个人信用制度

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　　个人信用制度是指在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法律的总和，其主要目的是为证明、解释和查验自然人信用情况提供依据，并通过一系列法规、制度来规范个人信用活动当事人的信用行为，提高守信意识，为建立良好的市场经济运行秩序提供制度保障。

　　我国的《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国破产法》、《中华人民共和国证券法》等部分法律对此均有表述。近年来我国相关的地方性法规也相继出台。如《上海市个人信用联合征信管理试行办法》、《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》等等。

　　1、个人信息不完整、数据分散。根据我国现行的管理体制，个人资信信息主要来源于法院、公安、税务、电信、银行、保险、公共行政事业单位等部门。从上海试点的实际情况来看，上海市仅仅实现了银行、电信、公共事业等少数部门的联合征信体系。而笔者认为，个人信息的完整性直接决定着个人信用的有效性和完善性。

　　2、个人信用数据采集的真实性。个人信用制度作为一种信息机制，最为关键的问题就是信息的真实性问题。由于信用信息所涉及需要收集的范围广、数量大、跨度长、征集制度不完善及收集方法的不科学等原因，致使我国目前在实践中信用信息不真实的问题较为普遍。

　　3、个人信用评估缺乏专业的标准。个人信用中介机构是个人信用制度的微观基础。虽然我国相继建立了个人信用中介机构，但总体上看，其经营分散、规模较小。由于各个主体的利益取向不同，因利益冲突而产生的矛盾在所难免。所以，目前我国需要一套科学、权威且具有推广性的个人信用评估程序及相应的评分模式，以保证个人信用评估工作的公平化、公开化及标准化。

　　4、个人权益保护问题。由于我国对个人信息的利用没有相关具体立法，容易导致个人隐私权受到侵犯，这也是我国个人信用立法中应当充分考虑的问题。

　　个人信用制度是指在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法律的总和。其主要目的是为证明、解释和查验自然人信用情况提供依据，并通过一系列法规、制度来规范个人信用活动当事人的信用行为，提高守信意识，为建立良好的市场经济运行秩序提供制度保障。

　（一）建立个人信用制度是社会主义市场经济体制的内在要求

　信用是现代市场经济的一个基本构成要素，现代市场经济不仅有着完备的信用形式、发达的信用工具，而且有着健全的信用制度和规范的信用关系。社会主义市场经济同样要以发达的信用和完善的信用制度为基础。发达信用的一个重要特征是信用“极致”到个人。这是因为，在社会经济生活中，个人是最基础的行为“单位”，企业、政府等都可以看成是建立在某种契约基础上由个人结成的组织，其各种行为活动都是通过个人的行为来实现。随着市场经济的发展，个人的经济活动会在多个层面以多种方式表现出来，这些都需要完善的个人信用制度的支持。因此，建立个人信用制度，将作为市场重要主体的个人信用进行准确的评价和披露，有助于提高个人的履约和守信程度，进而提高全社会的信用程度，促进市场经济体制的完善。

　（二）建立个人信用制度是维持我国市场经济秩序的重要保障

　　目前，牵涉到个人不良信用记录的现象已经深入到我国经济生活和社会生活的各个方面，如恶意购房贷款、助学贷款、信用卡恶意透支、手机恶意欠费等，这些事件严重破坏了市场经济秩序。信用中国我们共同打造个人信用制度通过严格的法律制度和社会准则，以及由此形成的道德规范，对每个人形成种种外部约束力，使违背诚实信用的行为终生受害，使违约所带来的损失远远大于收益，从而使个人信用成为全社会共同遵守的信用准则。另外，政府对市场交易规则的制定和秩序的维护、个人所得税的征收、经营性收入的征税以及整个社会的稳定运行，都需要个人信用制度对社会个体的内在约束。因此，个人信用制度的建立，成为我国社会信用管理体系所面临的紧迫课题。

