法律效益

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法律效益(Legal Benefit)

　　法律效益是指通过立法、执法、诉讼、守法过程中对法律权利资源的最优配置，除去各种成本耗费后，进而实现法律资源使用价值在质上的极优化程度和量上的极大化程度及其所得到的综合效果。用公式表示为：法律效益=法律收益-法律成本。

　　从宏观层面看，法律效益包括法律的外部效益和法律的内部效益。法律的外部效益是指法律本身之外的社会各项收益与成本之比，具体包括法律的经济效益、政治效益、文化效益、社会效益、生态效益等；法律的内部效益是指法律自身运转过程中的投入和产出的问题，具体包括立法效益、执法效益、司法效益、诉讼效益、守法效益等。

　　一、法律的外都效益

　　(一)法律的经济效益

　　法律的经济效益是指法律的经济收益与经济成本之比。法律的经济成本是指法律的整个运行过程所需要的经济总量；法律的经济收益是指法律对经济增长、经济发展向度的正负、速度的快慢、力度的大小。向度是指法律是否符合社会经济发展规律。

　　如果法律对经济增长起到了积极的促进作用，就是有经济效益，如果对经济发展起到阻碍、延缓、甚至破坏作用，法律就是无经济效益或者负经济效益。比如：反不正当竞争行为法，符合经济发展规律，有利于经济的健康发展，就是有效益的。速度，是指法律在一定时间内对经济发展作用的大小，时间短，法律极大的推动经济的发展，法律效益就高，反之，法律效益就低.力度是指法律促进经济发展力量的大小，力量大则效益高，反之则低。比如，一个国家制定了科学的宏观调控法，就有利于国家经济的全面、协调、可持续的发展，表现为良好的经济效益。关于一个国家的经济发展的根本原因，在学术界有很多观点。主要有幸运论；地理论：文化论；国家的外向型；制度安排论等。其中制度安排的解释目前最为流行，因为一国的制度安捧决定其激励结构，制度安捧好的国家，大家积极工作、提高教育水平及技术创新，经济就发展较快.林毅夫先生则认为在发展中国家，政府是最重要的制度安排，政府的政策决定了经济中其他政策安排的质量。国内外的经验都表明，正是因为法律制度的存在和发展，才导致经济的快速发展。这说明法律与经济的发展是紧密联系的，法律的运作也需要经济投入。如果从理论上进行分析，法律作为上层建筑对经济基础可以起促进作用即正向的经济效益，也可以对经济基础起阻碍作用即负向的经济效益，来得出法律的经济效益.

　　(二)法律的政治效益

　　法律的政治效益是指法律的政治收益与政治成本之比。法律的政治成本就是法律在运行过程中的所需要的政治力量，比如法律必须有相应的国家机器作为后盾；法律的政治收益是法律在促进国家政治建设中的作用。法律的政治作用是显而易见的，从历史和现实来看，一旦一个阶级取得了革命的胜利，首先就要颁布自己的宪法和法律，在宪法中规定国家的国体和政体，并通过其他部门法律来维护相应的统治秩序。一般而言，凡是有利子政治文明建设的法律，就有政治效益，凡是不利子政治文明建设的法律，就无政治效益.法律的政治效益可以通过两条路径来体现。一方面，通过打击破坏政治秩序的行为，以维护政治稳定。如果法律的实施达到了政治和谐，说明法律是有政治效益的，反之，虽然国家有很多法律，但整个国家政局动荡，伴随着严重的政治危机，说明法律是负政治效益的；另一方面，通过立法来限制公权，保护公民的各项政治权利，让广大人民群众拥有政治热情，积极参与政治，以增强人们对政权的认同度，增强权力的合法性，使政治在法律的框架下维护着动态的平衡。当然，影响一个国家的政治稳定因素是错综复杂的，不仅仅只有一个法律因素，我们在这里讨论时，只考虑法律对政治的影响。

