环境行政调解

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环境行政调解(Environmental Administrative Mediation)

　　环境行政调解是指由环境行政主体主持的，促使环境民事纠纷双方当事人依据环境法律规定，在自愿原则下达成协议，解决纠纷的行政司法活动。

　　如前所述，环境行政调解是环境保护行政机关居间对民事主体之问的因为具有民事权利性质的环境权益发生的争议作出的调解行为，属于公权力介入私权的行为。这种权力的产生来自于环境保护需要，是社会发展对传统法律的“公法一私法”二元划分或“公权一私权”截然对立提出挑战后，法律对社会利益多元、社会价值多元的新型结构所做出的回应。这种现象被认为是“公法私法化”的一种典型表现形式，因此，对它的性质的认识就不可能像传统的“公法”或者“私法”那么简单。为了进一步地认识环境行政调解，可以从以下几个方面展开分析。

　　(一)环境行政调解与其他调解的联系和区别

　　环境行政调解与民间调解、司法调解一样，都是属于调解的范畴，都是在中立的第三方主持、参与下，基于当事人的意思自治解决争议的程序。

　　但是环境行政调解与民问调解和司法调解之间也存在明显的区别。民间调解的调解人不具有政府背景，不行使国家公权力。司法调解的调解人虽然行使国家司法权，有国家公权力作为后盾，但是该权利仅仅限于当事人同意调解的事项，对于与该纠纷相关的环境问题没有管理权。无论是民间调解还是司法调解，都仅仅解决私法问题。

　　而环境行政调解融合了公法和私法，调解人同时可能也是管理者，不仅有权根据当事人的同意对环境争议进行调解，而且对于该环境争议以及相关事项具有行政管理权。调解人的调解职能是其环境管理权的衍生，调解人对于环境争议本来就有一定的了解，能够在行使环境管理的过程中获得一定的证据，并且能够对致害人污染、破坏环境的行为处以行政处罚。同一个污染、破坏环境的行为对于环境管理机关来说，具有双重意义：从国家环境管理的角度看，该行为可能构成行政违法行为，环境管理机关可以依法决定给予行政处罚；从受害人与致害人之间的关系来看，该行为影响了双方当事人的利益，环境管理机关可以根据当事人的同意进行调解。公法和私法的融合使环境行政调解与其他调解方式区别开来。

　　(二)环境行政调解行为的特征

　　环境行政调解行为具有居间性、非行政性、非必要性、非终局性等特征。

　　1．居间性

　　环境行政调解行为属于行政机关居间对民事主体之问的民事权益争议进行调解的行为，具有居间性。

　　环境保护行政机关主持行政调解的权力既来自法律法规的明确授权，也源于当事人的请求。缺乏法律法规的授权，行政机关的行为构成不当行为。但是仅有法律法规的授权也不足以引起环境行政调解行为，环境行政调解必须以具体当事人的明示或默示请求为前提。在行政机关提出调解时，如果当事人明确拒绝，环境保护行政机关不应坚持进行调解。从当事人的权利而言，当事人具有选择权，既可以选择请求或接受环境保护行政机关的调解，也可以不选择调解；当事人既可以请求环境保护行政机关对纠纷的一部分进行调解，也可以请求环境保护行政机关对纠纷的全部进行调解；当事人对行政调解的拒绝既可以是明示的，也可以是默示的，当事人不参加调解或者向法院提起诉讼应当视为拒绝行政调解。从环境保护行政机关而言，主持行政调解既是权力，也是义务，但是该义务的发生必须以当事人明示或默示的请求为前提。在当事人明示地请求环境保护行政机关主持行政调解之后，环境保护行政机关不得拒绝。

　　环境行政调解的内容包括赔偿责任和赔偿金额两个部分。从赔偿责任来看，环境保护行政机关应当对环境污染的事实问题进行调查，包括环境污染行为是否发生，当事人是否遭受损失，污染行为与当事人之间的损失是否存在关联性，当事人是否采取了合理的措施避免损失的发生或扩大等等事项。从事实问题与法律问题的区分来看，环境保护行政机关既需要认定事实问题，也需要认定法律问题。

