也是不能随便免职的。

　　(6)该人员实行委任制，所有的管理人员都是委任的，而不是选举的(有一些特殊的职位必须通过选举的除外)。

　　(7)管理人员管理企业或其他组织，但他不是这些企业或组织的所有者。

　　(8)管理人员有固定的薪金，并且有明文规定的升迁制度，有严格的考核制度。管理人员的升迁是完全由他的上级来决定的，下级不得表示任何意见，以防止破坏上下级的指挥系统，通过这种制度来培养组织成员的团队精神，要求他们忠于组织。

　　(9)管理人员必须严格地遵守组织中的法规和纪律，这些规则不受个人感情的影响，而适用于一切情况。组织对每个成员的职权和协作范围都有明文规定，使其能正确地行使职权，从而减少内部的冲突和矛盾。

　　韦伯认为，合法型统治是官僚组织结构理论的基础，因为它为管理的连续性提供了基础，担任管理职务的人员是按照他对工作的胜任能力来挑选的，具有其合理性；领导人具有行使权力的法律手段；所有的权力都有明确的规定，任职者不能滥用其正式权力。合法型统治是以一种对正规形式的“法律性”以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权力的信任作为基础的。这种组织的管理制度不仅具有合法的公认权威性，并且具有“理性”，即能够实现最佳管理目标。

　　韦伯指出，任何一种组织都必须以某种形式的权力为基础，才能实现其目标，只有权力才能变混乱为有序。如果没有这种形式的权力，其组织的生存都是非常危险的，就更谈不上实现组织的目标了，权力可以消除组织的混乱，使得组织的运行有秩序地进行。

　　韦伯把这种权力划分为3种类型：第一种是理性的、法定的权力。指的是依法任命，并赋予行政命令的权力，对这种权力的服从是依法建立的一套等级制度，这是对确认职务或职位的权力的服从。第二种是传统的权力。它是以古老的、传统的、不可侵犯的和执行这种权力的人的地位的正统性为依据的。第三种是超凡的权力。它是指这种权力是建立在对个人的崇拜和迷信的基础上的。韦伯在《社会和经济组织的理论》一书中指出：三种纯粹形态的合法权力，它们各自的合法性依据如下：

　　(1)法定的依据。其依据是对标准规则模式的“合法性”的信念，或对那些按照标准规则被提升到有权指挥的人所具权力的信念(法定权力)。

　　(2)传统的依据。其依据是对古老传统的不可侵犯性和对传统执行权力的人的地位的正统性信念(传统权力)。

　　(3)超凡的依据。其依据是对个别人特殊和超凡的神圣、英雄主义或模范品质的崇拜(超凡权力)。

　　韦伯认为，这三种纯粹形态的权力中，传统权力的效率较差，因为其领导人不是按能力来挑选的，仅是单纯为了保存过去的传统而行事。超凡权力过于带感情色彩并且是非理性的，不是依据规章制度而是依据神秘或神圣的启示，所以这两种权力都不宜作为行政组织体系的基础，只有理性和法律的权力(合法权力)才能作为行政组织的基础。因为理性的合法权力具有较多的优点，如有明确的职权领域；执行等级系列；可避免职权的滥用；权力行使的多样性等。这样就能保证经营管理的连续性和合理性，能按照人的才干来选拔人才，并按照法定的程序来行使权力，因而是保证组织健康发展的最好的权力形式。

　　韦伯认为，管理就意味着以知识和事实为依据来进行控制。“领导者应在能力上胜任，应该依据事实而不是随意地来领导。”他指出：最纯粹的应用法定权力的形态是应用于一个行政组织管理机构的。只有这个组织的最高领导由于占有、被选或被指定而接任权力职位，才能真正发挥其领导作用，每一个官员都应按下列准则被任命和行使职能，这些准则包括：

　　(1)他们在人身上是自由的，只是在与人身无关的官方职责方面从属于上级的权力。

　　(2)他们按明确规定的职务等级系列组织起来。

　　(3)每一职务都有明确规定的法律意义上的职权范围。

　　(4)根据契约受命，即原则上建立在自由选择之上。

　　(5)候选人是以技术条件为依据来挑选的，在最合乎理性的情况下，他们是通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格的，他们是被任命而不是被选举的。

