最后贷款人制度

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最后贷款人制度(Lender of Last Resort，LOLR)

　　最后贷款人制度(Lender of Last Resort，LOLR)，是中央银行的一项职责，是指在银行体系由于遭遇不利的冲击引起流动性需求大大增加，而银行体系本身又无法满足这种需求时，由中央银行向银行体系提供流动性以确保银行体系稳健经营的一种制度安排。

　　最后贷款人制度的主要内容有以下几方面。

　　(一)最后贷款人的职责与目标

　　1．最后贷款人的首要职责是保持流通中的货币供应量。

　　这是古典最后贷款人理论的主要观点。享利·桑顿、沃尔特·巴杰特认为，最后贷款人是一种货币功能，而非银行或信用功能。因此，当金融恐慌来临时，中央银行首先应维持流通中的货币总量，进而保障整个经济的正常运转。中央银行之所以能承担此项重任是与其自身特点分不开的。首先，中央银行拥有货币发行权，可以通过创造高能货币(基础货币)来满足任何紧急性的流动性需求。其次，中央银行是黄金外汇储备的保管人，当挤兑发生时，可以通过暂时增加自身的货币发行量来满足这些提款，防止流通中货币供应量的急剧萎缩。

　　2．最后贷款人的目标是维护整个经济体系的整体利益，而不是救助某个特定的金融机构。

　　最后贷款人的责任是宏观的，是针对整个经济而言，而不是针对单个银行。本质上，最后贷款人的目标是维护金融稳定，所以，最后贷款人的支持对象应该是整个金融体系而不是单个金融机构。也可以说，最后贷款人的职责仅限于保证整个经济所需的流动性，而非必然保证单个金融机构的流动性。最后贷款人不应当阻止银行失败的发生，但是，应该减轻失败所引发的溢出效应、传染效应或“多米诺骨牌效应”。相对地，最后贷款人没有责任救助那些管理不善的金融机构并允许它们破产，这些问题机构应对它们自身管理的随意性行为负责，并承担相应的损失。如果让那些从根本上不健全的金融机构继续运行，将大大增加道德风险。所以，最后贷款人实际上是充当宏观经济管理者的角色。

　　(二)中央银行是承担最后贷款人角色的主要机构

　　在理论上对这一问题存在分歧，主要有两种观点：

　　一种观点认为，公共部门可以提供最后贷款人功能，但公共部门不一定是中央银行，中央银行不是唯一的最后贷款人。如1934年FDIC的出现，缓解了美国的银行危机问题。加拿大的财政部和外汇管理局等都曾对出现危机的银行进行援助，成功执行最后贷款人职能。

　　另一种观点，也是大多数学者的观点认为，最后贷款人功能只能也必须由中央银行来承担。其理由：(1)中央银行对法定货币发行权的垄断，决定了最后贷款人功能应该也必须由中央银行来承担。(2)中央银行的非盈利性和独立性确保了最后贷款人担负的是宏观经济责任而不是微观经济责任。(3)中央银行对信息的把握更为充分。作为一国的货币当局，中央银行能够接触到对银行监管的信息，对银行的评估要比市场评估准确，这使得中央银行在拥有充分的监管信息的基础上，贷款给那些被同业市场错误地认为是没有偿付能力的银行，从而提高银行监管的效率。(4)中央银行拥有再贴现、公开市场业务等货币政策工具，能够在流动性缺乏时通过不同的操作方式给予支持。(5)作为银行的银行，中央银行更加易于通过组织其他银行给那些处于困难之中的银行提供协调贷款等方式给予流动性支持。总之，中央银行具有其他公共部门和私人部门无法比拟的优势，更适合做最后贷款人功能的承担者。

