體育服務產業政策

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　　體育服務產業政策是指引導、規範、鼓勵和支持體育服務產業發展的政策的總稱。

　　體育服務產業政策是產業政策的分支，是關於體育服務產業的單體產業政策，與文化產業政策、旅游產業政策一樣，專門為了發展某一單體產業發展的政策體系。從產業經濟學和政策學的角度可以將體育服務產業政策描述為：“國家根據發展的需求，為了提高體育服務產業增長速度，通過優化體育服務產業結構和組織，使體育服務產業能有效地供給，並適應社會需求而採取的各種政策措施”。體育服務產業政策是各類政策構成的政策體系，如稅收、財政、物價等經濟政策是體育服務產業政策的主要組成部分，另外一些行政管制政策，如行政審批政策、行政監督政策等也是體育服務產業政策的內容。體育服務產業政策歸根結底是政策，具有政策的根本屬性，如具有合法性、權威性、利益相關性。除此之外同時還具備其他一些屬性，如正誤性和實效性。

　　體育服務產業政策具有政策的基本功能和屬性，但是由於其是一項具體的單體產業政策，因此具有獨自的基本特征。我國體育服務產業政策的這些基本特征是在當前較長的一段歷史時期內形成的各種政策特點，主要體現在政策環境、政策手段、政策執行、政策目標、政策調整等若幹方面。而體現體育服務產業自身基本特征比較明顯的幾個方面是體育服務產業政策環境特征、體育服務產業政策需求特征、體育服務產業政策執行特征、體育服務產業內容特征、體育服務產業對象特征。

　　1.體育服務產業政策環境特征

　　政策環境是影響政策生成和影響其發揮作用的一切社會條件的總和。包括自然環境、經濟環境、社會制度、政治文化環境和國際環境等，其中起主要作用的是社會制度、政治文化環境和法律制度環境。本文所指的體育服務產業政策環境是指影響體育服務產業政策產生和發展的各種社會條件的總和，即影響體育服務產業政策制定和使其發揮作用的一切社會條件，如經濟發展狀況、體育體制、法制狀況、政治文化狀況等，其中影響因素較大的是體育體制、法制狀況、政治文化狀況和經濟發展水平。相對於其他政策環境而言，我國體育服務產業政策環境體現出較強的滯後性和不平衡性。

　　我國體育服務產業政策是在我國體育體制的不斷改革和體育社會化的過程中孕育、產生和不斷發展的。長期以來我國把競技體育置於非常重要的位置，體育計劃色彩濃厚，體育服務社會化和市場化起步較晚且步伐較慢。相對於文化產業、旅游產業等其他產業類型而言，體育體制的改革是滯後的，體育社會化程度也比較小，在一定程度上影響了我國體育服務產業政策的發展。另一方面，我國體育法制水平和體育政治文化水平也低於其他行業。我國體育法律體系不完善、體育執法水平低、體育守法意識低等到目前為止依然沒有得到有效改善；我國體育行政機關在體育服務產業方面的行政資源長期處於貧乏狀態，這都直接影響了我國體育服務產業政策的科學制定和有效執行。

　　我國體育服務產業政策環境體現為地區不平衡性。由於經濟、法律、政治和文化的差別，我國不同地區形成了各種不同的體育服務產業政策環境，如江蘇地區經濟發展水平相對較高，法律制度和政治文化發展也相對完善，省政府積極相應國家政策，在省內積極制定和執行地方性體育服務產業政策，並取得較好效果。通過對江蘇省內相關體育行政人員和體育服務產業經營人員訪談後發現，在江蘇省整個省內體育服務產業政策的環境也存在差異，在江蘇南部地區市級政府和市級體育行政機關能夠積極制定或執行體育服務產業政策；因為體育服務產業政策所需的物力、財力和人力資源充足，法律政策意識較高，政治文化環境較好。甚至蘇州和無錫若幹縣級政府(如昆山和江陰)都積極響應國家、省和市級體育服務產業政策，積極協助民營企業申請財政補貼和稅收減免政策。而蘇北地區由於經濟、政治和法制發展環境較差，體育服務產業政策的制定和執行投入都比較小，地方政策內容的科學性和政策執行效果都不及蘇南地區。

　　2.體育服務產業政策需求特征

　　產業政策是產業發展的必然需求，作為單體產業政策類型的體育服務產業政策也是我國體育服務產業發展的需求。根據我國近幾年來體育服務產業發展狀況和體育服務產業發展中存在的各種問題，體現出對體育服務產業政策需求的必然性和迫切性。