　　(三)法律的文化效益

　　法律的文化效益是指法律的文化收益与文化成本之比。法律本身就是一种文化，法律的发展从无到有、从简单到复杂、从野蛮到文明，从单一到多元的演变过程就是对人类文化的贡献。法律的文化成本是指法律运行所需要的文化资源，比如，人类的文字、人们的心理、人们的意识，人们的习惯等；法律的文化收益则是指满足人们的精神文化需要.一般来说，法律对先进文化的发展与宏扬，使人们追求真、善、美，就说明法律具有较高的文化效益；反之，法律不能抵制假、丑、恶，说明法律的文化效益不高。比如，我国将我们国家的指导思想即马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系规定在国家的宪法中，就有利于统一全国人民的思想，达成共识，指导人们的行为。在法律中规定一元化的指导思想，有利于凝聚人心，但要妥善处理好指导思想的一元化与社会思想意识多样化的关系，既要防止思想僵化，又要防止各种腐朽和错误思潮的泛滥，从而在思想文化领域真正形成一种既有统一意志又生动活泼的和谐局面。这时法律的文化正效益就充分发挥出来了.更为重要的是，法律倡导言论自由，鼓励“百花齐放、百家争鸣”的氛围，通过文化的交流，思想的碰撞，使先进文化得到进一步发展和发扬。如果法律去禁锢人们的思想，将一些创新的思想观念视为异端予以打击，比如中世纪时期对科学家的迫害，那时的法律就是负文化效益的。

　　(四)法律的社会效益

　　法律的社会效益是指法律的社会收益与社会成本之比。法律的社会成本是指法律运行所需要的社会资源。比如，法律存在的生产力条件，社会对法律的认可度等；法律的社会收益是法律对社会的贡献。法律自产生以来，人们就一刻也不能离开法律，法律对社会发展的贡献是不言而喻的。一般而言，法律对社会和谐的贡献越大，那么，法律的社会效益就越高。如果法律使整个社会达到民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，法律的社会效益就得到了充分的体现，在此意义上，良法之治的法治是建设社会主义和谐社会的基石，反之，不能做到这一点，法律的社会效益就低。

　　(五)法律的生态效益

　　法律的生态效益是指法律生态收益与法律的生态成本之比。法律的生态成本是指人类所必须拥有的自然资源：法律的生态收益是指法律对生态环境保护所做的贡献。要走生态文明之路，离不开法律建设。如果立法对破坏环境的行为进行了有效的惩治，对于破坏环境的行为，实行“谁损害，谁恢复”的原则，对于保护环境的行为，实行“谁投资，谁受益”的环境保护原则，生态环境有了很大的改观，环境恶化趋势得到了有效地遏制，说明了法律有很高的生态效益，反之，虽然加大环境保护的立法，但并没有有效的遏止破坏环境的行为，则说明法律无或者低的生态效益。

　　总的来看，一个国家法律的制定即使是一个部门法律的制定，它同时对该国的经济、政治、文化、社会、生态都将产生效益，比如，刑法的制定和实施，对整个国家的所有领域都将产生积极影响，而带来的是一种“综合效益”。

　　二、法律的内部效益

　　法律不是禁止不变的，而是有其运行过程，包括立法、执法、司法、诉讼、守法等几个环节，每一个环节都会有相应的效益问题。

　　(一)立法效益

　　立法效益是立法收益与立法成本之比。立法成本是指立法过程中的全部活劳动和物化劳动的耗费，即进行立法活动所花费的人力、物力、财力、和时间信息等资源。游劝荣先生认为立法成本分为有形的投入成本和无形投入成本.前者主要包括法学教育等旨在培训立法人才的成本支出：立法项目和法律草案的调研、论证的成本支出：立法机关依据法定程序所进行立法活动支出；借鉴外国先进的立法经验而支出的成本：为立法创造思想文化条件而支付的成本。后者主要指为积累立法经验而进行的立法和相关活动所付出的代价。

