银行业监管

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银行业监管(Banking regulation)

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　　银行业监管有广义和狭义两种理解。从狭义上讲，银行业监管是指国家金融监管机构对银行业金融机构的组织及其业务活动进行监督和管理的总称。广义的银行业监管则不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。世界各国的银行业监管体制可分为两种类型：其一，设立专门的银行业监管机构，完全分 离中央银行的监管职能。其二，中央银行与其他金融管理机关共同行使金融监管权。

　　银行业监管是一国金融监管体系的重要组成部分。尽管在不同的历史时期，各国金融监管的内容、手段及程度有所变化，但与其他行业相比，以银行业为主体的金融业从来都是各国管制最严格的行业。究其原因，主要是由金融业本身的特殊性及其在现代市场经济中的重要地位决定的。

　　首先，在世界经济日益全球化、资本化、电子化的今天，金融已不再扮演简单的“工具”或“中介”角色，而是积极地对各国经济起着促进甚至是先导的作用，成为一国经济发展的关键因素。因此，金融业的稳定与效率直接关系到经济的发展、社会的稳定乃至国家的安全，必须对金融业进行严格的监管，确保金融体系的安全和高效运作。

　　其次，银行等金融机构面对的都是社会公众，其经营与公众的信任度有着密切关系，带有鲜明的公众性的特点。相对而言，银行是一个非自由竞争的行业，具有一定的垄断性，这必然影响市场机制发挥作用。另外，出于安全或保护客户财务信息机密的需要，银行的信息披露度不高，造成公众获取信息的不对称，使公众难以对金融机构的风险和业绩作出准确判断。因此，需要政府从外部对金融机构的行为进行有效监管，以调节垄断性带来的市场机制相对失灵现象，减轻信息不对称造成的评价和监督困难，达到保护公众利益的目的。

　　再次，金融业尤其是银行业有着特殊的风险。与一般的工商企业不同，高负债和无抵押负债经营是银行营运的基本特点，存款客户可以随时要求提兑，这种特殊的经营方式容易造成风险的聚集与放大，一旦出现挤兑现象或其他的营运危机，所危及的往往不只是单个银行，还会累及其他银行乃至整个银行体系，引发系统性金融危机。20世纪下半叶以来，金融市场全球化以及金融创新的活跃在促进金融业迅速发展的同时，也大大加剧了金融体系的风险，并对传统的监管制度提出了挑战，对金融监管提出了新的要求。在这种情况下，加强对银行业的监管尤显重要，这已成为各国监管机构及专家学者们的共识。

　　国家金融监管机构对银行业的外部监管与银行业金融机构的自律监管是相辅相成的。国家金融监管机构的外部监管以维护社会公共利益、保障金融秩序的宏观稳定为目标，以防范和化解银行业风险为重点，在银行业监管中起着主导作用。然而，和其他的外部监管制度一样，金融监管机构的外部监管不可避免地带有滞后性和监管盲区，尤其对于金融机构的某些高风险业务，如以金融衍生品为代表的银行表外业务，监管部门很难及时有效地予以监管。由此，自20世纪末，随着金融创新对传统银行监管制度的挑战，各国普遍重视金融机构的自律管理，纷纷立法，要求银行等金融机构加强以内部风险控制为核心的自我监管，并制定标准指导银行对其自身风险进行内部考量与评估。可见，银行业金融机构的内部自律监管是政府监管部门外部监管的必要的有益补充。

　　银行业监管的原则是银行业监督管理行为所应遵循的基本准则。我国银行业监管应遵循以下几方面的原则：

　　(一)依法、公开、公正和效率的原则

　　依法原则是指银行业监管机构的监管职权源于法律，并应严格依据法律行使其监管职权，履行监管职能。中国银监会是国务院银行业监督管理机构，依据《银行业监督管理法》的规定和国务院的授权，统一监督管理银行业金融机构，促进银行业的合法、稳健运行。

