预算修正

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　　预算修正是指立法机关依照法定程序对行政机关提交的预算案进行增列、删除预算项目和增加、减少预算经费的活动。立法机关的预算修正有利于发挥立法机关对政府预算的监督功能、提高财政资金的使用效率、推动预算民主进程，进而保障纳税人权利。

　　立法机关对预算案的修正应受到宪法与法律所确定的权限与程序的约束，宪法与法律对立法机关预算修正权的权限限制构成预算修正的实体界限，即使在遵照合法预算案修正程序的情况下，立法机关亦不得逾越，否则将会受到法律的否定性评价，承担法律责任。政府编制的预算案是未经法定程序审查和批准的预算收支计划。政府预算案一般由类、款、项、目各层级的收入和支出诸项目及其预定的经费金额构成。对预算案的支出修正包括增额修正即增列预算项目或增加预算经费以及减额修正即删除预算项目或减少预算经费两种基本形式。立法机关的增额修正与减额修正对于行政机关与法律的实施具有不同的意义，因此，立法机关在增额修正与减额修正时所受到的约束与限制也存在较大差异。

　　(一)预算案减额修正的实体界限

　　立法机关的减额修正包括删除预算项目或减少预算经费。删减预算项目与减少预算经费，有利于限制公共支出，减轻民众负担，这是立法机关的重要职责，也是立法机关预算修正权的主要目的。因此，赋予立法机关预算减额修正权，是国外普遍通行的做法。虽然对于立法机关的减额修正，原则上没有加以限制的必要，但法律的实施离不开预算的财政支持，预算对于法律的实施具有重要意义。法律所要求的财政支持，在其没有修改之前，立法机关有责任使其审查批准的预算案，为法律的实施提供合理而恰当的财政支持，这是确保法律有效运行与实施的前提与基础。如果立法机关对预算案的减额修正导致现有法律无法实施，甚或使之名存实亡，则应当予以限制。德国基本法明确了立法机关的预算审查必须遵循“挟带禁止”原则，不能通过预算决议，来废除或者停止适用现行的某一法律规定。基于预算对于法律实施的功能与意义，立法机关预算案减额修正至少应有下列限制：

　　第一，对宪法和法律规定的各项事业经费删减的限制。宪法是国家的根本法律，是法治国家的基础。宪法中的一般性条款诸如有关公民生存权、受教育权、社会保障与救济权等条款，以及国家促进教育事业、科技事业、医疗卫生事业、体育事业、文化事业等方面的条款，属宪法的一般性条款。一般讲，这些宪法一般性条款并不会直接指出政府的财政支出责任，但它们能在实践生活中得到落实，无疑需要一定财政资金的支持，需要政府通过一定的预算支出来保障。但如果普通法律对宪法一般性条款进行了具体明确的规定，那么政府必须依照普通法律的相关规定，通过预算支出计划予以经费支持，努力履行其财政义务。因此，如果立法机关删减宪法、法律所保障的公共事业的支出预算，这不仅影响到社会福利总体水平的提高，也有违宪法和法律的明确规定。

　　第二，对国家机关预算支出删减的限制。对国家机关预算支出的删减主要有两种情形：一是对国家机关的预算支出的全额删除，二是对国家机关支出经费的部分删减。首先，对于全额删除应当予以禁止。国家机关是国家利益和社会公共利益的重要保障，它们需要一定的预算资金以履行相关公共责任、保障国家与社会公共利益。如果立法机关运用预算修正权对该国家机关的支出经费进行全额删除，则意味着立法机关的预算修正否定了该国家机关的存在，同时间接导致宪法的修改。这不仅有违正常的修宪程序，而且导致法律失序与宪政体制的混乱。因此，宪法对于国家机关的构建及其运作虽然没有规定直接的预算支出，但立法机关在预算修正中对其经费的全额删除应当予以禁止。其次，对国家机关支出经费的部分删减应考虑删减的幅度，慎重行使。立法机关通过预算修正以减少国家机关的不合理支出、纠正财政资金浪费行为，以便有更多资金用于社会公益事业和公民权利保障，这是其应有的职权与职责，因此，立法机关对国家机关支出经费的部分删减是必要的。但立法机关对国家机关经费的部分删减应受到限制，在部分删减时必须保障国家机关正常运作的费用，如基本的人事、公用等经费，应予以切实的保障。

　　第三，既定费用删减的限制。既定费用是指已经过合法途径与程序而产生的预算支出，是政府预算中必须支出的经费。一般讲，对于既定支出经费与费用，立法机关无权进行减额修正。如关于国债利息与本金的预算支出，立法机关不应删减。立法机关如对此进行删减，将导致政府无法按期、按量偿还国民本金与利息，从而影响政府形象，危害政府信用。再如，关于跨年度项目的后续经费的预算，一般讲，立法机关也不应删减。政府的跨年度预算项目已经经过立法机关审批通过，但在下一年度时仍须按照原计划的预算支出编制新的预算后，再由立法机关审批同意。此类项目的后续预算经费是原计划与目标正常实施，顺利达成的保障，立法机关一般不应删减。当然，如果有足够的证据表明该项目的成本降低或该项目的预算经费过高，立法机关则可以进行合理删减，以避免财政资金的浪费。