　　处于环境行政调解之下的权利是具有民事权利性质的权利。正是因为这些环境权益具有民事权利的属性，当事人可以根据意思自治原则自由处分，从而使调解成为可能。行政机构也必须尊重当事人的意思自治，不应当违背私法自治的法律精神。

　　2．非行政性

　　环境行政调解行为不属于行政行为。行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。不具有行政权能的组织或个人所作的行为，具有行政权能的组织或个人没有运用行政权所作的行为，没有针对行政相对人所作的行为，不具有法律意义的事实行为，都不是行政行为。行政行为具有单方性、强制性等法律特征。

　　环境行政调解行为是环境管理机关辅助当事人对于当事人之间的争议解决方案达成协议的行为，环境管理机关和双方当事人共同参与调解过程，因此环境行政调解行为不具有单方性。环境管理机关主持调解的前提是当事人的同意，因此环境调解行为不具有强制性。由于环境调解行为不符合行政行为的特征，因此具有非行政性。既然环境行政调解不属于行政行为，也就不可能属于具体行政行为。

　　3．非必要性

　　环境行政调解不是环境纠纷处理的必经程序，具有非必要性。在发生环境争议后，当事人可以请求进行行政调解，也可以直接在法院提起诉讼，行政调解不是诉讼的前置程序。

　　4．非终局性

　　经过行政调解之后制作的调解书、处理意见、调解处理决定等法律文件不具有强制力，当事人对行政调解处理决定不服的，可以向人民法院起诉，因此环境行政调解具有非终局性。

　　环境行政调解的原则，是对调解工作具有普遍指导意义的行为准则，它贯彻调解活动的始终，体现了环境行政调解的性质和特征，并决定着这一工作的基本方法，因而是实现环境行政调解职能不可缺少的规则，同时也是保证这种调解合法进行的指导思想。

　　(一)合法原则。这就要求环保机关对污染纠纷的调解必须依法进行。如前所述，这种调解不仅要在法律、法规授权或者规定下进行，而且调解过程中也必须以相应的具体法律、规范来判明是非和责任。这表明，环境行政调解并非背离法律规定“和稀泥”，相反，它始终是以环境法律、法规的规定为依据的。

　　(二)合理原则。环境污染纠纷本质上属于平等主体间的民事纠纷，这就要求并且允许环保部门在某些没有明确法律依据，或者某些复杂的污染事实一时难以查清，或者损害责任不易明辨的情形下，可以根据社会主义公平合理的原则，对污染纠纷作适当合理的调解。举例说，某化工厂下风向农田受损农民索赔请求环保局调解处理。环保局限于技术原因，对工厂排污与农民受害间的因果联系一时难于查清。在这种情况下，从受害农民的生活和恢复生产考虑，环保局也可提出方案，促成工厂给予相当赔偿。

　　(三)自愿平等原则。所谓自愿，指调解的开始必须以双方当事人的申请为前提，调解协议必须以当事人自觉接受为基础，它反对任何形式的强迫和压制。所谓平等，指调解活动中，双方当事人地位始终平等，环保机关主持调解，不能厚此薄彼，尤其在一方坚持不妥协的情况下，更要公正平等地对待。

　　(四)充分尊重当事人起诉权利的原则。根据环境法律、法规的规定，行政调解作为行政救济手段，既非解决污染纠纷的唯一途径，也非必要途径，当事人始终有寻求司法救济的权利，环保机关必须充分尊重。这可能有四种情况：

　　①当事人一方申请调解处理，另一方不愿通过调解，而愿诉诸法院；

　　②当事人双方都不愿调解处理，环保机关依法是无权强行调解处理的；

　　③虽然双方当事人申请调解，但调解过程中一方或双方转而不愿继续调解，而要提起诉讼；

　　④调解达成协议之后，当事人一方或双方不愿执行，因而诉诸法院。以上任何一种情况下，环保部门都不得限制当事人依法提起诉讼的权利。

　　环境行政调解，源于有关环境法律、法规的授权或者规定，这种授权或规定的种类和数量，也就决定了环境行政调解的范围。根据有关环境法律、法规的规定，可将调解范围和种类初步归纳如下：