　　體育服務產業是我國市場經濟發展的產物，本應該依靠市場機制來協調各種關係，但是我國育服務產業依然是幼小產業，還沒有形成良好的體育服務產業市場環境，需要政策引導和扶持。在我國體育經濟活動領域，“市場失靈”非常普遍，很多體育服務產業經濟活動外部性非常強，如體育賽事經營、高爾夫球場經營和體育場館的經營等這些經濟活動都會對不相干的第三人產生獲利或者增加成本的現象，I~P#I-部正效應和外部負效應。如目前的高爾夫球場的運營，投資者雖然能夠通過運營獲得較好的經濟效益，但是這是以犧牲更大的土地成本為代價的，具有較強的外部負效應。這些體育服務產業市場活動中的“市場失靈”現象必須通過體育服務產業政策來平衡各類權利和義務。

　　新興產業保護理論的觀點認為經濟發展落後國家的新興產業發展初期，由於還達不到經濟規模並缺乏經驗，需要採取必要的政策對其進行扶持，使其儘快成長後，再與發達國家進行競爭。相對於發展中國家來說，我國體育服務產業是新興產業，需要一定的政策支持，使其不斷強大，然後與發達國家進行競爭。如目前國際全球化背景下，國外發達國家體育中介市場具有很強的國際壟斷性，國際上具有一定規模的中介公司已經占據了大部分國際市場。由於我國資本市場發展不足，自發投資水平低，無法通過市場機制籌措足夠的資金，需要政府政策引導和扶持、甚至需要國家直接投資，為體育中介業發展提供足夠的資金。通過這一系列的政策有重點、有步驟地配置體育服務產業資源，做到有所為、有所不為，實現非均衡性增長，從而實現我國體育中介業的快速發展，縮短追趕先進國家所需的時間。

　　從目前我國體育服務產業快速發展中存在的問題可以看出，我國體育服務產業對體育服務產業政策的需求具有較強的迫切性。在產業發展理論中，某一產業的高速增長往往伴隨著產業結構的劇烈變化過程，產業結構的快速轉變會導致該產業出現生產能力過剩、退出障礙或長期低迷問題，甚至會引發社會問題。在具體產業中，則表現為某類產業的過剩或者急劇衰退，需要產業政策進行早期防禦和適當引導。我國2O世紀9O年代初期到21世紀初的2O年時間里，保齡球館的經營曾一度急劇增長、然後快速經歷飽和和衰退。由於當時數量增加迅速，分佈過於集中，競爭異常激烈，催生了慘烈的價格大戰，最終導致我國資金大量外流和保齡球館的大量倒閉，以及目前保齡球行業的長期低迷。在產業發展過程中，市場價格機制只能短期調節供給和需求，調節產業長遠發展的功效非常小，價格在開拓體育服務產業的某一新領域方面(如體育賽事產業和體育中介業)，投資者會非常被動、小心和謹慎，政府必須幫助企業解決在體育服務產業成長階段所面臨的困難。另一方面，在某一新領域一旦出現明顯的高利潤，也容易形成該產業的過度膨脹和容易受到意外成本增加的威脅。目前我國健身會所的過度膨脹和受房租成本增加的威脅已經難以通過價格來調整。健身會所的倒閉和新開健身會所並存的現象急需政策調整，以保持健身會所的可持續發展。再如目前我國高爾夫球場的經營利潤比較可觀，很多投資者想進行高爾夫球場的投資。從2000年開始，我國高爾夫市場的規模每年以2O至3O的速度增長，必須採取限制性政策，旨在防止高爾夫球市場聚變帶來負作用。我國目前現有政策已經體現了加快發展我國體育服務產業和提高體育服務產業競爭力的內容，如最近出台的《國務院辦公廳關於加快發展體育產業的指導意見》、《體育事業發展“十二五”規劃》、《體育產業“十二五”規劃》突出了增加體育服務產業規模和加快體育服務產業發展速度的內容。其中特別提出了保障措施，規定了給予若幹體育服務產業經營主體水電、融資和稅收方等面的優惠。但是這些政策內容急需地方政府出台具體執行方案，使這些優惠內容能夠真正落實。