　　(6)他们有固定的薪金作为报酬，绝大多数有权享受养老金，雇佣当局只有在某些情况下(特别在私营组织中)才有权对这些官员解雇，但这些官员则始终有辞职的自由。工资等级基本上是按等级系列中的级别来确定的。此外，还根据“身份地位”的原则。

　　(7)这个职务是任职者惟一的，或至少是主要的工作。

　　(8)它成为一种职业，存在着一种按年资或成就或两者兼而有之的升迁制度。升迁由上级的判断来决定。

　　(9)工作中官员完全同“行政管理物资分开”，并且不能滥用其职权。

　　(10)他在行使职务时受到严格而系统的纪律的约束和控制。

　　这种类型的组织，在盈利经济的企业里，或者在慈善机构或者任何其他追随个人的思想目的或者物质目的的企事业里，以及在政治的或者僧侣统治的团体里，都同样可以应用。例如，在私人诊所以及在修道院医院和教会医院里，其官僚体制在原则上是相同的。也就是说，典型地把“职务”工作和“私人”活动区分开来，都是典型的官僚体制的现象。同样，大的资本主义企业，而且企业越大情况越是如此，政党和官僚体制的军队的运作，也毫不逊色。

　　在官僚体制中，专业业务资格的范围在日益扩大，即使政党和工会的官员也需要专业的知识。为实现其目标所需要的全部活动都被划分为各种基本的专业，作为任务分配给组织中的各个成员。经过这样最大限度的分工，在组织中的每一个环节上，都由拥有必要职权的专家来完成其任务。因此，组织规定每一个成员的职权范围和协作形式，以使得各成员能正确行使职权，减少冲突，从而使它在精确性、稳定性、纪律性和可靠性方面都优于其他组织形式，所以是最好的一种组织形式。

　　韦伯认为，在所有的领域里(国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等，等等)，“现代的”团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的。尽管有形形色色的表面上看来是对立的机构，会议制的利益代表机构也好，议会的委员会也好，“苏维埃”也好，名誉官员或陪审员也好，或者不管什么机构也好，所有持续的工作都是由官员们在办公机关里完成的。我们的整个日常生活都纳入这个框架之内。人们只能在行政管理的“官僚体制化”和“外行化”之间进行选择，而官僚体制化的行政管理优越性的强大手段是：专业知识，这是它所固有的特别合理的基本性质。

　　总的来说，合理的官僚体制的一般运作方式表现如下：

　　第一，存在着固定的通过规则，即法律或行政规则普遍安排有序的机关权限的原则。也就是说：①对为了官僚体制统治机构的目的所需要的、经常的工作，进行固定的分工，作为职务的义务。②对为了履行这些义务所需要的命令权力，同样进行固定的分割，并且通过规则对赋予它们的(有形的、宗教的或其他的)强制手段，划清固定的界限。③为经常性的和持续的履行这样分析的义务和行使相应的权利，通过招聘具有一种普遍规定的资格的人员，有计划地事先做好安排。这三个因素在公法的管理里构成一种官僚体制“行政机关”的存在，在私有经济的管理中，则构成一种官僚体制“企业”的存在。

　　第二，存在着职务等级的和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，即上级监督下级。这种类型充分发展时，这种职务等级是按照集权体制安排的。等级和审级的原则同样存在于国家和教会的机构里，也存在于所有其他官僚体制的机构里，如大的政党组织和私人的大企业里，不管人们对私人的审级机构是否称为“机关”。

　　第三，存在着行政管理档案制度原则。现代职务的执行是建立在档案(保存着原始文件和草案)和建立在一个各种各样的常设官员和文书班子的基础之上的。在一个机关里工作的全体人员和相应的物资机构以及档案机构组成一个“办事处”。现代的机关组织原则上把办公室与私人住所分开。因为它从根本上把职务工作作为一个分离出来的领域同个人的生活范围分开，把职位上的财物同官员的私有财产分开。今天，这种状况既存在于公众的机关里，也存在于私人经济的企业里，而且在私人企业里，这种状况也在扩大到处于领导地位的企业家本人身上。