　　(一)法律或法规明确规定的调解是指环境法律或法规明确规定，某些环境纠纷由环境行政机关进行调解的情况。如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第25条规定，国家海洋主管部门对海洋石油勘探开发污染损害引起的赔偿纠纷，依法“可以进行调解处理”。

　　(二)法律或法规规定可以选择适用的调解是指法律或法规对某些环境纠纷规定既可调解，也可处理，而环保部门可以选择适用调解方式解决纠纷。如《防止船舶污染海域管理条例》第45条规定，港务监督对船舶污染纠纷“可进行调解或者根据调查结果作出处理”。显然，环保部门可以选择调解方式，而处理则是含义完全不同的另一种解决纠纷方式。

　　(三)法律、法规规定为“处理”，而环保部门实际以“调解”方式处理是指环境法律、法规并未明确规定调解，而环保部门在实际工作中依法进行的调解。在法律、法规中，它多以“处理”的表述形式体现出来，即法律规定某些污染纠纷由环保部门处理，而环保部门则以调解的方式来处理这些纠纷。其特征是，尽管法律用语是“处理”而非调解，但处理的方式并不排斥调解；相反，在绝大多数情况下，“处理”的立法本意就是调解。正是因为如此，无论是立法机关，还是司法机关，更无宁说环境行政机关，都已经实际运用和认可调解作为处理的最基本方式。

　　在环境立法中，这种类型相当普遍。它主要包括：

　　1．海洋环境管理部门可以对海洋环境污染损害赔偿纠纷，依法进行“处理”(蠢海洋环境保护法》第42条，1982年8月23日五届全国人大常委会通过)；

　　2．环保部门和交通部门的航政机关可以对水污染赔偿纠纷，依法进行“处理”(《水污染防治法》第4l条，1984年5月11日六届全国人大常委会通过)；

　　3．环保部门可以对大气污染赔偿纠纷，依法进行“处理”(《大气污染防治法》第36条，1987年9月5日六届全国人大常委会通过)；

　　4．监督拆船污染的主管部门可以对拆船污染损害赔偿纠纷，依法进行“处理”代防止拆船污染管理条例》第23条，1988年5月18日国务院发布)；

　　5．环保部门对环境噪声污染赔偿纠纷，可以依法进行“处理”(《环境噪声污染防治条例》第43条，1989年9月26日国务院发布)；

　　6．一切环境污染赔偿纠纷，均可由环保部门或其他有关部门“处理”(《环境保护法》第4l条，1989年．12月26日七届全国人大常委会通过)。

　　(一)调解协议没有法定执行力

　　由于环境行政机关所调解的是污染损害双方当事人间的民事纠纷，调解过程和调解达成的协议，都是双方当事人意志妥协的产物，它并不体现环保机关的意志。因此，它不同于环保机关在实施环境管理过程中，针对管理相对人所作的一般具体环境行政行为。换句话说，调解协议归根结蒂是当事人的妥协意志，它无论如何不具有一般具体行政行为的公定力、约束力和执行力。调解协议后，主持调解的环保机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人翻悔，则调解协议自动失效，污染纠纷只能通过其他途径解决。

　　(二)当事人不服调解结果，还可提起诉讼

　　根据环境法律、法规，环境污染纠纷的解决有两种方式，即行政途径和司法途径，但以司法途径为最终途径。这意味着，当事人固然可请求行政调解，但不服调解时，还有权向法院起诉，请求司法救济。环保机关不应限制其诉权。