　　公开原则是指对银行业的监督管理行为除依法应当保守秘密的以外，都应当向社会公开。这一原则主要包括两方面内容：一是信息的公开披露，这些信息包括监管立法、政策、标准、程序等方面的信息、银行业金融机构依法应当向社会公开的信息、必须公开的金融风险信息、监管结果的信息等；二是监管行为的公开，即监管机关的监管行为、行政执法行为都应当按照法定程序公开进行。

　　公正原则是指所有依法成立的银行业金融机构具有平等的法律地位，监管机关应当依法监管，平等地对待所有的被监管对象。这一原则既包括实体公正也包括程序上的公正。

　　效率原则是指监管机关在监管活动中应合理配置和利用监管资源，提高监管效率，降低监管成本，并在法律规定的期限内完成监管任务。

　　(二)独立监管原则

　　独立监管原则是指银行业监督管理机构及其监管工作人员依法独立履行监督管理职责，受法律保护，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。在我国现阶段的社会文化和政治、经济体制下，坚持这一原则尤为重要。

　　(三)审慎监管原则

　　审慎监管原则是各国银行业监管实践的通行原则，也是巴塞尔银行监管委员会(以下简称巴塞尔委员会)于1997年发布的《银行业有效监管核心原则》的一项重要的核心原则。根据审慎监管原则，银行业监督管理机构应当以认真谨慎的态度对银行的资本充足性、流动性、风险管理、内部控制机制等方面制定标准并进行有效的监督和管理。我国《银行业监督管理法》及其他有关银行业监管法规借鉴国际银行业监管惯例和《银行业有效监管核心原则》的基本精神，确立了银行业审慎监管的原则，以促使我国银行业监管实现规范化、专业化和国际化。

　　(四)协调监管原则

　　协调监管原则是指在中央银行、银行业监管机构、证券业监管机构、保险业监管机构之间建立协调合作、互相配合的机制。参与协调监管的各方就维护金融稳定、跨行业监管和重大监管事项等问题定期进行协商，目的在于衔接和协调货币政策以及对银行业、证券业、保险业的监管政策，避免出现监管真空和重复监管，提高监管效率，从而维护整个金融体系的稳定、效率和竞争力。坚持这一原则对于我国目前的金融监管实践具有重要意义。其中，建立监管信息共享机制是监管协调机制的重要组成部分。

　　(五)跨境合作监管原则

　　随着金融国际化的发展，各国金融市场之间的联系和依赖性不断加强，各种金融风险在国家之间相互转移、扩散也在所难免。在此背景下，各国越来越重视国际间银行监管的合作，逐步实施了跨境监管，各种国际性监管组织也纷纷成立，力图制定统一的跨境监管标准。跨境银行合作监管是为了确保所有跨境银行都能得到其母国和东道国监管当局的有效监管，并且，跨境银行的母国和东道国监管当局之间应当建立合理的监管分工和合作，就监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。具体来讲，母国监管当局应当对跨境银行的境内外机构、境内外业务进行全球并表监管；同时，东道国监管当局也应当对境内的外国银行机构在本地的经营实施有效监管，并就其母行的全球经营风险管理能力进行评价。按照巴塞尔委员会确定的跨境银行合作监管原则，我国主动推进与境外银行监管机构之间建立正式的监管合作机制。截至目前，中国银监会已与美国、加拿大、英国、德国、法国、波兰、韩国、新加坡、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、香港、澳门等12个国家和地区的金融监管当局签订了监管合作谅解备忘录，涵盖信息交换、市场准人和现场检查中的合作、人员交流和培训、监管信息保密、监管工作会谈等多项内容。

　　银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分的方式和组织制度。与本国的政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。概括起来，主要有以下两种类型：