　　第四，职务工作，至少是一切专门化的职务工作，这里的现代职务工作，一般是以深入的专业培训为前提的。这也同样愈来愈适用于私人经济企业的现代的管理者和职员，也适用于国家的官员。

　　第五，职位得到充分发展时，职务工作要求官员要投人他的整个劳动力，尽管他在办公室里履行义务的工作时间标准可能有固定的界限。这作为正常情况，也同样是在公众的和私人的职位上漫长发展后才得到的产物。从前，在所有情况下，一般正好相反，完成业务是“次要的职务”。

　　第六，官员职务的执行，是根据一般的、固定的、有说明的、可以学会的规则进行的。因此，这些规则的知识就是一种特殊的学问，而官员们可以拥有这种学问。

　　韦伯认为，对于官员们内在的和外在的地位来说，合理的官僚体制具有下述后果：

　　其一，职务就是“职业”。这首先表现在要求有明确规定的、在很长时间内往往要投入整个劳动力的培训过程和进行一般规定的专业考试作为聘任的先决条件。此外，还表现在官员地位的义务性质上。例如，政府的官员至少在充分发展的现代国家里，不被视为一个管理者个人的侍役。但是主教、牧师、传教士，从本质上讲，今天也不再是一种纯粹是个人魅力的体现者而已经成为一个服务于客观目的的官员。

　　其二，官员个人地位的形成就可以有多种方式：

　　——现代官员，不管是公众的官员也好，是私人的官员也好，同被管理者相比，总是力争享有一种特别高等级的社会评价。他的社会地位是通过等级制度的规定保证的。由于所规定的专业培训价钱昂贵和官员受等级惯例约束，官员主要出身于享有社会和经济特权的阶层的地方，一般而言，官员实际的社会地位是最高的。任职资格一般受拥有受教育机会的约束，受教育专利的影响，自然提高了官员社会地位中的等级因素。而且它还个别地——如在德国的军队里——在规定中得到着重的、明确的承认：吸收晋升的候补官员取决于官员团体(军官团)成员的赞同(“选举”)。类似的促进官员的行会式封闭的现象，也典型地存在于过去的世袭制的官员里，特别存在于俸禄制的官员里。

　　——官员是由一个上级机关任命的。由被统治者选举的官员不再是纯粹官僚体制的人物了。当然，选举形式的存在，不意味着背后就没有隐藏着某一种任命。不过无论如何，通过被管理者选举任命官员改变着等级服从的僵化性。一位由被管理者任命的官员对于他的上司官员，原则上讲是独立自主的，因为领导他的职位不是“由上”而来的，而是由下而来的，或者他并不依附于他的职务等级上的上级机关，而是依附于党的当权派(政党的党魁)，党的当权派也决定着他的前程。

　　——一般存在着职位的终身制，至少在公众的和与之相接近的机构里如此，即使在可以解聘或者定期重新批准的地方，职位的终身制也被视为实际规则的前提条件。在私有企业里，一般这也是官员的特征，正好同工人形成对照。然而，这种法定的或实际的终身制并不像过去很多统治形式里看做官员对职务的“占有权”，而是凡在产生法律保障不被随意罢免或调动的地方，法律保障的目的仅仅是：为严格客观的、没有个人考虑的履行有关具体职务的责任提供保证。

　　——官员定期拿到货币报酬，一般采用固定的薪金和退休金这种年老保障的形式。薪金原则上不是根据按照劳动效益采用工资形式来衡量，更多的是“等级性的”，也就是说，根据职能的方式(“官阶”)和根据职务工龄来衡量。

　　——与机构的等级制度相适应，官员的“仕途生涯”是由底层的、较不重要的、报酬较少的职位，逐渐向上安排的。一般官员当然力争尽可能机械地固定晋升的条件，在专业考试制度发达的情况下，专业考试成绩便对官员产生了重要的影响。