政府规制失灵

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

政府规制失灵(the failure of government regulations)

　　政府规制失灵是指政府在推行公共规制政策时，经济效率完全不能改善或规制实施后的经济效率低于未实施规制前的效率的现象。

　　1.规制前提、过程和结果的虚妄性。从理论前提上看，规制的假设是极其理想化的，政府被看作是无所不知、无所不能而且以慈悲为怀的“救世主”，纠正市场失灵的成本为零，集体选择制度在精巧和复杂性方面甚至可以与市场制度相媲美。规制本身被视为“黑箱”，可能产生的失灵问题被忽略。维斯库斯等指出，政府规制的假定前提是对潜在社会净福利的追求，然而却没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的，对规制如何发生并没有进行检验。从规制运行成本和收益看，公共部门官僚机构并非没有任何摩擦和成本就能够运转，在政府介人的所有领域中都确确实实地存在着低效率、功能不全和官僚惰性(布朗、杰克逊,2000)。主流经济学对政府实施微观经济规制成本的忽略多少有些让人感到奇怪。从规制的效果来看，Bertrand & Kramarz(2002)对法国零售业的研究表明进人规制限制了零售商的发展，并对就业率有负面作用。 Weiss & Choi(2008)证明了规制会使保险企业产生逆向选择和X非效率，降低消费者福利。Palma&Kilani(2008)的研究表明政府对汽车产业的规制没有实现预期效果。而收费亭理论的一个直接含义就是，腐败水平与进入规制强度呈正相关关系。

　　2.信息不对称。规制作为政府行为，要达到预期目标首先必须拥有必要的信息。但实际上，政府的规制活动受到严重的信息约束。Nelson & Win-ter(1982)指出，信息约束限制了政府规制自然垄断产业的效率，造成规制失灵。信息不对称状态下被规制者所普遍采取的逆向选择就是控制流向规制机构的信息。Owen & Braeutigam(1978)论述了受规制的自然垄断企业是怎样操纵信息的:一是通过精心准备的材料，把规制机构引向他们合意的方向;二是限制信息;三是通过过度反应实现其目的，把大量的信息推给规制机构，使其无法甄别;四是向规制机构非正式地提供不准确的信息;五是以尽可能技术性的形式提供相反的信息。Baron & Myerson(1982)研究发现，由于存在信息不对称，效率与信息租金是一对共生的矛盾，即在得到效率的同时，必须留给企业信息租金，而信息租金会带来社会成本。因此，政府的规制政策只能在规制信息搜索和实行某种鼓励信息显露政策之间做出成本最小的选择。

　　3.规制俘获。Stigler (1971)最先为规制俘获理论提供立论基础，他认为，对于社会中的每一个行业来说，政府既是一种潜在的资源，也是一种潜在的威胁。在规制立法和规制执I两个层次上存在“政府规制市场”，在利益驱动下，被规制者总会千方百计进行“寻租投资”，企图影响规制立法和执法，而规制者通常会被“收买”(Peltzman, 1976)。政府官员受到两种形式的控制:多头政治的控制形式和实业家靠雄厚的资金、特殊的接触渠道形成的特权地位的控制形式。公民和实业家都力图对多头政治实施其影响，但实业家投人这种竞争时具有种种优势，因而一系列主要的决策被转移到实业家手上(Lind-blom,1977).Viscusi et al. (2000)则一针见血地指出，经验观察导致了俘获理论的产生。规制的供给是应行业的规制需求，或者随着时间推移，规制机构为行业所控制。

　　4.政府本身的为灵。Buchanan(1986)提出与市场失灵理论对等的“政府失灵理论”，认为政府的缺陷至少和市场一样严重。毛寿龙(1996)对政府失灵的原因概括为:一是在信息上，负责规制的政府没有比较优势;二是负责规制的官员本身就有可能与被规制者有着说不清楚的利害关系，而且规制本身带来的高额成本也成为政府财政支出扩张的重要原因。与此同时，政府规制与政治上的利益结合，更导致了政府权力滥用问题。政府不是或者至少是不完全代表公共利益，其同样具有追求个人效用最大化的动机(Buchanan邑Tullock,1962 ; Tullock,1965 ;Downs,1967) o Niskanen(1971)详细列举了可能会进人官僚效用函数的变量，如薪金、职务津贴、权力、地位等。规制机构的代表人如果具有追求个人效用最大化的动机，那么就很容易导致规制俘获的发生和规制成本的膨胀，从而出现规制失灵。

