韦伯的官僚组织理论

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　　被称为“组织理论之父”的韦伯与泰勒、法约尔是西方古典管理理论的三位先驱。马克斯·韦伯（ Max Weber，1864－1920）生于德国，曾担任过教授、政府顾问、编辑，对社会学、宗教学、经济学与政治学都有相当的造诣。韦伯的主要著作有《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》等，其中官僚组织模式（Bureaucratic Model）的理论（即行政组织理论），对后世产生了最为深远的影响。有人甚至将他与杜克海姆、马克思奉为社会学的三位“现世神明”。韦伯行政组织理论产生的历史背景，正是德国企业从小规模世袭管理，到大规模专业管理转变的关键时期，了解韦伯的思想更具有重要的现实意义。

　　韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，没有某种形式的权力，任何组织都不能达到自己的目标。人类社会存在三种为社会所接受的权力：

• 传统权力（Traditional Authority）：传统惯例或世袭得来；

• 超凡权力（Charisma Authority）：来源于别人的崇拜与追随；

• 法定权力（Legal Authority）：理性——法律规定的权力。

　　对于传统权力，韦伯认为：人们对其服从是因为领袖人物占据着传统所支持的权力地位，同时，领袖人物也受着传统的制约。但是，人们对传统权力的服从并不是以与个人无关的秩序为依据，而是在习惯义务领域内的个人忠诚。领导人的作用似乎只为了维护传统，因而效率较低，不宜作为行政组织体系的基础。而超凡权力的合法性，完全依靠对于领袖人物的信仰，他必须以不断的奇迹和英雄之举赢得追随者，超凡权力过于带有感情色彩并且是非理性的，不是依据规章制度，而是依据神秘的启示。所以，超凡的权力形式也不宜作为行政组织体系的基础。

　　韦伯认为，只有法定权力才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。原因在于：

　　(1)管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行。

　　(2)以“能”为本的择人方式提供了理性基础。

　　(3)领导者的权力并非无限，应受到约束。

　　有了适合于行政组织体系的权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式（Bureaucratic Ideal Type），具有下列特征：

　　1、组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权。组织是根据合法程序制定的，应有其明确目标，并靠着这一套完整的法规制度，组织与规范成员的行为，以期有效地追求与达到组织的目标。

　　2、组织的结构是一层层控制的体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服从的关系。

　　3、人与工作的关系。成员间的关系只有对事的关系而无对人的关系。

　　4、成员的选用与保障。每一职位根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公开考试合格予以使用，务求人尽其才。

　　5、专业分工与技术训练。对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，然后通过技术培训来提高工作效率。

　　6、成员的工资及升迁。按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其事业心。

　　韦伯认为，凡具有上述6项特征的组织，可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为行政组织指明了一条制度化的组织准则，这是他在管理思想上的最大贡献。

　　韦伯的官僚组织理论使威尔逊与古德诺的公共行政学设想得以“落地”，传统公共行政的认知图式也得以确立。在公共行政学的视域之下，韦伯的官僚组织理论提出了一个理想的政府组织模型，也为传统公共行政学铺设了基本的研究议程。根据这些议程，欧文·休斯把传统公共行政的原理归纳为：

　　(1)政府以等级制、官僚制的原则组织；
　　(2)政府通过官僚组织结构提供服务；
　　(3)政治与行政的分离；
　　(4)公共行政需要职业官僚。

　　韦伯的官僚组织理论自诞生至今，对整个西方社会乃至全世界的影响非常深刻。20世纪40年代以前，韦伯的影响还主要在欧洲，但自从《经济与社会》被译成英文之后，他的理论在全世界得到了广泛的传播。经过二战以后，人们发现，无论是政府组织，还是企业组织，绝大多数都同韦伯提出的官僚组织相符。可以说，韦伯影响了西方世界管理模式和管理思想的历史进展。中国如今致力于建设完善的公司治理结构，就是一种典型的官僚制(科层制)。

　　影响越大的理论，越容易产生来自各方的质疑。一种世界性的理论，必须经受反复的批判和锤炼。从20世纪60年代起，对韦伯的批判几乎不绝于耳。但令人惊奇的是，种种批判甚至是言辞激烈的声讨，迄今似乎还没有撼动韦伯理论的根基。