　（三）建立个人信用制度是大力提倡信用消费，扩大内需的迫切要求

　近几年来，国内正大力提倡信用消费以扩大内需。为此，中国人民银行连续颁发了多项促进居民信用消费的政策和措施，如1999年3月发布的《关于开展个人消费信贷指导意见》等，各商业银行也相继推出了个人信贷业务实施细则。然而从实际情况来看，效果并不理想，究其原因，主要是现行的个人信用消费是在没有完善的个人信用制度的情况下推行的，一方面诚实守信者的个人信用资源得不到社会尤其是银行的承认；另一方面，由于缺乏完整的个人信用资料，银行难于对个人信贷风险进行准确的评估和管理，不得不设置很高的贷款门槛，阻碍了个人消费信贷的增长。因此，开展个人信用调查评估已是各商业银行开展个人消费信贷业务，实现经济高速增长所必须突破的瓶颈。

　（四）建立个人信用制度有利于提高政府执行社会经济管理职能的效率

　　我国公安、工商、人事、税务等政府部门和机构掌管着大量社会信息，其中很大一部分与个人信用行为有关，是个人资信的基本素材。但是由于个人信用制度建设滞后，相关的法律制度不健全，这些信息资源不能在社会实现共享，没有得到充分利用。许多有价值、相互关联的信息在各部门相互分割的职能活动中被忽视乃至浪费掉了。如果把分散在政府各部门的个人信用信息交由信用中介机构进行专业分析和管理，并通过法律规定的正常渠道实行综合利用，将可以大大提高政府各部门的工作效率。比如银行根据个人资信状况可以迅速决定是否贷款并自动监督贷款使用和收回，法院可以全面衡量涉案当事人的信用情况，人事部门可以据此选贤任能，等等。

　　美国消费经济对国民经济起到极大拉动作用，消费信贷很发达，这与其完整的个人信用制度是分不开的。因此，研究美国的商业文化、消费信贷、个人金融，必须首先了解美国的个人信用制度。 美国个人信用制度是社会制度的一部分,是一种社会文化。美国个人信用制度对个人行为的约束主要体现为：个人信用记录和信用评分已成为衡量个人信用的惟一标准，不仅金融机构使用，而且很多商业企业、雇佣单位也在使用，甚至很多个人结婚前要查询对方个人信用记录，作为婚前拟订个人财产协议的依据。个人信用制度的运作方式：依靠全国独立经营的三大信用局，采集个人有关的支付信息，主要是记录个人支付违约情况和违法等行为，通过个人社会保障号码有偿查询、使用信用报告和信用评分。

　　美国的个人信用制度立法为金融监管奠定了有力的法律基础。美国法典第15部分含盖了商务和交易内容，包括消费者信用保护内容，相应的法案和修正案包括十一个：

• 《公平信用报告法案》将监管范围延伸到信用报告行业以保证对消费者信息公平、及时和准确使用；银行和其他信息提供者要及时对消费者的问题作出反映；信用局要及时注销过时信息，尽力确保信息的准确性，将信息一年免费披露一次给消费者，提供的信息应有合法理由；一旦拒绝提供贷款，贷款行必须向提供借款人信用报告的机构通知。
• 2003年的《公平准确的信用交易法案》，这个法案是对公平信用报告法案的扩充，要求每年给消费者免费提供一份信用报告。保护消费者身份被盗而影响信用记录等问题。
• 《信用机会平等法案》，对潜在的借款者不能因种族、性别、宗教、年龄、国籍、婚姻状况影响个人信用。
• 《公平债务采集实施法案》，禁止诈骗或第三方采集消费者负债的滥用行为。
• 《信用维护机构法案》，针对90年代兴起的信用维护行业，要求信用局维护企业向潜在顾客披露具体细节。
• 《消费者信用保护法案》。
• 《诚实借款法案》，要求信用机构在消费者签定借款合同前披露所有金融收费，规定借款者有三天撤消贷款的权利，规定了信用机构贷款广告宣传的条款。
• 《诚实信用入帐法案》对《诚实借款法案》进行修改，进一步地管理信用卡公司有关账单处理方法的行为，当消费者怀疑帐单错误时给予保护，并要求信用机构推迟支付、获得客户书面申诉。
• 《住房抵押贷款保护法案》是对《诚实借款法案》管理住房权益贷款、要求一定信息披露、加强有关限制的修正，是对美国法典有关分散内容的整理。
• 《住房所有权和权益保护法案》是对《诚实借款法案》修正，对损人利己的抬高价格行为进行管理，要求信息披露和禁止权益剥夺以及其他误导高成本按揭的行为。
• 《消费者租赁法案》也是对《诚实借款法案》的修正，要求披露租赁成本和项目，对违约罚金数额进行规定。以上法案有的多次修订，有的法案相互补充，互为支持。这些法案要求信用局真实采集信息，对个人客户要公平，不得以此信用报告、分数歧视公民。美国各个州法律不同，对此也有不同规定，如有六个州规定，信用报告和评分报告免费使用，有的州限制使用个人信用评分，以争取选民的支持。