　　法律的收益主要包括立法的数量和质量两个方面，但侧重在法律的质量。关于法律质量问题，其衡量标准有很大差异，主要有：

　　第一，目标标准。比如柏拉图在理想国中，立法的目标是为了社会的整体福利：功利主义则认为是最大多数人的最大幸福。

　　第二，“正当行为规则”标准。哈耶克认为，正当行为规则是指社会在长期文化进化过程中自发形成的那些规则，亦即那些在他们所规定的客观情势中适用于无数未来事例和平等适用于所有的人的普遍的正义行为规则，而不论个人在一特定情形中遵循此一规则所会导致的后果。这些规则经由使每个人或有组织的群体能够知道他们在追求他们目的时可以动用什么手段进而能够防止不同人的行动发生冲突而界分出了确获保障的领域。

　　第三，应用程度标准。如果法律不能有效的得到贯彻和实旖，犹如一纸空文，叫做立法的失败或者无效益。

　　第四，稳定性标准。法律的质量决定于稳定程度，法律的稳定性取决于法律的前瞻性，如果制定“过时的法律”，只能叫做立法低效益。法律的稳定性越强，立法的效益就越高。比如，我国在建国后从1954年到1982年仅仅28年时间，就制定了四部宪法，立法效益是低的，至今适用的1982年宪法，则经历了近30年，表现得较为稳定。美国的1787年宪法历经200多年，只有20几条修正案，说明了立法效益高。所以立法效益，主要不是看短时间内立法的数量，而更多的是看法律的质量.

　　第五，和谐标准。主要是指层级之间的法律，同级之间的法律不冲突，因为法律之间的冲突会造成人们无所适从，执法部门也无所依从，这样会降低法律的效益，最终损害法律的尊严和威信。

　　第六，综合标准。以上的标准是从不同的视角来进行衡量的，只有对它们进行进行有效综合，才能够科学评价法律的质量。总的来看，任何立法活动，都会产生一定质量的法律文本和立法预期，都会产生一定的立法收益。由于法律消费的非竞争性，一个守法者对同种法律的需求和消费量的增加，一般来说，不会引起立法成本的增加，每一个人消费法律的行为也不会导致他人法律消费量的减少。因此，在既定数量的法律供给条件下，法律服务的对象越多，就越值得立法：反之，则要控制甚至减少立法数量和规模，收益越大，效益就越高。

　　(二)执法效益

　　执法效益是指执法收益与执法成本之比。它不是指在执法过程中，执法主体通过“权力寻租”带来了多少收入，完成了多少指标，而是依据法律的规定投入的人力、物力、财力所取得的执法效果。游劝荣先生认为执法成本主要包括维持国家行政机关的正常运转所支出的费用：保持所需执法队伍的支出；必要的装备和费用。同时，他也指出，执法的水平往往取决于经费和装备，这里，他也没有完全逃脱“高薪养廉”的窠臼，那请问，什么收入才算高薪?这非常弹性。而且人的欲望是无止境的。笔者认为，要解决执法水平问题，一靠制度建设，二靠人的道德素质，正如当有人问到美国密苏里州哥伦比亚市市长亨德曼先生为什么不需要工资而去竞选市长时，他回答，“美国人当官首先是为了实现个人的理念.能够引导一个国家或某个城市朝他希望的特定方向发展，我喜欢这种成就。”当然，这并不是要提倡每一个执法者都不需要工资，而是只能够拿看得见的收入。总体而言，依法行政，成本低，则执法效益高，反之，执法效益就低。从横向来看，有资料显示，|999年，中国国家税收突破I万亿人民币大关，动用国家税收官员超过100万人之多，而美国年税收达到1.7万亿美元，却只有10万税警，说明我国的执法效益比美国低。从纵向来看，有资料显示，我们的官民比已达到26：1，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67：l和10年前的40：l相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升很快，而经济增长幅度，还慢于公务员的增幅，说明效益在下降。提高效益的重要手段就是精简机构，裁撤冗员。为了提高效益，必须建立有限政府，凡是市场能够做好的，交给市场，中介组织能够做好的，就交中介组织。做到政企分开、政事分开、政资分开，尤其要防止执法部门既作为社会公共管理者，又作为“利益”创收者，铲除政府执法部门的经费一部分由财政拨款。一部分作为自筹的“双轨制”，改为财政统一“供给制”.尤其要防止执法犯法，不依法行政，严重损害执法效益的行为.