　　(三)最后贷款人的援助对象

　　古典最后贷款人理论的观点认为，为了避免道德风险，最后贷款人应只向暂时出现流动性不足但仍然具有清偿力的机构提供援助。现代经济学家，如波德(Bordo)、梅茨(Meltzer)等人也支持这种观点，认为如果向无清偿力的机构提供最后贷款，将产生以下严重后果：(1)引发道德风险。若最后贷款人向无清偿力的机构进行援助，等于肯定其鲁莽和管理失误，这将激励它们日后从事更大的风险活动，给未来社会带来无限的隐患。(2)增加处置成本。向无清偿力的机构提供援助，可能仅推迟其停业，造成更大的危机处置成本。(3)影响公平竞争。向无清偿力的机构提供最后贷款援助，本质上是动用公共资金对其进行补贴，这对健康的机构是不公平的，不利于银行业的稳健、公平竞争。

　　但是，在现实操作中，金融危机的复杂性使得最后贷款人的援助对象逐渐突破古典流动性界限，一些当代经济学家认为，最后贷款人可以向不具有清偿力的银行提供援助。现实中，当一家机构面对突然的流动性危机时，中央银行要及时获得详细信息以作出对其清偿力的正确判断通常来说是很难的，甚至已经来不及让它们进行严格的考察了。主张将最后贷款人援助对象扩大到特定的无清偿力的金融机构的理由主要有：(1)系统性风险。因系统性风险往往与问题银行的规模有关，因而提出了“太大而不能倒闭”(too big to fall)的原理。大银行的破产将摧毁人们对整个银行系统的信心，所以，大银行即使没有清偿力，最后贷款人也应该贷款。(2)信息问题。中央银行在必须行动时，要区分银行机构到底是流动性危机还是清偿力危机的问题是不太现实的。究其原因，是由于中央银行与借款者之间存在信息不对称，借款者可将清偿力问题伪装成流动性问题来骗取中央银行的贷款。因此，中央银行提供最后贷款人援助时，无须考虑受援助机构是流动性问题还是清偿力问题，只要有足够的抵押品即可。(3)银行破产的信息成本。银行被认为是专门收集借款者信息的中介机构，银行通过长时间收集信息发展了与厂商的客户关系。这些信息和关系对银行来说是私人性质的、独特的、不易转移的。银行一旦倒闭，这些有价值的信息和关系将丢失。借款者不得不花时间寻找新的贷款人，贷款人不得不花时间监控新的借款者的风险。因此，银企关系对一国经济社会发展极为重要。一旦一家重要的银行倒闭，其长期建立起来的银行与客户的信用关系将中断，影响人们对整个金融系统的信心。因此，中央银行必须在系统性风险与道德风险之间权衡，在阻止恐慌、获得金融稳定的收益与提供最后贷款人所产生的成本之问进行权衡。在具体操作时可以区分正常时期与危机时期。在正常时期，应更强调最后贷款人的流动性原则与道德风险的防范。在危机时期或前夕，因为金融稳定的收益趋于无穷大，更应关注系统性风险的细微变化，有无清偿力则相对不那么突出和重要。

　　(四)最后贷款人的执行利率

　　以沃尔特·巴杰特为代表的古典最卮贷款人理论认为，最后贷款人必须以惩罚性利率为手段，因为，问题金融机构终归是“微弱少数”，金融体系中的绝大多数银行还是健全的，中央银行既无责任也无必要为这小部分银行提供无偿救助，既然这小部分银行想获得额外的资金支持，那么，它们终归要付出一定代价，要得到相应的惩罚，这就是著名的“巴杰特规则”。最后贷款人向借款者收取惩罚性利息的做法，将产生以下有益的效果：(1)提高资源配置效率。惩罚性的高利率将促使银行在向中央银行申请最后贷款前充分利用市场资源和融资渠道获得流动性，通过市场价格将稀缺的流动性配置给出价最高的客户，阻止对中央银行资金的过分依赖，从而提高整个金融体系的效率。(2)实现公正分配。只有在借款者为它们从最后贷款人处得到的保护付出代价时，才是公平的。(3)确保最后贷款人政策的短期性。惩罚性利率可以确保当危机结束后迅速偿还贷款，使最后贷款行为不过分偏离中央银行维持长期货币稳定的轨道。