　　随着官僚组织的迅猛发展，西方管理学界、社会学界甚至政治学界，都有学者对韦伯进行反思和批评。官僚组织在实际运行中表现出的种种问题，使人们把责难的目光不约而同地投向韦伯。在许多人眼里，官僚组织已经成了机构膨胀、效率低下、管理僵化、精英集权、否定民主的代名词。对韦伯批判最为激烈的组织理论家沃尼·本尼斯甚至断言：“从60年代开始算起的50年里,人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍”。但是，时至今日，本尼斯为官僚组织预言的大限已到，官僚组织尚未看到生命终结的迹象。相反，也有不少人发出了“官僚制过时了吗”的反批判。在一定程度上，这种批判反而彰显出韦伯的大师地位。不过，批判中不少很有份量的成果，虽然没有打破韦伯范式，却使我们能够越来越清楚地看到韦伯的局限和漏洞。韦伯并未终结历史，他的大师地位是里程碑性质的，管理理论的大道，在韦伯之后依然会向前延伸，甚至更为宽广。

　　韦伯身后，对官僚组织理论的反思基本表现在以下三个方面：

　　1.对理性与非理性关系的反思

　　官僚制的理性主义在某种程度上是对人性的异化，人的个性与感情因素，在官僚组织中被完全排斥，人变成了庞大官僚机器上的齿轮和螺丝钉。韦伯自身对这种理性机器的发展前景也持悲观态度。组织行为学和管理心理学的发展，在一定程度上弥补了这一点。从梅奥的霍桑实验开始，研究组织中人的感情和情绪成为管理学中的热点，不少人致力于管理中人的主体性探讨，“人本原理”的提出和发展，在许多方面对韦伯做了补充和修正。这些理论反思和创新中，以诺贝尔奖得主西蒙的“有限理性”理论最具有突破性。在韦伯那里，官僚组织体现的是完全理性。而西蒙在肯定理性的基础上，提出了“有限理性”概念，使理性与非理性的平衡变成一种可靠的现实追求。这种“有限理性”思想，已经被越来越多的学者接受，甚至在经济学中也引起了较大反响。再进一步，非理性的研究也日益成为学术热点。这方面的研究，至今方兴未艾。

　　2.对工具理性与价值理性、目的与手段关系的反思

　　理性官僚组织推崇价值中立，追求工具理性，强调形式合理与程序正义。依据官僚组织理论设计的组织，很容易演化成用工具理性排斥价值理性，具体表现为片面地追求程序与形式。本来，组织的规则、程序是实现组织目标与价值的手段，但是，形式合理性的追求，却会使目的与手段倒置。当官僚组织为实现它的目标而不断地完善工具手段时，手段日益成了管理的目的。在这种情况下，官僚组织会形成规章迷宫，繁文缛节，职业官僚只会根据僵硬的规章例行公事，办事拖拉，效率低下，违背理性设计的初衷。这一问题，韦伯当时就有所警惕，但估计不足。20世纪70年代，莫姆森(Wolfgang J.Mommsen)指出：“资本主义的进一步发展不可避免地与效率更高的官僚制的兴起相联系，与以更加形式理性化的方式组织社会各个层次的交往活动相联系。韦伯认识到，这个进程最终可能导致出现‘新的奴役铁笼’。在这个铁笼中，各种以价值为取向的社会行为会被威力巨大的官僚制结构所窒息，会被形式理性化的法律和制度编织的牢固网络所扼杀。个人没有任何反抗的可能！”但是，这种反思所产生出来的改革思路和方法，多数绕了一个大圈又回到了官僚制。许多文章在指出官僚制演化产生的种种弊端后，所提出的方案与其说是要破除官僚制，不如说要恢复官僚制的本来面目，其实质还是立足于工具理性，提高效率。只有少数文章和专著，如阿吉里斯的《个人和组织》、戈尔姆比斯基的《人、管理与道德》和《组织更新》，试图以人的发展和价值理性来打破官僚组织范式。有的学者(如登哈特)认为，戈尔姆比斯基提出的“终极价值”和组织发展观，有可能成为超越韦伯的起点。

　　3.对官僚制与民主制关系的反思

　　官僚制强调下级对上级的绝对服从，从上向下形成单向的命令链，即所谓的“官僚集权”体制，这与现代的民主化管理的趋势相悖。现代民主倡导“对话”机制，反对“独白”机制。而官僚组织运作，恰恰是“独白”方式。它在一定程度上保证了统一指挥和行动一致，但不能实现上下之间的有效沟通，处在高层的领导不能有效地收集有关组织本身与环境变化的信息，也不能实现下级对上级的有效监督并防止权力的异化。在这一点上，法兰克福学派的哈贝马斯提出了“交往理性”，在打破官僚制“独白”体制上独辟蹊径，从另一方面论证了组织的理性。哈贝马斯强调，理性不一定就是命令与服从，通过交往协商从而达成协议才是真正的理性。这在一定程度上弥合了官僚组织与民主制度之间的断裂带。但是，交往理性在操作意义上的实现，还有待于进一步的研究。