　　(三)纠纷当事人只能提起民事诉讼而非行政诉讼

　　由于环境行政调解不同于一般具体环境行政行为，调解协议，并非环保机关的意志，它不会对当事人造成行政侵权，因此，当事人不服调解协议的，不能以主持调解的环保机关作被告提起行政诉讼。有关法规和司法解释也明确规定，对这种调解处理不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼。如《行政复议条例》第10条第(3)项规定，公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”，不能申请复议。又如最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)诤第6条规定，行政机关居间对民事权益争议作调解处理，当事人对调解不服向人民法院起诉的，“人民法院不作为行政案件受理”。

　　由此可以得出结论：环境污染纠纷经环境保护行政机关调解处理后，如果当事人一方或双方不服的，只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼。当事人一旦起诉。则环保机关主持达成的调解协议自动失效，环境污染纠纷的解决，以人民法院的生产判决、裁定或者法院调解为依据。

　　根据我国环境保护基本法、环境保护单行法律法规的相关规定，参考《行政复议法》的相关条款，结合原国家环境保护总局以及其他负有环境保护职责的部委发布的包括《渔业水域污染事故调查处理程序规定》在内的部门规章，对环境行政调解程序分析如下：

　　(一)管辖

　　就受案范围而言，由于同级人民政府的各个职能部门之间存在分工，每一个职能部门一般应当接受与本部门职权范围内的污染事故所引起的污染纠纷。

　　就级别管辖而言，地(市)、县主管机构依法管辖其监督管理范围内的较大及一般性环境污染事故，省(自治区、直辖市)主管机构依法管辖其监督管理范围内的重大环境污染事故，国家级主管机构管辖或指定省级主管机构处理特大环境污染事故和涉外污染事故。下级主管机构对其处理范围内的环境污染事故，认为需要由上级主管机构处理的，可报请上级主管机构处理。上级主管机构管辖的环境污染事故必要时可以指定下级机构处理。

　　就地域管辖而言，环境保护机关管辖的环境污染事故的地域应当与其具有管辖权的行政区划相同。对管辖权有争议的环境污染事故，由争议双方协商解决，协商不成的，由共同的上一级主管机构指定机关调查处理。指定处理的环境污染事故应办理书面手续。主管机构指定的单位，须在指定权限范围内行使权力。跨行政区域的环境污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决，主管机构应积极配合有关地方人民政府做好事故的处理工作。

　　(二)调查取证

　　主管机构在发现或接到污染事故报告后，应做好下列工作：

　　(1)填写事故报告表，内容包括报告人、事故发生时间、地点、污染损害原因及状况等。

　　(2)尽快组织相关环境监测站或有关人员赴现场进行调查取证。重大、特大及涉外污染事故应立即向同级人民政府及其他环境保护主管部门和上一级主管机构报告。

　　(3)在调查取证时，应当遵守相关规范文件规定的取证程序。

　　行政机关工作人员调查处理污染事故，应当收集与污染事故有关的各种证据，证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、现场笔录。证据必须查证属实，才能作为认定事实的依据。

　　调查污染事故，必须制作现场笔录，内容包括：发生事故时间、地点、相关环境因素、气候、污染物、污染源、污染范围、损失程度等。笔录应当表述清楚，定量准确，如实记录，并有在场调查的两名以上行政机关工作人员的签名和笔录时间。

　　相关环境监测站出具的监测数据、鉴定结论或其他具备资格的有关单位出具的鉴定证明是主管机构处理污染事故的依据。监测数据、鉴定结果报告书由监测鉴定人员签名，并加盖单位公章。

　　(三)调解

　　在主管行政机关对污染事故调查取证时候，当事人可以向事故发生地的主管机构申请调解处理，主管行政机关受理当事人事故纠纷调解处理申请应符合下列条件：

　　(1)必须是双方当事人同意调解处理；

　　(2)申请人必须是与污染事故纠纷有直接利害关系的单位或个人；

　　(3)有明确的被申请人和具体的事实依据与请求；

　　(4)不超越主管行政机关的受案范围和管辖范围。

　　如属当事人一方申请调解的，主管行政机关有责任通知另一方接受调解，如另一方拒绝接受调解，当事人可直接向人民法院起诉。

　　请求主管机构调解处理的纠纷，当事人必须提交申请书，申请书应写明如下事实：

　　(1)申请人与被申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址、邮政编码等(单位的名称、地址、法定代表人的姓名)；

