人地挂钩

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　　人地挂钩是指以城乡统筹发展为前提，以解决用地矛盾为目的，依据本行政区域社会经济发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划，遵循人口城镇化与土地城镇化的规律，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩，通过土地综合整治有序推进城乡之间、地区之间土地和资金等要素流转和市场配置，实现城乡建设用地和耕地的动态平衡，有效破解城镇化过程中的“人、地、钱”矛盾，促进城乡一体化发展进步的社会经济活动。^[1]

　　人地挂钩，可以简单概括为“人往城转、地随人走、钱从地出”。人往城转，主要包括从农村到城镇定居和农民集中到新农村定居两种形式，进入新农村的人口，只有享受城镇市民同等待遇才视为人往城转；地随人走，主要指随着人口转移，土地的功能也随之转移，城镇依据进城人口，按照人均建设用地标准相应增加用地规模，土地供应后方可认定地随人来；农民进城后，相应减少农村集体建设用地规模，节余的建设用地指标转移到城镇使用，才可认定地随人走；钱从地出，主要通过整合涉农资金，整乡或多村联合开展土地综合整治，从农村节余建设用地指标交易和农村土地、房屋产权抵押贷款中获取资金，其实质仍是“取之于土、用之于土”。“人往城转、地随人走、钱从地出”是蕴涵在人地挂钩政策之中的本质和核心。

　　人地挂钩的基本内涵主要有四个方面：一是政策主题要着眼于城乡统筹发展的需求，破解城镇化过程中的人、地、钱矛盾，主体在农村和农民；二是本质要求是城镇和城市化地区建设用地增加规模和吸纳外来人口进城定居规模挂钩，农村建设用地节约指标要与有偿使用挂钩，土地收益要与农民利益挂钩，实现生产要素、公共资源和公共服务在城乡均衡配置；三是运作方式是坚持内涵式、集约式发展，依靠农村土地综合整治，充分发挥城乡统筹规划、集体土地流转、市场配置资源的互动互补作用；四是根本目的是缩小城乡发展差距，消除城乡二元结构，推进城乡一体化可持续发展，努力形成产业支撑有力、人口转移有序、资源集约利用、环境保护良好、发展成果共享的城镇化发展新局面。

　　1.有利于促进人口城镇化与土地城镇化协同发展。

　　近年来，我国在城镇化过程中，更多的是一种土地的城镇化，即城镇建成区快速增长，而集聚的人口则明显滞后。从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍，人口城镇化率与土地城镇化率相比，大概慢了10个百分点。我们的产业不断向城市地区集中，城区的土地不断扩张，但是人口没有相应的大规模向城市地区迁移，造成目前人口与产业集聚不协调口。人121城镇化慢，单位城镇建设用地上人121少，相应的产业不发展，造成土地闲置粗放浪费利用效率低下。而侧重人121城镇化与土地城镇化密切关联的人地挂钩政策的提出，将有助于解决土地、人口城镇化不同步问题。

　　2.有利于破解城镇建设用地难题。

　　无论是城镇化、工业化或是农业现代化，尤其是以河南为主的中部地区省份，基本情况均为人多地少、经济底子薄、发展不平衡；同时，用地粗放、项目落地难、统筹缺抓手，也是不争的事实。城镇化发展矛盾的焦点集中在资源上，瓶颈反映在土地上。实施人地挂钩政策，可以盘活土地存量，提高土地利用效益，优化要素配置，解决“人”和“地”的问题，破解土地制约瓶颈问题，缓解城乡建设用地压力，支撑城镇化进程。

　　3.有利于促进土地节约集约利用。

　　开展人地挂钩的地区，通过土地综合整治，能够整治出大量土地，潜力巨大，以河南为例，全省农村人均建设用地约248平方米，若能通过土地综合整治降到国家确定的人均150平方米的标准，理论上全省农村有900多万亩的整治空间。通过灵活运用人地挂钩政策，将农民迁移到新建的小城镇或新农村居住，把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地通过迁村并点，合村并城等方式，实现集中居住、产业集聚，同时，将原有建设用地统一整理复垦，实现农用地集中连片，促进土地规模化经营，确保了耕地面积不减少和质量不降低，增加了土地使用的集约度，为城镇化提供了强有力的支撑。