人地掛鉤

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　　人地掛鉤是指以城鄉統籌發展為前提，以解決用地矛盾為目的，依據本行政區域社會經濟發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，遵循人口城鎮化與土地城鎮化的規律，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模相掛鉤，通過土地綜合整治有序推進城鄉之間、地區之間土地和資金等要素流轉和市場配置，實現城鄉建設用地和耕地的動態平衡，有效破解城鎮化過程中的“人、地、錢”矛盾，促進城鄉一體化發展進步的社會經濟活動。^[1]

　　人地掛鉤，可以簡單概括為“人往城轉、地隨人走、錢從地出”。人往城轉，主要包括從農村到城鎮定居和農民集中到新農村定居兩種形式，進入新農村的人口，只有享受城鎮市民同等待遇才視為人往城轉；地隨人走，主要指隨著人口轉移，土地的功能也隨之轉移，城鎮依據進城人口，按照人均建設用地標準相應增加用地規模，土地供應後方可認定地隨人來；農民進城後，相應減少農村集體建設用地規模，節餘的建設用地指標轉移到城鎮使用，才可認定地隨人走；錢從地出，主要通過整合涉農資金，整鄉或多村聯合開展土地綜合整治，從農村節餘建設用地指標交易和農村土地、房屋產權抵押貸款中獲取資金，其實質仍是“取之於土、用之於土”。“人往城轉、地隨人走、錢從地出”是蘊涵在人地掛鉤政策之中的本質和核心。

　　人地掛鉤的基本內涵主要有四個方面：一是政策主題要著眼於城鄉統籌發展的需求，破解城鎮化過程中的人、地、錢矛盾，主體在農村和農民；二是本質要求是城鎮和城市化地區建設用地增加規模和吸納外來人口進城定居規模掛鉤，農村建設用地節約指標要與有償使用掛鉤，土地收益要與農民利益掛鉤，實現生產要素、公共資源和公共服務在城鄉均衡配置；三是運作方式是堅持內涵式、集約式發展，依靠農村土地綜合整治，充分發揮城鄉統籌規劃、集體土地流轉、市場配置資源的互動互補作用；四是根本目的是縮小城鄉發展差距，消除城鄉二元結構，推進城鄉一體化可持續發展，努力形成產業支撐有力、人口轉移有序、資源集約利用、環境保護良好、發展成果共用的城鎮化發展新局面。

　　1.有利於促進人口城鎮化與土地城鎮化協同發展。

　　近年來，我國在城鎮化過程中，更多的是一種土地的城鎮化，即城鎮建成區快速增長，而集聚的人口則明顯滯後。從2000年到2010年，土地城鎮化速率是人口城鎮化速率的1.85倍，人口城鎮化率與土地城鎮化率相比，大概慢了10個百分點。我們的產業不斷向城市地區集中，城區的土地不斷擴張，但是人口沒有相應的大規模向城市地區遷移，造成目前人口與產業集聚不協調口。人121城鎮化慢，單位城鎮建設用地上人121少，相應的產業不發展，造成土地閑置粗放浪費利用效率低下。而側重人121城鎮化與土地城鎮化密切關聯的人地掛鉤政策的提出，將有助於解決土地、人口城鎮化不同步問題。

　　2.有利於破解城鎮建設用地難題。

　　無論是城鎮化、工業化或是農業現代化，尤其是以河南為主的中部地區省份，基本情況均為人多地少、經濟底子薄、發展不平衡；同時，用地粗放、項目落地難、統籌缺抓手，也是不爭的事實。城鎮化發展矛盾的焦點集中在資源上，瓶頸反映在土地上。實施人地掛鉤政策，可以盤活土地存量，提高土地利用效益，優化要素配置，解決“人”和“地”的問題，破解土地制約瓶頸問題，緩解城鄉建設用地壓力，支撐城鎮化進程。

　　3.有利於促進土地節約集約利用。

　　開展人地掛鉤的地區，通過土地綜合整治，能夠整治出大量土地，潛力巨大，以河南為例，全省農村人均建設用地約248平方米，若能通過土地綜合整治降到國家確定的人均150平方米的標準，理論上全省農村有900多萬畝的整治空間。通過靈活運用人地掛鉤政策，將農民遷移到新建的小城鎮或新農村居住，把佈局分散、數量很大、使用效率很低的農民宅基地通過遷村並點，合村並城等方式，實現集中居住、產業集聚，同時，將原有建設用地統一整理復墾，實現農用地集中連片，促進土地規模化經營，確保了耕地面積不減少和質量不降低，增加了土地使用的集約度，為城鎮化提供了強有力的支撐。