　　第四，对法定支出经费删减的限制。所谓法定支出，是指法律明确规定的支出比例或支出金额。法定支出是国家为应对自然灾害等突发重大事件而设立的预防资金，并为立法机关通过相关法律而确定的。法定支出的规定对所有的国家机关均有约束力，立法机关也不例外。因此，立法机关对法定支出的减额修正甚或删除应当予以限制。如《中华人民共和国预算法》规定：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”因此，对于预算预备费，我国各级人民代表大会必须遵守一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费的原则，在减额修正时至少不得低于法定比例百分之一的明确规定。

　　(二)预算案增额修正的实体界限

　　关于立法机关是否有权增加预算金额或者增设项目加编预算，是国外立法机关预算修正权限争议的焦点。即使在宪法法律中已明确规定了预算修正权的权限，但实践中仍然存在争议。理论界对此亦有两种截然不同的观点，即增额修正“否定论”与增额修正“肯定论”。“否定论”反对立法机关的预算案增额修正。理由有二，一是立法机关的预算案增额修正会侵害行政机关的预算编制与规划权，有违宪政分权与制约原理，导致权责不清；二是立法机关的职责在于监督政府开支，替民众盯紧“钱袋子”，如赋予立法机关增额修正权，这会招致政府开支大幅增加，加重民众负担。“肯定论”则支持立法机关的预算案增额修正。他们认为，立法机关既然可以全面否决预算案，并要求行政机关重新编制预算案，那么仅对预算案作局部变动的增额修正，当然应属于合理审查的权限范围。因此，除非法律的明确禁止，预算案的增额修正(即积极修正)，不论在法理上还是实务上，都不应当加以限制。

　　立法机关的增额修正包括两种情形：一是在既有的预算项目上单纯增加预算经费的修正，二是增列新预算项目及预算经费的修正。在既有的预算项目上单纯增加金额的修正，对于行政机关来说，不但未对预算要求加以限制与约束、影响其政策推行，同时也不损害其预算编制权与规划权，反而为行政机关提供更多财政支持，给予其更大施政空间，有利于其更好地履行职责。而既增列预算项目又增加支出经费，对政府的施政策略有较大的影响，应当慎重行使。因此，对于立法机关的增额修正，在理论上与实践中均无完全禁止的必要，但必须对其进行规范与限制。一般讲，立法机关的增额修正应当符合以下条件：

　　第一，增额修正必须解决财源问题。预算平衡原则是预算法的基本原则与要求。政府预算编制时必须遵循预算平衡原则，立法机关在审议修正预算案时也应坚持预算的收支平衡。如果立法机关的增额修正既没有已有的财政资金储备支持，解决财源问题，同时也没有因为提出删、减预算经费等减额修正方式来增加可以使用的经费，那么，其增额修正不仅会破坏预算收支的平衡原则，而且也难免会造成行政机关的困境。因此，立法机关的增额修正必须坚持预算平衡原则，首先必须解决增额修正所要求的财源问题。

　　第二，增额修正应保持预算的同一性。立法机关的预算修正应确立预算的同一性原则，即立法机关享有的预算审批权、监督权应尊重行政机关对预算案的原初判断(PrimitiveJudgment)，维持与行政机关所提预算草案基本的一致性，避免实质变更。如果立法机关因为增额修正而造成行政机关所提交的预算案变动较大，不仅会影响到行政机关施政计划与目标的顺利实现，也不利于法治政府与责任政府原则的落实，甚或侵犯行政机关的预算编制权，危及权力分工与制约的基本原理。

　　第三，增额修正应有支付经费的法律存在。立法机关对预算行使增额修正权，应以法律已经确定和保障的项目为前提，否则无权提出增列预算项目和增加预算经费。即使立法机关将没有支出法律依据的预算项目予以增列，并审议通过，但在预算执行中也会因为缺乏支出的法律依据，而得不到金库的拨付与支持。

　　第四，对增加预算项目修正的限制。立法机关增列预算项目的修正不仅会涉及到政府政策推动的行政决策权，而且亦会对行政机关的权限运作造成不可避免的影响，所以，应当慎重行使。立法机关在提出增加预算项目之前，应与行政机关进行积极协商，认真听取行政机关的意见与建议，争取获得行政机关的支持。但如果现有法律已经明确规定了该项目的，而行政机关并未将该项目编制到预算案中，在这种情况下，立法机关有两种选择：一是直接增加该预算项目，并提出预算经费计划，行政机关应遵照执行；二是要求行政机关根据现有法律进行预算项目与预算经费的补正，行政机关则必须进行补办追加预算或补正预算。

• 豆星星.预算修正界限论[J].广东社会科学.2015,4