　　(2)申请事项，事实和理由；

　　(3)与事故纠纷有关的证据和其他资料；

　　(4)请求解决的争议。

　　申请书应当一式多份，申请人自留一份，受理机构保留一份并应在收到申请书10日内将申请书副本送达被申请人。被申请人在收到申请书副本之日起15日内提交答辩书和有关证据。被申请人不按期或不提出答辩书的，视为拒绝调解处理，主管机构应告知申请人向人民法院起诉。

　　主管行政机关受理污染事故赔偿纠纷后，可根据需要邀请有关部门的人员参加调解处理工作。负责和参加处理纠纷的人员与纠纷当事人有利害关系的，应当自行回避，当事人也可提出回避请求。

　　调解处理过程中，应召集双方座谈协商，经协商可达成调解协议。在调解过程中，当事人拒绝继续调解的，或者向人民法院起诉的，主管行政机关应当终止调解，并做出相关记录。

　　调解协议书经当事人双方和主管行政机关三方签字盖章后生效。当事人拒不履行调解协议的，主管行政机关应督促履行，同时当事人可向人民法院起诉。当事人对主管机构调解污染事故赔偿纠纷处理决定不服的，可以向人民法院起诉。

　　由于环境权益的特殊性，环境立法采取了公法与私法的双重保护机制，法律在赋予公民个人以环境权利的同时，也赋予了环境行政管理机关以相当广泛的权力，其中最为重要的是环境行政机关对于公民个人环境权益的处理决定权。

　　根据我国《行政诉讼法》以及最高人民法院关于实施《行政诉讼法》的司法解释，人民法院对于行政机关所作出的具体行政行为的合法性进行司法审查。过去很多法院将环境保护局对污染致人损害的处理决定作为一种具体行政行为对待。法院认为虽然环境保护局是对环境民事纠纷的处理，但由于其公权力的介入已使该行为不再具有单纯的民事权利性质。

　　但是全国人大常委会法制工作委员会1992年1月31日针对原国家环境保护局有关请示给予的答复：“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第41条第2款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所做的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以做出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”一些法院依据该答复，认为环境行政调解不属于人民法院行政诉讼的受诉范围。

　　在目前环境纠纷处理中，这是较为普遍的做法，在将处理环境民事纠纷的权力赋予环境保护机关的同时，也限制当事人的诉权。据解释，之所以将决定环境民事责任以及环境损害赔偿额的权力授予环境行政管理机关，一方面是出于效益的考虑，环境保护行政主管部门作为国家实施环境监督管理的专门机构，其专业技术和对本地区环境状况的熟悉，可以大大降低环境民事纠纷处理的成本，使受害人免遭讼累；另一方面是为了及时地采取措施，对已产生的环境污染和生态破坏的严重后果进行补救，避免漫长的民事诉讼造成更大的危害。而之所以要限制当事人提起行政诉讼的权利，则是为了使环境保护行政主管部门尽量少做被告。

　　可是，按照这样的理论及立法实施法律将使法院受理环境纠纷案件陷于尴尬。

　　第一，人民法院不如当事人的权力大。环境保护局依当事人的申请决定污染损害的赔偿责任和赔偿金额是一项法定职责。如果环保局不受理当事人要求处理赔偿责任和赔偿金额的申请，构成行政法上的不作为，当事人提起行政诉讼的，法院应按照《行政诉讼法》的规定，将其作为行政诉讼案予以立案并进行审理。但是，法院正确的判决却是没有意义的。因为现行的立法解释表明，环保局的这一处理不具有任何法律效力，只要当事人不服，当事人双方必须提起民事诉讼。也就是说，无论环保局的处理是否正确，只要当事人异议，便是废纸一张，法院无权对环保局的这一行政行为进行审查。申言之，对于环保局的不履行职责的行为，法院可以依法进行审查，要求其履行职责；但对于环保局履行职责的行为，法院却不能进行审查。法院可以要求环保局履行职责，却不能对其履行职责的后果进行裁判。这样就等于以立法的形式赋予了当事人最终决定权，客观上等于替代法院对于环保局的行为进行了效力认定，当事人可以依照自己的意志决定是否接受环保局的决定。