　　5.利益集团的存在。芝加哥学派强调不应将规制理解为政府出于公共利益考虑实施的政策干预。他们认为规制制度与规制政策的供给是为了满足利益集团对规制的需求，获取选票、出于将来就业的考虑以及为政治活动筹资，均为建立并实施规制的真实动机。Stigler(1971)从三个立论出发得出规制对利益集团有利:(1)规制立法机构有重新分配社会财富的作用;(2)立法者的行为受谋求继续在位的动机驱动;(3)相互竞争的利益集团向立法者提供政治支持以换取对自己有利的立法。Posner(1971)提出的规制税收理论认为，实际观察到的规制可以理解为一种间接税收，目的是借助公共利益幌子，以更为隐蔽方式将收人转移到利益集团手中。Peltzman(1976)认为规制者不会单独为某一利益集团服务，其确定政策的依据是使得受益集团为自己政治支持最大化服务。

　　6.寻租理论。寻租理论是规制俘获理论的延伸，与规制俘获理论的不同之处在于对规制者被俘获过程的深人分析和研究(王万山，2004)。寻租理论将政府规制过程看作一个寻租过程，包含利益集团寻租和政治家、规制者抽租两个方面。一方面，被规制者通过“院外活动”或“政治租金”对立法机构、参议员游说，以影响规制的制定(周耀东，2004)。另一方面，当政治家面临一个竞争性利益集团更高“出价”时，他们通常有激励威胁撤销对原有利益集团有利的决策或通过对这些利益集团不利的决策，以寻求获得一个更高的支付，McChesney (1987)将这一过程称之为抽租。政府规制都具有限制竞争的特点，在受到抑制的市场领域必然会产生经济租金，因此，租金的产生是政府规制的结果。规制租金存在的后果是诱发寻租活动泛滥:一是影响政策的直接非生产性寻利活动，主要体现在利益主体对政策制定者的游说;二是政策引起的直接非生产性寻利活动，导致规制者的行政性腐败(陈咸奖，2008)。

　　7.效率扭曲效应。规制对效率的扭曲包括两个方面，一是规制本身成本高而收益小，二是规制引起经济运行效率的扭曲。Winiecki (1998)尖锐地指出，来自现实的观察表明，政府干预的收益不过是幻象，但成本却是实实在在的。在政府实施规制的过程中，规制机构和被规制者均会发生交易成本。Blundell &. Robinson(2000)的研究表明，美国联邦政府用于规制机构的经费预算在250亿美元左右，企业因规制而增加的成本在7000亿美元左右。Kahn(1988)指出，规制压制了技术创新，姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置，引起成本推动型通货膨胀那样无益竞争扩大，拒绝采取在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。由于政府规制缺乏对被规制企业的激励机制，造成被规制者产生逆向选择的行为，如自然垄断企业没有积极性去降低成本。两个著名效应——A-J效应和Flemm效应即表明规制给效率所带来的严重扭曲。Granderson & Lovell (1998 )的研究发现收益率规制扭曲了投人替代，并造成运营成本的大幅增加。Ma(2008)证明政府规制是企业过度投资和产能过剩的罪魁祸首。

　　正是因为“规制失灵”问题的存在，20世纪70年代以来，一场以放松规制和再规制为特点的规制革新几乎波及所有曾经被政府严格规制的垄断产业。Weingase(1981)提出政府规制出现两种明显趋势:一是规制的大幅度增加，政府对经济的介人越来越深，特别是在社会和环境领域;另一种是由于规制效果不明显，放松规制也成为一个趋势，特别是在许多经济性规制领域。

　　1.激励性规制。传统规制理论失败的重要原因在于其假定规制者与被规制者在规制制定和实施过程中具有相同信息，双方是一种对称信息博弈。激励性规制正是减少规制机构与被规制者之间的信息不对称问题(Yatchew, 2001)。Laffont&Tirole(1993)指出，由于存在信息不对称，效率和信息租金是一对共生的矛盾，实施规制可以避免企业得到垄断利润，但必须以效率损失为代价，将激励引入政府规制将有助于解决上述问题。

　　在激励性规制的理论演进上，Demsetz (1968 )将特许经营权竞标理论引人激励性规制，主张通过竞争降低产品价格。Baron & Myerson(1982)以及Sappington(1983)等将规制问题当作一个最优机制设计问题来分析，开始研究“非完全信息”条件下的激励性规制理论。Laffont&Tirole(1991,1993)将激励理论、博弈论和信息经济学应用于规制理论分析，认为有必要制定激励机制提高规制机构被俘获成本。除此之外，学者们设计了众多激励性规制的具体措施，比较重要的有价格上限规制、特许投标规制、延期偿付率规制、利润分享规制、联合回报规制、区域间标尺竞争规制以及菜单规制等(Vogelsang,2002)。

