預算修正

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　　預算修正是指立法機關依照法定程式對行政機關提交的預算案進行增列、刪除預算項目和增加、減少預算經費的活動。立法機關的預算修正有利於發揮立法機關對政府預算的監督功能、提高財政資金的使用效率、推動預算民主進程，進而保障納稅人權利。

　　立法機關對預算案的修正應受到憲法與法律所確定的許可權與程式的約束，憲法與法律對立法機關預算修正權的許可權限制構成預算修正的實體界限，即使在遵照合法預算案修正程式的情況下，立法機關亦不得逾越，否則將會受到法律的否定性評價，承擔法律責任。政府編製的預算案是未經法定程式審查和批准的預算收支計劃。政府預算案一般由類、款、項、目各層級的收入和支出諸項目及其預定的經費金額構成。對預算案的支出修正包括增額修正即增列預算項目或增加預算經費以及減額修正即刪除預算項目或減少預算經費兩種基本形式。立法機關的增額修正與減額修正對於行政機關與法律的實施具有不同的意義，因此，立法機關在增額修正與減額修正時所受到的約束與限制也存在較大差異。

　　(一)預算案減額修正的實體界限

　　立法機關的減額修正包括刪除預算項目或減少預算經費。刪減預算項目與減少預算經費，有利於限制公共支出，減輕民眾負擔，這是立法機關的重要職責，也是立法機關預算修正權的主要目的。因此，賦予立法機關預算減額修正權，是國外普遍通行的做法。雖然對於立法機關的減額修正，原則上沒有加以限制的必要，但法律的實施離不開預算的財政支持，預算對於法律的實施具有重要意義。法律所要求的財政支持，在其沒有修改之前，立法機關有責任使其審查批准的預算案，為法律的實施提供合理而恰當的財政支持，這是確保法律有效運行與實施的前提與基礎。如果立法機關對預算案的減額修正導致現有法律無法實施，甚或使之名存實亡，則應當予以限制。德國基本法明確了立法機關的預算審查必須遵循“挾帶禁止”原則，不能通過預算決議，來廢除或者停止適用現行的某一法律規定。基於預算對於法律實施的功能與意義，立法機關預算案減額修正至少應有下列限制：

　　第一，對憲法和法律規定的各項事業經費刪減的限制。憲法是國家的根本法律，是法治國家的基礎。憲法中的一般性條款諸如有關公民生存權、受教育權、社會保障與救濟權等條款，以及國家促進教育事業、科技事業、醫療衛生事業、體育事業、文化事業等方面的條款，屬憲法的一般性條款。一般講，這些憲法一般性條款並不會直接指出政府的財政支出責任，但它們能在實踐生活中得到落實，無疑需要一定財政資金的支持，需要政府通過一定的預算支出來保障。但如果普通法律對憲法一般性條款進行了具體明確的規定，那麼政府必須依照普通法律的相關規定，通過預算支出計劃予以經費支持，努力履行其財政義務。因此，如果立法機關刪減憲法、法律所保障的公共事業的支出預算，這不僅影響到社會福利總體水平的提高，也有違憲法和法律的明確規定。

　　第二，對國家機關預算支出刪減的限制。對國家機關預算支出的刪減主要有兩種情形：一是對國家機關的預算支出的全額刪除，二是對國家機關支出經費的部分刪減。首先，對於全額刪除應當予以禁止。國家機關是國家利益和社會公共利益的重要保障，它們需要一定的預算資金以履行相關公共責任、保障國家與社會公共利益。如果立法機關運用預算修正權對該國家機關的支出經費進行全額刪除，則意味著立法機關的預算修正否定了該國家機關的存在，同時間接導致憲法的修改。這不僅有違正常的修憲程式，而且導致法律失序與憲政體制的混亂。因此，憲法對於國家機關的構建及其運作雖然沒有規定直接的預算支出，但立法機關在預算修正中對其經費的全額刪除應當予以禁止。其次，對國家機關支出經費的部分刪減應考慮刪減的幅度，慎重行使。立法機關通過預算修正以減少國家機關的不合理支出、糾正財政資金浪費行為，以便有更多資金用於社會公益事業和公民權利保障，這是其應有的職權與職責，因此，立法機關對國家機關支出經費的部分刪減是必要的。但立法機關對國家機關經費的部分刪減應受到限制，在部分刪減時必須保障國家機關正常運作的費用，如基本的人事、公用等經費，應予以切實的保障。

　　第三，既定費用刪減的限制。既定費用是指已經過合法途徑與程式而產生的預算支出，是政府預算中必須支出的經費。一般講，對於既定支出經費與費用，立法機關無權進行減額修正。如關於國債利息與本金的預算支出，立法機關不應刪減。立法機關如對此進行刪減，將導致政府無法按期、按量償還國民本金與利息，從而影響政府形象，危害政府信用。再如，關於跨年度項目的後續經費的預算，一般講，立法機關也不應刪減。政府的跨年度預算項目已經經過立法機關審批通過，但在下一年度時仍須按照原計劃的預算支出編製新的預算後，再由立法機關審批同意。此類項目的後續預算經費是原計劃與目標正常實施，順利達成的保障，立法機關一般不應刪減。當然，如果有足夠的證據表明該項目的成本降低或該項目的預算經費過高，立法機關則可以進行合理刪減，以避免財政資金的浪費。