　　第二，一方当事人的请求权被剥夺。为了实现立法解释的目的，即不要让环保局成为被告，不少学者动了很多脑筋，也试图从理论上加以论证。其中被认为最有说服力的理由就是，环保局的行为是一种准司法行为，它不是行政行为，它所进行的是行政调处而非直接的处理决定。因此，有人建议环保局在处理这类问题时应制作调解书而非下达处理决定书。这种理论的直接反应是在有的环境保护单行法中，使用了“调解处理”的字样，似乎这样就可以解决诉讼中的问题。但事情却可能朝着意外的方向发展，申请人认为环境保护局的决定满足了他的要求，不需要重新提起民事诉讼；而被申请人不服环境保护局的“调解处理”，他却无从起诉，只能拒不履行。

　　我国《环境保护法》明确规定，当事人对环保局关于赔偿责任和赔偿金额的处理决定不服的，可以提起诉讼。显然，当事人就包括申请人和被申请人双方。如果认为不服决定的只能提起民事诉讼，这种解释对申请人而言没有问题，他完全可以作为民事诉讼的原告，提起损害赔偿之诉。但如果被申请人对同一处理决定不服，提起的也是民事诉讼，那么这个民事诉讼中谁为被告，其诉讼请求是什么呢?对被申请人而言，他不服的是环保局的处理决定，请求撤销的也是环保局的处理决定，他不可能以原申请人为被告提起民事诉讼。而这种以环保局为被告的诉讼，也不可能是民事诉讼，在这里环保局不是也不可能是民事主体。于是，法院根本无法受理原被申请人对调解处理不服的案件，被申请人的请求权实际上被剥夺了。

　　按照现行制度设计者思路，环境保护部门就环境污染损害赔偿责任及赔偿金额进行处理后，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。这样，既可以使环保局不当被告，又不影响纠纷双方当事人的民事权益的实现。但是，这个看起来完美无缺的设计同样隐含着极大的矛盾，给环境民事诉讼的顺利进行造成困难，并可能给别有用心者造成可乘之机，这样的环境法制度实施的结果有悖于环境法的立法目的。

　　证据问题也值得研究。通常情况下，污染受害人首先要求环保局对于污染进行调查处理，环保局会在接到污染受害人的检举或报告后直接从事调查取证工作并做出结论，但环保局就此所做调查及结论并非依法院委托或当事人委托而进行，它同样是履行法定职责的行政行为，或者是一种行政确认行为。从民事诉讼的一般原理来看，任何民事诉讼主体无权动用国家公权力为自己的诉讼进行取证；其次，任何证据资料在未经开庭质证和认证之前，并不具有法律效力。环境民事诉讼按照这些原则进行，将遇到极大的困难。

　　(1)环保局作出的有利于受害人的确认，受害人据以提起环境民事诉讼。

　　根据受害人的请求，环保局经过调查，可能得出的一种结论是致害人的行为构成污染，应由致害人承担赔偿责任。受害人虽然不同意环保局关于赔偿金额的决定，但他可以却直接以此结论为依据提起环境民事诉讼。此时，环保局的确认就成为了环境民事诉讼中的证据。法院应如何对待这样的证据呢?

　　由于环境民事污染损害赔偿诉讼中原告一方处于明显的弱势地位，即使是适用无过错责任原则要求被告举证以及举证责任倒置，也不能当然免除原告人所应承担的举证责任。现在原告已经向环境保护局申请了调查，环保局也依职权进行了取证并得出了结论，原告当然会以此作为向法院主张权利的主要证据(因为，在污染损害赔偿诉讼中，要求原告人自己取得这些证据几乎不可能)。如果法院不将环保局依职权进行调查的结论作为证据，原告无法提起民事诉讼。如果法院对于明显有违民事诉讼基本原则，通过职权行为获得的材料作为证据，那么这种诉讼还是不是民事诉讼?