　　在规制实践中，Guthrie(2006)对美国各州电信业的研究表明规制有从收益率规制向激励性规制演变的趋势;美国各州电信业规制方式的改变还导致了各种形式激励性规制的产生。在所有激励性规制中，采用最多的是价格上限规制。在美国电信业中，199。年当加州引人价格上限规制时，有26个州采用的是其他形式的激励性规制，10年以后，有40个州采用价格上限规制，采用其他形式的激励性规制只剩四个州;激励性规制在促进电信网络投资和现代化改造方面显示出了更明显的效率(Sappington,2002)。

　　2.自我规制。自我规制作为一种介于政府规制和市场规制之间的中间手段，在解决市场失灵方面具有独特的优势，它能够在一定程度上克服了市场机制失灵和政府规制的不足(杨志强、何立胜，2007)。

　　自我规制是一种涉及正式和非正式规则或标准与规制过程的制度安排，其标准与规制过程大多由成员制定，目的是规范组织成员的行为(Porter,2006)。与政府的强制性规制不同，自我规制是由被规制对象自行设计并自我执行的制度安排，而且不是比政府现行规制更加严格，就是在缺乏政府规制或标准的领域建立新的标准。尽管自我规制是自愿实施的，但相关规制得到包括企业间书面协议在内的正式或非正式实施机制的支撑( Haufler, 2001) o

　　目前学术界对自我规制的功能和地位看法尚未统一，如Eijlander(2005)认为自我规制是政府规制的替代品，不同于共同规制和放松规制;Senden(2005)则认为自我规制是政府规制的补充，或只是规制的一种形式;Grajzl & Murrell(2007)强调自我规制是政府为规制经济而实施的制度安排之一。即便对功能和地位的认识存有争议，自我规制的优越性仍是毫无疑问的。Demarzo et al. (2005)认为，与政府规制相比，自我规制有利于提早发现违规行为，既能实现低成本、高效率，又能够促使企业为避免政府直接干预而强化自我规制的实施。Harlow & Rawlings(1997 )认为，深厚的专业技术和知识功底，加上被规制者更高水平的相互信任度，能够降低信息、监督和执行成本，进而提高自我规制的效率。张其禄(2008)认为自我规制可成为另类可积极考虑或采用的规制方式，这种规制方式成本低，被规制者的顺服状况较佳。

　　3.放松规制。由于规制失灵的日益明显以及与规制理论研究的不断深人，反对规制的呼声日益高涨，许多国家出现了“放松规制”的浪潮。支持规制放松政策的主要理论有可竞争市场理论、政府规制失灵理论和X效率理论(陶爱萍、刘志迎，2003)0Marjitetal. (2008 )从另一个角度解释了减少政府规制的原因，他们认为，高度规制的环境造成了政府所获得的统计信息等是扭曲的，因此最好将规制保持在最小程度。

　　20世纪80年代早期，“一个有深远影响的放松规制机会”就已经成为里根政府重要经济纲领之一。在进行规制放松或解除的同时，美国也对原有的规制形式进行了创新，更多地采用激励性规制来代替命令式的规制(卡布尔，2000)。学者们从理论上对政府规制进行批判的同时，也通过实例证明规制放松或解除的效果。Borenstein&Bushnell(2000)的研究表明，对电力产业的规制并不合适，规制放松将是一个长期的趋势。Alesina et al. (2005)发现由于放松规制，OECD的21个国家在1975-1996年的投资大幅增长，其中最主要的因素是进入自由化程度的放松。Arano&Blair (2008)对美国天然气产业的研究证明放松规制使价格回归均衡，总福利损失得到大大降低。

　　4.再规制。规制失灵带来的一系列弊端使得放松规制成为政府产业干预政策的一种潮流，但是随着对越来越多的产业放松规制，因放松规制而产生的新的问题开始浮现。实际上，由于放松规制的失败，政府重新回到作为一个规制者的角色去规制之前所放松规制的部门正成为当前的一个趋势(Meseguer, 2005)。Levi- Faur (2005)对再规制评论到，“放松规制的政府现在正经历着一个深度的反向调整趋势。”针对各个产业的研究也发现，许多曾经放松规制的产业现在被重新纳人规制的范围。Laveetal. (2007)对美国电力产业的研究发现，许多被放松规制的企业开始需要再规制，蒙大拿州和弗吉尼亚州认为放松规制并不是个好政策从而重新回到规制的轨道上。