　　3.體育服務產業政策執行特征

　　我國體育服務產業政策的制定尚不完善，但是執行環節更加薄弱。從我國體育服務產業政策多年實際執行狀況看，我國體育服務產業政策體現出非常明顯的鬆散性和低效性。我國體育服務產業政策執行過程中常常缺少具體的執行方案，不能將政策責任歸屬到具體的部門和具體的負責人。由於不需要承擔政策執行不作為的責任，即使國家政策規定了應給與體育服務產業一定的政策優惠，但是常常得不到地方稅務部門和財政部門的執行。我國體育服務產業政策的信息傳遞處於鬆散狀態，缺少體育服務產業政策的宣傳和傳遞，很多體育服務產業經營者接收不到足夠的政策信息，難以對政策內容作出積極響應。我國體育服務產業政策執行投入較小，體育服務產業政策執行所需要的人力、物力和財力等資源較難保證。我國體育服務產業政策監督力量非常薄弱，政策執行效果和政策執行中的問題不能及時反饋到政策制定機構和政策執行結構，難以及時作出科學的調整方案。由此可以看出我國整個政策執行系統處於非常鬆散的狀態。

　　我國體育服務產業政策對我國體育服務產業的發展起到了一定的引導、規範和鼓勵作用，在體育服務產業的發展過程中起到了重要作用。但是通過對專家的訪談發現，我國體育服務產業政策的作用並沒有充分發揮，或者對我國體育服務產業發展的推動力並不足，體現出一定的低效性。在挑選的45%位國內專家問卷調查中體現：66．7%人認為我國體育服務產業政策對我國整個體育服務產業僅僅起到了一般促進作用，且有8．9%的人認為起到的作用較小。很多專家認為我國體育服務產業政策執行效果普遍較低，對體育服務產業的推動作用不明顯；體育服務產業政策的有效實施必須依靠地方政府出台配套政策或者操作性的實施細則，但是很多地方並沒有出台相應的操作規範，或者地方政策依然巨集觀而沒有操作性。從目前的情況來看，我國體育服務產業政策的落實程度依然較小，需要地方出台可執行的政策內容或執行方案。體育服務產業政策的執行涉及財政、稅務、土地等相關行政部門。各級體育行政部門對體育服務產業政策的執行非常重視，但是其他行政部門和地方政府重視程度不夠。我國體育服務產業的實際發展水平也在一定程度上影響政策的有效落實，我國體育服務產業發展水平低、涉及面廣、種類繁多、交叉性強等很多特點導致了體育服務產業經營主體難以對政策作出較好的反應。我國體育服務產業經營主體的法律政策意識普遍較低，通過對訪談過的近6O家體育服務產業經營主體發現，一半以上的中小民營企業從來沒有關註過體育服務產業政策，同時也存在個別投機性體育服務產業經營主體，通過合法而非合理手段獲得既得利益的現象。

　　4.體育服務產業政策內容特征

　　長期以來，很多專家認為我國體育服務產業政策內容過於巨集觀和籠統，難以有效落實。但是通過分析我國近幾年來體育服務產業政策的具體內容發現，除彩票政策外，高級政府機關和體育行政機關制定的政策內容比較巨集觀，其他職能機關制定的政策相對比較具體。根據體育服務產業經營者的政策選擇情況看，巨集觀性政策難以直接選擇使用，他們反而是非常關註其他部門制定的較具體的政策內容，如旅游政策、文化政策和服務業政策，由此可以看出我國體育服務產業政策具有較強的交叉性、融合性和依附性。必須科學理解和認識體育服務產業政策的這些特征，防止將體育服務產業專門政策內容與其他相關政策內容割裂。

　　體育產業與文化產業、旅游產業、創意產業等都有一定的交叉性，因此文化產業政策、旅游產業政策和創意產業政策等會將若幹體育服務產業列為其發展的範疇或者將體育視為本產業的發展內容，如我國旅游產業政策就直接規定了較具體的高爾夫球發展政策。目前一些地方政策也將體育服務產業列為現代服務業發展範疇並享受服務業相關優惠政策，也有一些省市直接制定包括體育在內的休閑旅游政策。一些特殊的體育服務產業類型還體現出對其他政策更強的依附性，如高爾夫球產業政策對我國體育土地使用政策、房地產政策和旅游政策的強依附性，我國高爾夫球產業的整個發展歷程就是受這些政策的引導、規範和約束的過程。