　　(三)司法效益

　　司法效益是指司法收益与司法成本之比.从司法机关的视角看，在司法成本相同的情况下，如果结案快，结案率高、上诉率低、错案率低就说明司法效益高，反之司法效益就低。这里要防止一个误区，即通过办案数量多少来衡量司法效益，据中国青年报2006年6月16日的报道，为了完成法院规定的结案数，基层法庭在没有正式受理案件的情况下，自交诉讼费，凑人名，自按手印，伪造案件凑数。这不仅是对法律的亵渎，而是对司法资源的浪费，是对司法权威的嘲讽。从诉讼的视角看，诉讼是由当事人、法院共同参与的活动，最能体现法律的效益。如果一个案件久拖不决，说其有很高的效益是不可能的，所谓“迟到的公正不是公正”，也不是越快越好，不考虑法律判决的公正性，要使效率和公正达到高度统一，才能算作司法效益高。诉讼成本与司法效益成反比，波斯纳认为，诉讼成本主要包括两类，一是错误的司法判决成本；二是诉讼制度运行的成本，包括公共成本(如法官的薪金、陪审员和证人的报酬、法庭设施等)和私人成本(如法院收费、律师费用、专家费用等)。只有降低成本，才能提高效益.比如，社区矫正制度可以降低被判刑人的监管矫正成本，以上海为例，关押一个罪犯的平均成本每年每人达到2.5万元到3万元，而社区矫正成本每年仅为6000元，这就可以大量节约财政资金。尤其重要的是，司法腐败对法律的司法效益具有釜底抽薪的作用，正如培根所说：一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽然是无视法律，好比污染水流，而不公正审判则毁坏法律，好比污染了水源。所以，追求公平和正义是司法的永恒主题，也是维护司法效益的重要保障。

　　(四)守法效益

　　守法效益是守法收益与守法成本之比。这涉及到法律的归宿以及法律的实现问题，如果社会的治安状况好，人们的法律意识高，法律的效益就高，如果法律的作用没有充分发挥，治安状况糟糕，法律的效益就低。由于法律消费的非竞争性，在法律的生产成本基本保持不变的情况下，守法者越多，法律的收益就越大。

　　守法成本，是指组织和个人为遵守法律的规定，履行法律规定的义务，进行某一行为或者不进行某一行为时所支付的代价。如果守法成本太高，大家就愿意选择不守法，而选择违法。这就与违法形成鲜明的对比，如果违法成本太低，大家就愿意选择违法而不守法。但如果违法成本高得离谱，比如，随地吐痰就给判处无期徒刑，这样的法律也不利于操作，只能叫做立法失败，守法效益为零。

　　总之，在整个内部效益过程中，立法是前提，没有法律，就无所谓法律效益；执法是关键，所谓“徒法不足以自行“，执法如果违背了立法目的，或者不依法执法，甚至执法犯法，必将使法律效益下降：司法是保障，如果司法不公，将严重损毁法律的尊严，可以使法律效益为零，甚至是负数：守法是目的，法律的最终目标就是达到全社会主体依法办事，实现和维护广大人民群众的根本利益。

　　(一)法律的适用

　　仅有良好的立法是不够的，法律的效益终究是通过法律的适用与法律的遵守来实现的。广义的法律适用包括行政机关的执法和司法机关的司法。本文仅指狭义的法律适用也就是司法。目前我国司法过程中广为垢病的一个问题是判决执行率偏低，相当数量的判决不能完全执行。这一方面损害了法律的权威性，人们将更多地规避法律或者采用法律以外的方式解决纠纷。诉讼成本的高昂众所皆知，显性的成本是所耗费大量的人力、财力和时间，隐性的成本是当事人双方在相当长的诉讼期内精神、心理上承受相当之压力。然而，在这样高的代价下所换来的胜诉裁决尚不能得到执行，受损的权益不能得到及时的恢复、补偿，就不能不使人们对法律失去信任，比较成本收益之后放弃权益或者通过报复来寻求心理平衡。法律的效益自然无从实现.而且容易引起新的违法行为。