　　但是，在现代金融环境下，“巴杰特原则”中以惩罚性利率进行贷款的观点经常受到挑战，在实践中，许多情况下给予问题银行紧急性贷款时并没有收取罚息，而通常都是以当前的市场利率发放的。与“巴杰特原则”出现分歧的原因是多方面的，当代学者认为：(1)惩罚性利率未充分考虑问题银行的承受能力及救助目的，如果用高利率进行贷款将会使问题银行得不到有效的救助，反而加重危机。(2)惩罚性利率可能向市场传送银行失败的信号，反而将提前并加速银行挤兑。(3)惩罚性利率使道德风险更加严重。由于高利率提高了受援助成本，很可能使受援助机构的管理者为复苏而孤注一掷，更加倾向于采取高风险、高收益的战略来摆脱麻烦。

　　综合历史考察，我们发现，最后贷款人很少依照惩罚性利率来提供流动性贷款，绝大部分中央银行以市场利率或是低于市场利率的优惠利率提供流动性贷款。

　　(五)最后贷款人的操作方式

　　关于最后贷款人的援助方式存在两种争论：通过公开市场业务向整个金融市场提供流动性的货币观点和通过贴现窗口直接贷款给个别金融机构的银行观点。

　　货币观点认为，公开市场业务相对于贴现方式而言，在充当最后贷款人方面具有比较优势。(1)公开市场业务在中央银行的工具体系中的地位远胜于贴现方式。再贴现在西方国家中央银行工具体系中的分量已经大大降低，而公开市场业务几乎成为主要的甚至是唯一的货币管理方法。(2)公开市场业务无须借款者清偿力状况的信息。贴现贷款形式的有效性取决于最后贷款人关于危机本质、借款者清偿力状况等信息的全面性和准确性掌握，但由于信息不对称的存在，使之不能对特定机构进行充分鉴别。(3)公开市场业务避免了最后贷款人准确定价(援助利率)的难题，因为，公开市场业务是市场定价，而通过贴现窗口则是行政定价，行政定价难免产生定价过高或过低的问题。如果定价过低，太多的援助可能被提供，结果鼓励银行冒险；若定价过高，提供的援助可能不足，结果不能有效地制止危机。

　　银行观点认为，最后贷款人只能是向特定金融机构提供流动性支持。它们认为，在高度不确定与信息不对称的情况下，最后贷款人应该向问题金融机构直接提供贷款，公开市场业务不能代替向特定机构的直接贷款。公开市场业务能够应对所有类型金融机构流动性问题的前提条件是私人信贷市场在金融危机时也能够运行良好。借助公开市场业务，中央银行向同业市场注入流动性，然后通过同业市场来向单个机构分配资金，但事实并非如此。事实上，金融机构需要最后贷款人的原因之一就是同业市场失效。另外，公开市场业务充当最后贷款人则与货币政策职能难以区分。公开市场业务是货币政策中最为基础、几乎每天都在使用的工具。如果公开市场业务充当最后贷款人，则实践中要区分作为最后贷款人的公开市场业务和非最后贷款人的公开市场业务几乎不可能，而这将直接影响货币政策的操作及其有效性。

　　鉴于此，中央银行在实施最后贷款人功能时，可以将贴现窗口与公开市场业务结合起来进行。如2001年9月11日，美国遭受了史无前例的恐怖袭击。许多金融机构停止了营业，金融基础设施遭到严重破坏，一些银行和证券交易商遭受巨大打击，市场出现了对美联储准备金的大规模需求。当天上午，美联储宣布“联邦储备体系的大门敞开并且正常营业，贴现窗口将满足所有流动性需求”，通过贴现窗口持续几天向市场注入大量资金后，公开市场业务登场。两种方式的交互使用使美国金融市场在9月底就基本恢复正常。又如，在2007—2008年的金融危机中，美联储既采取公开市场业务直接向银行同业市场的参与者投放货币，又通过现贴现窗口向花旗集团、摩根大通公司等多家机构提供巨额资金支持。