　　體育服務產業屬於我國第三產業和服務業範疇，體育服務產業政策在體育服務產業政策目標的設置上，依附於我國第三產業發展政策和服務業發展政策。體育服務產業政策在一定程度上是將體育服務產業作為調整和優化我國產業結構的手段而制定的。體育服務產業本身發展水平、政策發展規律和體育部門的工作特點也決定了體育服務產業政策對其他產業政策具有較強的依附性。體育服務產業對國家GDP具有一定的貢獻率，但是由於受我國體育發展體制和人們體育消費習慣的影響，體育服務產業的GDP的貢獻率很小，對國家經濟結構優化和調整的影響力較弱，難以單獨制定體育服務產業發展政策，多依附於其他產業政策內容來落實。政策的制定和執行遵循協調性原則，體育服務產業政策內容的設定也必須與相關政策相協調，以節省政策成本，提高政策效益。從目前我國體育行政管理職能看，發展體育服務產業並不是我國體育行政部門的工作重點，競技體育和群眾體育依然是其行政工作重點，關於體育服務產業方面的很多事務由文化部門、旅游部門和其他管理部門完成，這也是導致體育服務產業政策內容依附其他政策的原因所在。

　　5.體育服務產業政策主體特征

　　體育服務產業政策主體主要指制定和執行體育服務產業政策的行政機關。在我國體育服務產業政策的發展過程中，可以看出我國體育服務產業政策重製定和輕執行的現實狀況，體現出體育服務產業政策制定主體和執行主體的溝通不足，導致很多內容對執行主體沒有約束力，執行主體怠於執行政策。但是隨著我國體育服務產業政策的不斷發展，這一特征開始逐漸弱化。

　　我國體育服務產業政策制定主體溝通意識逐漸增強，從目前我國體育服務產業政策的制定主體看，我國體育服務產業政策主體在向多元化趨勢發展，參與體育服務產業政策制定的主體越來越多。由此也可以看出體育服務產業絕對不是體育行政機關的職責，而是很多行政機關的共同職責，如文化、旅游、安全、稅務、發改委等相關機構。

　　我國體育服務產業政策執行主體之間依然缺乏溝通和協調，特別是在地方性政策執行主體之間開展協調工作非常困難。受我國行政管理條塊分割的影響，我國地方性相關主體往往以部J'IN益或者局部利益為主，除體育行政機關外，其他行政機關對體育服務產業政策的執行並不積極。地方政府對引導和協調地方相關部門執行體育服務產業政策具有重要作用。但是從全國地方政府對體育服務產業政策執行的態度看，很多還沒有把體育服務產業政策的執行放在重要位置。這與地方政府對體育服務產業發展的態度有直接關係，地方政府總是以發展本地區的整體經濟實力為主要目標，如果他們認為體育服務產業對本地區經濟發展沒有明顯積極影響作用的話，則不會積極執行體育服務產業政策。如果他們認為執行體育服務產業政策會對本地區經濟發展或者對自身既得利益有負面影響的話，也會消極執行政策。

　　6.體育服務產業政策對象特征

　　由於我國獨特的經濟發展環境和我國體育事業在國家中的特殊地位，我國體育服務產業政策對象體現出非常明顯的多樣性和複雜性。

　　我國體育服務產業是我國二元經濟發展模式的產物，產生了我國體育服務產業系統外和系統內兩大類經營方式。系統內外具體的經營模式也比較複雜，系統內體育場館的經營就有事業單位模式、承包模式、公司化模式。民營企業經營方式有公司經營模式、個體經營模式，以及外資企業經營模式和國外分公司經營模式等。體育項目的多樣性和差異性，是體育服務產業經營內容複雜多樣的客觀因素。如具有很強的經濟外部性的體育賽事產業、占地面積龐大的高爾夫產業，以強身健體為主的健身產業等。另外還有傳統型非常強的民間體育產業和現代性比較強的現代體育項目產業。在某一類體育服務產業經營中，同樣具有多樣性和複雜性，如體育賽事中的職業體育賽事、競技體育賽事、民營商業體育賽事、非營利性賽事等。體育服務產業政策目標群體的複雜性為體育服務產業政策的制定和執行增加了難度，這也是我國體育服務產業政策執行效果不理想的原因之一，同時也是與其他相似產業政策融合和交叉的原因所在，如體育競賽表演應順應我國演出政策規定、傳統體育產業享受非物質文化遺產保護政策的規定等。

• 吳香芝,張林.我國體育服務產業政策基本特征分析與研究[J].體育與科學.2012,5