　　若法院将其作为证据加以使用，进一步的问题是，对此证据如何进行审查?因为它并非接受法院或当事人的委托而作出的司法鉴定，而是一个具体行政行为，民事审判庭无权对行政行为的效力进行审查。如果不予审查就加以采信，则有可能出现一方当事人以此决定为证据提起民事诉讼，要求损害赔偿；另一方当事人对此决定不服提起行政诉讼，要求撤销环保局的行政确认行为。随后就有可能出现民事审判庭以此为依据决定损害赔偿，行政庭认为该确认违法而予以撤销。这样就必然出现事实上的对环保局同一行为的不同效力认定，并且都是由司法机关所作出的判断的荒谬结果。如果允许民事审判庭对于环保局的具体行政行为进行审查，也可能出现十分尴尬的后果：法院依照民事诉讼程序审查行政行为并且由民事审判庭决定行政行为的效力。这样的结果显然不符合法治原则。

　　(2)环保局作出有利于致害人的确认，被告据以要求免责。

　　环保局经过调查，可能产生的另一种结论就是致害人的行为不构成污染，虽然其行为造成了损害后果，但却不应承担赔偿责任。对于这种结果，受害人不服，却不能提起环境行政诉讼。只好抛开这个对他不利的调查结论，以自己实际受害为由提起环境民事诉讼。但由于民事诉讼中双方当事人都具有趋利避害的本性，被告却会以环保局作出的有利于自己的调查结论作为证据，要求免责。不管法院在民事诉讼中最终是否采信，却也同样存在是否将其作为证据使用以及是否对其进行审查以及如何审查的问题。因此，在第一种情况中出现的尴尬同样可能出现。

　　(一)调解失败之后的民事诉讼中的证据

　　当事人拒绝继续调解或者在主管行政机关作出相关调解结果文件之后不接受调解结果的，可以对方当事人为被告提起民事诉讼，从而产生证据问题。现行法律法规对于在环境行政调解失败之后的民事诉讼中如何使用证据，没有明确的规定。我们提出如下分析：

　　对于主管行政机关在调查取证阶段收集的证据，当事人可以请求主管行政机关提供，也可以申请人民法院调查收集。由于这些证据是主管行政机关在履行行政职责的过程中收集的，人民法院应当赋予较高的证明力，但是应当允许当事人提出反证。

　　当事人在行政调解程序中从私法角度提出的进一步证据以及行政机关根据当事人的请求从私法的角度进一步收集的证据，具有与其他证据相同的证明力，当事人可以重新向法院提供，经当事人质证之后，由人民法院采信。

　　(二)环境行政调解协议的效力

　　我国环境法赋予了环境管理机关调解环境纠纷的权利，但是如果调解结果不具有较高的法律效力，行政调解就失去了意义，难以调动环境管理机关以及当事人通过行政调解程序解决环境纠纷的动力。

　　为了发挥环境行政调解的作用，有必要赋予环境行政调解协议至少与人民调解协议相同的效力。最高人民法院已经通过司法解释的形式，确认人民调解协议具有合同的性质和效力。与人民调解委员会相比，环境管理机关在环境技术以及环境法律方面具有更高的专业能力，能够更好地处理环境争议。立法机关以及最高人民法院应当作出与最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》相似的规定，具体而言，主要包括以下方面：第一，当事人签署的行政调解协议具有民事合同的性质和效力；第二，当事人可以提出协议无效、可撤销、可变更的法定事由并承担相应的举证责任；第三，具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

　　以上建议与现有的相关法律规定、司法解释以及全国人大法制工作委员会的批复并不矛盾。相关法律已经授权环境管理机关调解环境争议，可以理解为包含赋予调解协议一定法律效力的含义。司法解释以及全国人大法制工作委员会的批复规定环境行政调解不属于行政诉讼的受案范围，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼，但是并没有否定调解协议的合同性质。现有法律规范对于承认行政调解协议的合同性质，留下了充分的空间。

