公共信托原則

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　　公共信托原則的內涵可以概括為：政府對一些特殊的財產應承擔起受托人的義務，即依財產本身的性質最大限度地保障社會公眾能實現對這些財產所應當享有的權益。公共信托原則的這一概念包含了三個重要因素：公共信托財產、政府義務和社會公眾的權益。這三個要素在邏輯上具有緊密的內在關係。

　　公共信托原則(the Public Trust Doctrine)最早可以追溯至羅馬法。在羅馬法上，物分為非財產物和財產物，前者是不可作為個人財產所有權的客體的物，後者是可以作為個人財產構成部分的物。其中非財產物又分為神法物和人法物。人法物中的共有物和公有物的規定就構成了公共信托原則的源頭。

　　共有物(res communes)是指供人類共同享有的東西。對此，任何人，包括市民和外國人等都可以享用，如空氣、陽光和海洋等，另外海岸也是共有物。如果漁民在海岸上建造漁棚，該漁棚為漁民私有，但漁民不能對其漁棚下的土地即海岸享有所有權。公有物(respublicae)指羅馬全體市民公共用有的物，其所有權一般屬於國家，不得為私人所有。公共土地、牧場、公路、河川等都屬於公有物。

　　儘管共有物和公有物區別於其他的物作為獨立的類別存在，但研究羅馬法的學者無法對這種分類思想闡明理論依據：“這一切非常令人困惑??對於海岸，在事物性質上無法解釋它為何不能為私人所有...但通常海岸未曾為個人所有過。”

　　1.公共信托原則在英國的確立

　　羅馬法的共有物與公有物的思想相繼傳入西方各國。比如在13世紀的西班牙，可航行水域的公共權利已經被確認。這一思想在英國逐步發展為公共信托原則。在英國，公共信托原則的歷史與王權和國會之間的鬥爭密切相關。正如RoHall在19世紀所言：曾有一段時期國王可以任意把其所有和占有的土地轉讓給其下臣，但現在依據制定法，這樣的轉讓是被禁止的，而且國土一律不得讓渡。可見早期的公共信托原則對讓渡國土的限制是針對國王，而非針對政府的。除了讓渡土地受到限制外，依據公共信托原則國王對其國土所享有的所有權還被附加了諸多負擔，如國王對海岸的所有權“有，而且自古就有允許其臣民為了行使特定權利而出入的義務，這些特定權利包括捕魚、從事貿易活動以及其他其臣民要求和已經實施的利用方式。這些權利由普通法及為數眾多的有關漁業、稅收和公共安全的國會法令以各種方式修正、完善或限制...”

　　如果說羅馬法關於共有物與公有物的思想僅僅反映了社會公眾對某些特定物享有普遍權益的內在合理性，那麼英國最早的公共信托原則除此之外還強調了對國王所有權行使的限制，而且這種限制僅針對國王，而非籠統地針對政府。從上面引文我們還可以看到國會出於合法的公共目的有權擴大或減少公眾基於公共信托原則的各項權利。

　　2．公共信托原則在美國的演進

　　公共信托原則的相應內容在羅馬法與在英國法上的體現尚處於簡單而較為原始的狀態。公共信托原則被引人美國後取得了迅猛的發展，主要體現在公共信托原則從對王權的限制轉而成為對政府權力的限制。同時由於時代變遷等原因公共信托原則在這一階段的發展過程中引發了諸多的分歧與爭議。美國不存在國王，公共信托原則也就不存在限制國王行使其所有權的問題，人們轉而運用公共信托原則限制政府。美國早期最著名的公共信托原則案例——伊利諾斯中央鐵路公司訴伊利諾斯州案就是一個典型的限制政府權力的例子。該案強調：“州政府不得放棄其對大片土地的管理權。”而且這裡顯而易見的是，受到限制的不僅僅是所有權，更多獲得關註的是政府處置公共資源的行政權力。隨之而來產生的問題是在多大的範圍內限制政府的這一權力?如果公共信托原則要求政府維持公共資源的現狀而絕對不得將其轉讓或不得更改其用途，則很難想象社會經濟能得以正常發展。相反如果公共信托完全默許政府遵循一般法則行使權力而無額外限制，則無法保證被異議的政府行為是出於公共目的而不僅僅是為了私人目的而把公共財產當作饋贈的禮物。那麼公共信托原則的課題之一是能否找到這樣一個定位：在涉及海洋、公共用地等利益交易的政府行為領域，既要適用嚴格於一般政府事務的標準，同時為政府能合理有效利用資源留有一定餘地。由此，在市場經濟深入發展之後私人主體則有更多機會以所有權等方式控制和占有自然資源。僅將政府權力作為公共信托原則的限制對象已遠遠不能滿足公眾對自然資源正當需求，也與公共信托原則思想的初衷不能完全相符。公共信托原則究竟應延伸至何處呢?

　　而且，公共信托原則在美國的發展正趕上美國乃至世界經濟和科技飛速前進時期，羅馬法與英國法上傳統的公共信托財產的種類和範圍也面I臨進一步擴展的必要。

　　另外，當公共信托原則在形態各異的案例中越來越頻繁地被適用後，法學家們更是感受到了對其進行理論抽象和升華的迫切性，他們追問說：“在美國的歷史上關於公共信托原則的存在少有爭議。但是它究竟是什麼?”

　　因此，沿著公共信托原則從羅馬法到近現代英美法的運行軌跡，我們有必要對其本體上的諸多課題尤其是什麼是公共信托原則的問題作一番梳理和論證。

• 吳真.試論公共信托原則(J).社會科學戰線.2008,7