　　第四，對法定支出經費刪減的限制。所謂法定支出，是指法律明確規定的支出比例或支出金額。法定支出是國家為應對自然災害等突發重大事件而設立的預防資金，併為立法機關通過相關法律而確定的。法定支出的規定對所有的國家機關均有約束力，立法機關也不例外。因此，立法機關對法定支出的減額修正甚或刪除應當予以限制。如《中華人民共和國預演算法》規定：“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用於當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。”因此，對於預算預備費，我國各級人民代表大會必須遵守一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費的原則，在減額修正時至少不得低於法定比例百分之一的明確規定。

　　(二)預算案增額修正的實體界限

　　關於立法機關是否有權增加預算金額或者增設項目加編預算，是國外立法機關預算修正許可權爭議的焦點。即使在憲法法律中已明確規定了預算修正權的許可權，但實踐中仍然存在爭議。理論界對此亦有兩種截然不同的觀點，即增額修正“否定論”與增額修正“肯定論”。“否定論”反對立法機關的預算案增額修正。理由有二，一是立法機關的預算案增額修正會侵害行政機關的預算編製與規劃權，有違憲政分權與制約原理，導致權責不清；二是立法機關的職責在於監督政府開支，替民眾盯緊“錢袋子”，如賦予立法機關增額修正權，這會招致政府開支大幅增加，加重民眾負擔。“肯定論”則支持立法機關的預算案增額修正。他們認為，立法機關既然可以全面否決預算案，並要求行政機關重新編製預算案，那麼僅對預算案作局部變動的增額修正，當然應屬於合理審查的許可權範圍。因此，除非法律的明確禁止，預算案的增額修正(即積極修正)，不論在法理上還是實務上，都不應當加以限制。

　　立法機關的增額修正包括兩種情形：一是在既有的預算項目上單純增加預算經費的修正，二是增列新預算項目及預算經費的修正。在既有的預算項目上單純增加金額的修正，對於行政機關來說，不但未對預算要求加以限制與約束、影響其政策推行，同時也不損害其預算編製權與規劃權，反而為行政機關提供更多財政支持，給予其更大施政空間，有利於其更好地履行職責。而既增列預算項目又增加支出經費，對政府的施政策略有較大的影響，應當慎重行使。因此，對於立法機關的增額修正，在理論上與實踐中均無完全禁止的必要，但必須對其進行規範與限制。一般講，立法機關的增額修正應當符合以下條件：

　　第一，增額修正必須解決財源問題。預算平衡原則是預演算法的基本原則與要求。政府預算編製時必須遵循預算平衡原則，立法機關在審議修正預算案時也應堅持預算的收支平衡。如果立法機關的增額修正既沒有已有的財政資金儲備支持，解決財源問題，同時也沒有因為提出刪、減預算經費等減額修正方式來增加可以使用的經費，那麼，其增額修正不僅會破壞預算收支的平衡原則，而且也難免會造成行政機關的困境。因此，立法機關的增額修正必須堅持預算平衡原則，首先必須解決增額修正所要求的財源問題。

　　第二，增額修正應保持預算的同一性。立法機關的預算修正應確立預算的同一性原則，即立法機關享有的預算審批權、監督權應尊重行政機關對預算案的原初判斷(PrimitiveJudgment)，維持與行政機關所提預算草案基本的一致性，避免實質變更。如果立法機關因為增額修正而造成行政機關所提交的預算案變動較大，不僅會影響到行政機關施政計劃與目標的順利實現，也不利於法治政府與責任政府原則的落實，甚或侵犯行政機關的預算編製權，危及權力分工與制約的基本原理。

　　第三，增額修正應有支付經費的法律存在。立法機關對預算行使增額修正權，應以法律已經確定和保障的項目為前提，否則無權提出增列預算項目和增加預算經費。即使立法機關將沒有支出法律依據的預算項目予以增列，並審議通過，但在預算執行中也會因為缺乏支出的法律依據，而得不到金庫的撥付與支持。

　　第四，對增加預算項目修正的限制。立法機關增列預算項目的修正不僅會涉及到政府政策推動的行政決策權，而且亦會對行政機關的許可權運作造成不可避免的影響，所以，應當慎重行使。立法機關在提出增加預算項目之前，應與行政機關進行積極協商，認真聽取行政機關的意見與建議，爭取獲得行政機關的支持。但如果現有法律已經明確規定了該項目的，而行政機關並未將該項目編製到預算案中，在這種情況下，立法機關有兩種選擇：一是直接增加該預算項目，並提出預算經費計劃，行政機關應遵照執行；二是要求行政機關根據現有法律進行預算項目與預算經費的補正，行政機關則必須進行補辦追加預算或補正預算。

• 豆星星.預算修正界限論[J].廣東社會科學.2015,4