　　(一)中央银行与其他金融监管机关共同监管

　　在这种模式下，银行业由中央银行与其他金融管理机关共同监管。采用这种模式的有美国、德国等。

　　出于历史的原因，美国的银行监管体制颇为复杂。美国实行双轨银行制(dual banking system)，即银行既可以在联邦的相应金融管理机构注册，也可以在各州的金融管理机构注册，领取营业许可。与此相应，银行监管机构也由两个层次组成：一是各州的银行监管机构；二是联邦一级的三个主要监管机构，即财政部下设的货币监理署(Office of the Comptrolle of the Currency，OCC)、美联储(Federal Reserve System，FRS)和联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)。其中，财政部货币监理署负责联邦银行的注册许可及监管事宜；美联储一方面行使美国中央银行的职能，另—方面对其成员银行及金融控股公司进行监管；联邦存款保险公司则对参加存款保险的所有银行进行监管。除这三个主要的联邦监管机构外，财政部下设的储贷监理署(Office of Tariff Supervision)、国家信用联盟管理局(National Credit Union Administration)分别对联邦注册的存贷款机构、信用联盟进行监督管理。在美国这种多重监管体制下，各监管机构职能重叠，造成很多弊端，招致众多争议。尤其是1994年美国颁布《跨州银行法》，允许银行跨州设立分支机构，1999年颁布的《金融现代化服务法》又允许银行、证券、保险混业经营，美国金融业出现了越来越多的混业经营和跨区域经营，在这种情况下，金融监管体制是否需要整合、如何防范混业经营后的金融风险，引起了美国各界更强烈的关注，但至今改革无实质性进展。

　　德国采取货币政策执行与银行监管相分离的模式，其中央银行——德意志联邦银行主要负责国家货币政策的制定与执行，联邦金融市场监管局则统一行使对银行、保险、证券及其他金融服务公司的监管职责。但在银行业具体监管上，德意志联邦银行与联邦金融市场监管局分工协作，两者职能密不可分。联邦金融市场监管局是银行业监管的主体，负责制定联邦政府有关金融监管的规章制度，在银行的市场准人、信息披露、重大的股权交易、资本充足性、市场退出等方面实行全面监管。但由于金融市场监管局自身没有分支机构，必须借助德意志联邦银行的机构和网点才能有效实施金融监管，因此，德意志联邦银行负责对银行进行日常监管，对银行呈交的报表进行初审并转报金融市场监管局。

　　(二)设立专门的银行业监管机构

　　在这种模式下，由专门的银行业监管机构行使银行业监管职能，中央银行不行使对银行业的监管职能。采用这种模式的有英国、日本等。应当指出，采用这种模式的国家有的采取综合监管体制，即所设立的专门的金融监管机构具有统一监管银行、证券、保险等所有金融领域的职能；有的采取分业监管体制，即银行、证券、保险业分别由专门的银行业监管机构、证券业监管机构以及保险业监管机构进行监管。

　　长期以来，英国的中央银行——英格兰银行是发达国家中少数不具备独立制定货币政策权力的中央银行之一。相应地，在金融监管方面，也由英格兰银行、证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管。此外，金融行业自律组织在监管中也发挥着相当重要的作用。随着英格兰银行独立性的逐渐增强和金融混业趋势的抬头，英国的金融改革也随之展开。《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力。同年，英国政府将英格兰银行的银行监管职能分离出来，与原有的证券投资委员会等9个金融监管机构合并成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构——金融服务局(FinancialServicesAuthority，FSA)，负责对所有金融机构和金融市场进行监管。2000年6月，英国通过了《金融市场与服务法案》(FinancialServicesandMarketsActof2000)，从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改变，明确金融监管局是唯一的对金融业进行全面监管的机构。尽管在此之前，北欧各国和加拿大均已分离了中央银行的监管职能，但作为主要国际金融中心进行的首次尝试，英国的此项改革在国际上产生了极大影响，被舆论称为“金融大爆炸”，韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进行了类似改革。

　　日本的金融监管传统上以大藏省为主，大藏省负责制定金融政策，对金融机构的准人及其业务活动进行监管。1998年以来，日本对金融监管体系进行重大改革，主要包括：一是大藏省不再行使货币政策的制定和金融监管职能，废除大藏省原享有的对日本的中央银行——日本银行的业务管理权及高级职员的人事任免权；二是通过1998年新的《日本银行法》，赋予日本银行独立制定货币政策的权力；三是成立了独立于日本银行之外的金融监管厅(2000年更名为金融厅)，接收了原大藏省检查、监督和审批金融机构准人的全部职能，统一负责对各类金融机构进行监管。2001年1月，日本大藏省改名为财务省，与金融厅真正成为权限分立、分别执掌金融行政和金融监管的政府机构。