　　另一方面鼓励了违法行为的发生。在诉讼中由于举证能力的差距，本身使得一部分违法行为事实无法被法律确认，同时违法行为被判决后得到执行的概率又不高，即便是最终被执行了，时间上长期的拖延导致对方部分放弃权益的现象也很普退，有了对这些现实情况的认识，预期违法的人会发现他违法的成本将大大低于违法可能的收益，此时作出违法的选择反而是理性的结果了。

　　导致这一难题的根本原因在两方面:一是用于保障执行的物质投人不足。“徒法不足以自行”，法律的执行显然是有成本的，要实现法律效益首先得有投人，而现实中却是执法工作的经费短缺、人力不足，执行率低也就不足为奇。更进一步的弊端就是，因此导致执行成为稀缺的资源，胜诉方如想尽快实现自己的权益，得自己承担这部分本应由司法机关承担的法律实施成本，甚至得给法院和具体执行人员一定的经济利益。这毋庸讳言，市场经济的规律告诉我们，由于具有稀缺性，资源的价格必然要上涨，只要执行资源的稀缺性不改变，出现这些弊端是必然的，所不同的不过是当事人是以公开合法的形式还是地下的形式来承担这些费用罢了。二是法外的严重干扰，各种利益集团为自身利益阻挠执行工作的进行。

　　最典型的就是地方保护主义，比如打着“维护地方安定团结大局的需要”的旗号企业该破产的不让破产，鼓励企业逃、废银行等金融机构的债务等等。因此，要使司法执法顺利进行，实现法律效益，必须对法律的实施成本做出科学的分析和评估，在法律颁布之前落实执法的人力、物力和财力的投入机制，这是实现法律效益的现实性条件。对于排除法外干扰这种制度性的问题，惟有改革法院的地方财政供给机制和人事权，实现司法独立才是根本解决之途径，当然知易行难，事实上法律效益的实现本不是件一嗽而就的事情，但这无疑是法律制度改革、发展的目标所在。

　　(二)法律的遵守

　　法律的遵守对法律效益实现的研究意义在于一个社会应如何鼓励守法行为，法律怎样才能够被更好地遵守。法律之所以被遵守，究其因不外乎以下几方面:一是威慑.法律的威慑力在于违反了法律便可能受到惩罚。二是利益，遵守法律是因为它保障了我们自身的利益。三是道德，有些人遵循了法律，但不是有意识地去遵循，只是觉得法律符合其个人道德。四是宗教信仰，在西方社会有着长久宗教渊源的国家，其宗教规训与法律规则有很多是重叠的，遵守法律就是遵守宗教信仰。此外，当人们对执法者和执法机构司法程序的公正性充满信任和信心时更有可能遵守法律。因此，执法者公正地作出决定将会建立一种法律文化，在这种文化中，人们会感到格守法律是个人的责任。建立和维系这样一种自我管理的社会的关键是执法者使用公正的程序。觉得自己受到公正对待的人通常更愿意接受执法者的裁决，即使这些裁决对他们并不有利。因为公正的程序使他们觉得自己是有尊严的，个人的价值受到了尊重，并且此后会更加遵守法律。

　　社会生活中人们不愿遵守行政、司法机关的裁决而提起行政诉讼或上诉，往往就是因为执法者在裁决时没有给当事人充分的表白解释的机会，没有保障他们的程序权利。怎样才能使人们感到自己受到了公正对待?每人心目中的标准不尽相同，一般认为公正的程序应当包括:第一，在做司法决定时，有参与和有表白的机会。第二，司法程序能够保持中立、不偏不倚，以事实为依据，所应用的规则始终如一。第三，受到尊重，保持尊严，自己的权利能够得到承认。第四，执法者能够考虑公众的需求与关心，以诚实的态度与之交流。

　　总之，现代社会法律的强制力日益弱化，因此在法律的遵守上，依靠外力的强制远不如能够更大程度地激发人们内在自觉性效果更好，法律的监督执行成本也更低。法制现代化的发展方向是通过对法律的程序标准加以正当化，使法律实施的方式更科学、更理性。通过公正的程序，变强制人民守法为引导人民自觉守法，是实现法律效益的有效途径。