　　(三)环境行政调解与行政处罚之间的关系

　　环境主管行政机关主持的环境行政调解不同于该行政机关作出的行政处罚。前者是行政机关的一种居问调解行为，行政机关不行使行政强制力；后者是行政机关根据规范性文件的规定，对违法行为行使行政强制力的行为。前者的结果没有强制执行力，而后者的结果具有强制执行力。当事人不接受前者的结果的，可以提起民事诉讼；当事人不接受后者的结果的，只能以行政机关为被告提起行政诉讼。

　　但是，环境行政调解与行政处罚也存在密切的联系。同一个环境污染行为不仅可能侵犯其他民事主体的环境权益，而且也可能违反具有行政法性质的环境保护法律规范。对于前者，主管行政机关有权根据当事人的请求，居间调解；对于后者，行政机关有权对该行为加以处罚。对于同一个污染行为，主管行政机关可以行使两种不同性质的权力。

　　从这个角度看，在调查取证阶段，主管行政机关主要是行使行政公权力。在主管行政机关发现发生污染事故或者接到发生污染事故的报告后，应当展开调查，收集相关证据。虽然调查取证构成了将来可能进行的行政调解的基础，但是主管行政机关在调查取证时，主要是履行保护行政相对人环境利益的法定职责。正是由于该原因，调查取证应当被认为是一个具有公法性质的行政行为，因此主管行政机关在调查取证时，行政相对人不得拒绝。调查取证虽然构成了环境行政调解的基础，但是并不是环境行政调解的一个组成部分。

　　在完成调查取证工作之后，主管行政机关需要对收集的证据根据不同的目的进行法律认定。主管行政机关拟采取行政处罚措施的，应当从公法的角度，根据相关法律规定，认定污染行为是否应当被处以行政处罚。如果当事人提出调解要求的，主管行政机关才可以开始调解程序，并应当从私法的角度，分析污染行为是否侵犯了受害者的具有民事权利性质的环境利益并且应当承担《环境保护法》第41条规定的赔偿责任。对于“赔偿责任”，应当从私法的角度加以理解。具体而言，在认定赔偿责任时，应当分析污染行为是否构成侵权行为，受害人是否遭受损害，侵权行为与损害结果之间是否存在因果关系。

　　在认定责任之后，主管行政机关应当根据当事人的请求，认定污染行为对直接受到损害的民事法律主体造成的损失，或者在主管行政机关的主持下，协商确定赔偿的数额。根据意思自治原则，即使在主管行政机关根据当事人的请求认定损失金额之后，当事人也可以通过协商另行确定赔偿金额。

　　在认定赔偿责任和赔偿金额时，当事人还可以进一步从私法的角度提供证据，主持调解的主管行政机关应当从私法的角度对这些证据加以认定，确定证据的合法性、关联性、证明力等事项。该阶段不同于调查取证阶段的证据收集程序，当事人提供的证据以及主管行政机关根据当事人请求收集的证据在性质上也不同于调查取证阶段主管行政机关通过行使公权力收集的证据。

　　对于行政处罚和行政调解的顺序，法律法规没有明确规定。如果主管行政机关认定污染行为应当被加以行政处罚，同时也对其他民事主体造成了损害，主管行政机关是同时进行行政处罚行为和行政调解行为，还是先实施行政处罚，然后再进行行政调解，存在两个不同的选择。相关法律法规并没有规定主管行政机关应当同时实施两者，或者不应当同时实施两者。在实践中，有的主管行政机关在发现当事人申请调解的污染行为同时也应当被处以行政处罚的，中止行政调解，在行政处罚决定生效之后再进行行政调解。参照《治安管理处罚法》第9条，对于违反环境管理规定应当予以行政处罚但是情节较轻的生活环境损害，如果同时也引起的环境民事争议，经环境主管机关调解，当事人达成协议的，不予处罚；经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，环境管理机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。