　　1．贷款性和公共性

　　与一般的商业性贷款和其他金融安全网相比，最后贷款首先是一种贷款，而不是一种财政性资金。既然属于贷款的定义范畴，它就必须符合贷款的一些基本原则，如要求贷款具有周转性和偿还性，贷款必须有抵押和担保，必须有利息要求及审批、发放、监测和回收的科学流程等。与商业性贷款资金和存款保险资金的来源不同，最后贷款来源于中央银行的基础货币，是一种典型的公共产品。这种属性决定了最后贷款一般不以营利为目的，也使其极容易诱发严重的道德风险和宏观风险。

　　2. 全局性和救助性

　　最后贷款人的主要目标是防范系统性金融风险，而没有责任用在防范非系统性金融风险上面。一般认为，最后贷款人政策的基本目标有三个：(1)保护支付系统的完整性；(2)避免挤兑波及其他银行，并导致系统性的危机；(3)防止某个银行流动性呆滞导致不必要的破产。这些目标均属于全局性目标。从概念上看，最后贷款人提供的是一种紧急资金援助或者支持。这种救助既不同于中央银行对普通商业银行日常的一般业务行为，也不同于商业银行之间的同业拆借行为。它体现为当单个银行发生危机时中央银行作为政府一方所提供的援助或支持。这种援助或支持不是政府为银行危机买单，而是体现为政府作为行政力量在市场经济行为中的一种宏观调控作用，而作用方式则具有救助性。需要特别注意的是，最后贷款的动机是救助，而不是买单，不能把最后贷款人与最后买单者混淆起来。

　　3. 实施最后贷款的风险性

　　实施最后贷款的总成本包括直接成本和间接成本两个部分。直接成本是指对后来演变为或证明为无清偿力的银行提供流动性资金而导致本息难以收回的损失。间接成本包括通货膨胀成本、声誉成本和道德风险三个部分。通货膨胀成本是指大规模向问题银行提供流动性支持可能产生通货膨胀压力。声誉成本是指中央银行对不久后倒闭的银行提供救助而蒙受的声誉损失。道德风险则指由于存在救助预期，问题银行的经理人敢于孤注一掷，运作参与风险性更大的项目，使本来存在的流动性问题进一步恶化，从而加剧银行风险的可能性。

　　4. 援助标准的限制性和贷款条件的严格性

　　由于最后贷款的风险成本很高，所以在运用最后贷款时，特别注意对贷款条件的把握，侧重对问题银行内部状况，包括资本充足率、负债率、不良贷款率等各方面的综合考量。多数学者区分了银行的流动性危机和清偿力危机，认为：只有在银行出现流动性危机时才能履行最后贷款人职能，至于出现清偿力危机，则表明银行已经濒临破产倒闭，对其施以最后贷款人援助无异于“肉包子打狗”；只救助可能引发系统性风险的金融机构，而不救助个别的不会引发系统性风险的金融机构；要求问题机构提供足够的抵押品和担保，并且为了防止道德风险，一般都采取惩罚性的利率。

　　通常认为，最后贷款人制度会产生以下两种负效应：

　　一是会产生严重的道德风险，即最后贷款人制度的存在使商业银行产生了增加冒险行为、进行过度风险经营或者故意不尽到谨慎经营的动力。道德风险是发生在交易之后的信息不对称问题。银行机构对自身能得到最后贷款人的援助存在某种程度的合理预期，因此会产生道德风险问题。古典最后贷款人模型的代表人Bagehot认为，为了避免发生严重的道德风险，最后贷款人的贷款援助只应针对那些暂时失去流动性的银行，并在贷款时限、利率政策、抵押保证上作出严格规定。然而，任何一种严格的规范都不能完全消除道德风险，最后贷款人制度属于银行安全网的一个重要组成部分，有安全网的保障必然会产生道德风险问题。