　　我国采用的是上述第二种监管模式，中国银行业监督管理委员会作为专门的银行业监管机构，依法对全国银行业金融机构及其业务活动进行监督管理；同时，中国证券监督管理委员会(简称中国证监会)和中国保险监督管理委员会(简称中国保监会)依法分别对全国证券市场和全国保险业实施监督管理。

　　我国的这一金融分业监管模式是随着经济体制和金融体制改革的不断深入而逐步形成的，经历了一个较长的发展过程。从新中国成立到1984年，我国实行的是大一统的人民银行体制，谈不上有真正意义上的金融监管和银行监管。1984年，随着中国工商银行的建立，我国形成中央银行、专业银行的二元银行体制，中国人民银行行使中央银行职能，对银行业、证券业、保险业、信托业实行综合监管。1992年，国务院决定成立国务院证券委和中国证监会(两者于1998年4月合并)，证券业的监管职能从中国人民银行分离。其后，我国的金融体制发生了重大变化，国家专业银行商业化改革步伐加快，若干股份制银行设立，证券市场和保险业迅速发展，信托业经历重大调整和重组。在我国金融市场急速发展的同时，也出现了宏观金融失控和金融秩序混乱的现象，促使业界对金融监管重要性的认识逐渐提高，对金融监管是否一定要隶属于中央银行开始产生争议。1995年，《中国人民银行法》、《商业银行法》和《中华人民共和国保险法》颁布实施，从法律上确立了分业经营、分业监管的体制。1998年，国务院决定成立中国保险业监督管理委员会，负责对中国保险业的监督管理，将保险业的监管从中国人民银行分离，中国人民银行主要负责银行业和信托业的监管。从1998年开始，针对亚洲金融危机的严重局势和中国经济实际情况，党中央、国务院决定对我国金融体制进行重大改革。2003年，根据国务院提请十届全国人大一次会议审议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》以及十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职能的决定》，中国银行业监督管理委员会成立，履行原由中国人民银行行使的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的职责。2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》以及修改后的《中国人民银行法》和《商业银行法》。至此，中国银监会、中国证监会、中国保监会分工明确、独立监管、相互协调的金融分业监管体制正式确立，而中国人民银行建国50多年来的集货币政策和银行监管于一身的“大一统”时代也告结束，专注于制定和执行货币政策，维护金融稳定和提供金融服务。

　　中国银监会是国务院银行业监督管理机构，根据《银行业监督管理法》和国务院的授权，统一监督管理商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构和政策性银行以及金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等其他金融机构，促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。2003年4月28日，中国银监会正式履行职责。

　　(一)中国银监会的机构设置

　　目前，中国银监会设主席1人，副主席4人。中国银监会机关设15个职能部门：办公厅、政策法规部、银行监管一部、银行监管二部、银行监管三部、非银行金融机构监管部、合作金融机构监管部、统计部、财务会计部、国际部、监察局、人事部、宣传工作部、监事会工作部。其中，主要业务部门按照监管对象进行职责分工：银行监管一部，主要负责国有商业银行和资产管理公司的监管；银行监管二部，主要负责股份制商业银行、城市商业银行和城市合作信用社的监管；银行监管三部，主要负责外资银行、政策性银行、邮政储蓄银行的监管；非银行金融机构监管部，主要负责信托投资公司、财务公司和金融租赁公司等非银行金融机构的监管；合作金融机构监管部，主要负责农村信用社和农村商业银行的监管。

　　中国银监会根据履行职责的需要设立派出机构，并对派出机构实行统一领导和管理。目前，中国银监会在全国31个省、自治区、直辖市和大连、青岛、厦门、深圳、宁波5个计划单列市设银监局。中国银监会的派出机构在中国银监会的授权范围内，对本辖区内的银行业金融机构进行监督管理，承办中国银监会交办的其他事项。

　　(二)中国银监会的监管职责

　　中国银监会的基本职责是根据《银行业监督管理法》和国务院的授权，统一监管银行业金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。具体而言，中国银监会的主要职责有：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。