　　二是会产生逆向选择问题。在最后贷款人援助中，由于双方信息掌握得不对等，必然有一方即受援助方处于信息劣势。然而出于经济人的理性分析，受援助方必然会选择有利于自身的行为，而作为最后贷款人的中央银行处于信息优势地位，必然试图通过最后贷款人的行使达成预期的目的。然而最终的结果却出人意料，受援助方走向了冒险或者过度投机。最后贷款人没有完全达成自己的目标。

　　从以上分析可以看出，逆向选择和道德风险是互相联系的。逆向选择必然会产生道德风险，而考察交易之前的行为是否属于逆向选择则看最后是否发生了道德风险问题。

　　随着各国最后贷款人实践以及理论的发展，最后贷款人制度适应世界整体形势的变化呈现出以下的发展趋势：

　　1．最后贷款人制度援助方式趋于多样化。近年来，随着金融市场和金融工具的发展，最后贷款人制度援助方式也日趋多样化，包括准备金、再贷款、贴现窗口，还包括中央银行票据、担保、承诺等多种形式。这些是中央银行确立货币政策职能后新出现的方式，也是货币政策职能与最后贷款人职能能够相互协调、统一存在的重要表现。

　　2．最后贷款人制度实施者的非唯一性。传统意义上的最后贷款人只能由中央银行来担任。但是在实践发展中，仅仅由中央银行来履行最后贷款人职能的情况却不是很多。根据Goodhart等人的一项调查研究表明，20世纪80年代至90年代初，在24个被调查的工业国家发生的104起银行业危机案例中，只有两例是由中央银行单独拯救困难银行，其他案例中的有问题银行都是通过中央银行、商业银行、存款保险计划以及政府联合提供的资金而得到挽救的。最后贷款人的一些新形式主要包括：(1)由中央银行牵头，设立特别机构或专项基金提供财务援助；(2)由中央银行授意，组织大银行集资救援；(3)由中央银行出面担保，帮助问题银行渡过难关。

　　3．最后贷款人制度实施标准严格化。由于最后贷款人制度不可避免会产生道德风险问题和逆向选择问题，目前各国普遍严格限制了最后贷款人的实施，严格规定了最后贷款人的贷款标准，同时在实践中也表现为对一些银行不再提供最后贷款人援助。例如，日本银行规定只有同时满足下面四个条件时，才能向一家问题银行提供资金：一是发生系统性风险的可能性很大；二是没有其他替代方法，而且中央银行的援助是成功解决问题所不可缺少的；三是所有有关责任方都应承担责任来避免发生道德风险；四是中央银行的金融稳健性将不会受到破坏。如著名的巴林银行危机就没有得到英格兰银行的救助。英格兰银行前行长Eddie George说，该行决定不挽救1995年陷入危机的巴林银行，因为巴林银行的问题显然是内部管理不力造成的，这种管理不力是巴林银行所特有的，因此不会给金融制度带来系统性风险。在这种情况下对巴林银行提供支持，就会产生严重的道德风险。标准的严格化有助于其他银行自身加强管理以及自身约束，也有利于提高最后贷款人实施的效益。

　　4．最后贷款人制度援助对象的泛化。当今金融业混业经营已成为发展趋势，银行、证券、保险之间的分界线越来越模糊。银行业可以从事证券经营，也可以投资保险。特别是大型金融企业组织——金融控股公司的出现成为世界金融业突破传统分业经营限制，实行混业经营的组织载体和金融改革的优选路径。从最后贷款人制度的目标定位角度看，由于混业经营下，不仅银行存在系统性风险，证券业、保险业也存在发生系统性风险的可能，如果任由其发展，同样会造成不可预计的后果，因此最后贷款人有必要对出现问题的证券业、保险业实施救助。

　　通常认为，中央银行的最后贷款人制度、监管机构的审慎监管和存款保险机构的存款保险制度构成了金融安全网的三大支柱。作为金融安全网制度设计之一的最后贷款人制度在保障金融安全方面发挥着特殊且不可取代的作用，但是并不能完全消除潜在的风险。原因在于，最后贷款人制度属于一种事中监管，它的意义在于在银行发生危机的时刻提供援助并使其恢复正常经营的状态，但是对银行的监管还需要事前和事后的监管。对银行的审慎监管和事后的存款保险制度都会在银行经营的不同阶段发挥作用。因此只有三个制度联动协调才能使银行监管的效果达到最佳。最后贷款人制度是否发挥其作用或者是否能更好地发挥作用不仅在于本身的制度设计，还在于与其他制度的配套。

　　1．最后贷款人制度与审慎监管制度。银行监管的一项重要内容就是加强审慎监管。一般认为，银行审慎监管属于对银行经营业务的监管。主要包括两个方面，一是对银行的市场准入进行监管，属于事前监管；二是对银行经营进行持续性监管，属于对银行业务的各个方面的综合性监管。在某种程度上说，审慎监管是银行监管的基础，侧重于对银行微观层面的监管，其目标是保证单个银行的经营和健康发展。但是微观层面的监管往往最终会涉及银行体系的宏观层面。在无法保证对银行微观层面进行持续性和有效性监管时，有必要执行最后贷款人制度，首先从宏观层面上加强对银行的监管(有可能忽视微观层面)。从这个角度分析，最后贷款人制度属于银行监管体系的一部分且不可缺少。

　　2．最后贷款人制度和存款保险制度。存款保险制度的根本目的在于维护存款人的权益，而对银行体系的稳健性很少考虑。存款保险制度的优势在于能够减轻政府的责任，避免挤兑风潮的连锁压力，并保障中小存款者的权益。存款保险制度只是保证存款人利益的最后手段，而最后贷款人制度才是商业银行预防和防止危机发生的最重要的缓冲带。存款保险制度在本质上属于一种事后监管，体现对公共利益的保护。

　　但存款保险制度与最后贷款人制度一样会产生道德风险和逆向选择的弊病，原因是对存款者的权益保障也会使银行的挤兑压力大大减轻，银行在某种程度上会因为责任转移至存款保险机构而倾向于进行冒险行为或者趋利行为。存款保险制度在某些情况下会产生不利于发挥最后贷款人功能的因素，产生代理成本，这种成本大小的关键在于这种存款保险制度的责任范围是全部还是部分。因此如何在最后贷款人制度和存款保险制度之间寻求一种平衡显得十分重要。

　　3．金融安全网的设计。前述从区别的角度分别分析了三项制度，但对于构成安全网的三项重要制度，有必要寻找解决联动协调的措施。笔者认为，应该采取下列措施保证金融安全网发挥最大功效：

　　(1)加强审慎性监管，减轻最后贷款人制度的压力。只有加强审慎性监管，才能保证被监管银行在市场准入、操作规程、规避法律风险和信用风险等方面做到规范科学，保证银行的日常稳健经营和信用维持，在一定程度上减少银行发生挤兑风潮和经营危机的机会，最后贷款人制度也不会因此常被使用，从而就减轻了执行机关的压力。

　　(2)科学规范存款保险制度，避免与最后贷款人制度的作用相互抵消。存款保险制度和最后贷款人制度的目标差异性导致了银行道德风险的加大，一方面因为存款保险制度的全额保险或者过度保险导致了最后贷款人制度在实施效果上大打折扣，另一方面，最后贷款人制度的随意性和经常性导致了最后贷款人制度实际上成为隐性存款保险制度并产生与显性存款保险制度的冲突。

　　(3)严格执行最后贷款人制度的操作原则，减少代理成本和责任替代。尽管最后贷款人是中央银行义不容辞的义务，但在实践中也应尽可能少地采用。因为最后贷款人制度一方面对于稳定银行体系可以发挥一定的作用，但另一方面则可能由于未能严格执行操作规范而产生种种问题。

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