　（1）信用局是个人信息的采集、整理、评估、发布机构。全美有上千家地方级的信用局，主要隶属独立经营的三大信用局Experian、Equifax、 TransUnion。信用局不是政府机构，主要收集整理消费者信用历史的信息，综合每个客户的信用信息和公共信息并整理存档。信用局的产品主要两个：有关客户付账记录、裁决和查询情况的信用报告；通过模型和数学统计产生的信用评分。使用两种产品需要分别付费，查询一次收费12.95美元，机构用户根据查阅数量，可以协商定价。一个人信用记录被查询次数越多，对个人信用报告越不利。20年前，加利福尼亚州的三个机构依据个人信用报告，一起设计了一个系统，预测个人消费者付款概率，使用这种模型给每个人进行评分，而后发展为现在的个人信用记录和评分制度。截止目前它们已经收集了4.5亿条信用记录。

　（2）个人信用记录的来源渠道及保存规定。个人信息主要来自零售商店、银行、金融公司、按揭公司，虽然没有强迫它们向信用局提供信息，但出于保护自身利益和社会信用文化的影响，它们主动向信用局提供个人信息；公共记录主要来自税务记录、法庭裁决、破产报告。信用报告不包括工资信息、储蓄账户、医疗、私人间借款、现金支付、种族、性别和国籍等信息。信息报告保存年限：个人已关闭或不活跃的账户保存10年，毁坏账户信息保存7年，公共信息记录保存7年，个人破产信息保存10年，大于5万美元的贷款以及保险单永久保存。信用报告使用分为：法院命令；消费者授权许可；贷款业务、雇佣目的、保险承销、政府执照的有效性、投资人、偿债人等信息需要；经州政府要求，离婚和儿童抚养费用；其他合法需要。

　（3）个人信用记录评分结构包括五个方面内容：①付账的历史占35%,包括是否准时付账，每个账户付账信息、有关催收欠款的公共记录，欠缴或迟缴账款的详情，有迟缴账款记录的账目数；②个人当前欠账情况占30%,包括欠多少？所有账户的总欠款，不同种类账户的欠款，特定账户的欠款，有欠款账户的数量，支付用了多大比例的总信用额度，分期付款账户上的原始欠款和剩余欠款额；③个人信用历史长度占15%,包括客户最早账户的账龄，所有账户的平均账龄，特定账户的账龄，所有帐户启用至今分别有多久？④新的信用活动占10%,包括是否有新的债务，新账户的数量，最新账户建立多久，查询信用报告的次数，最后一次查询至今多久；⑤拥有各种信用情况占10%,客户是否有正确的信用组合，不同信用种类的配比和使用，如房贷、车贷、信用卡、学生贷款等使用情况。个人信用评分等级的起止分数为365~850.一般得分大于660分可获贷款，大于700分保证获得贷款。信用评分是根据数学统计的概率公式推算的，分数反映了借款人偿还贷款的能力和可能性。

　（4）个人信用评分的使用。美国75%的贷款申请决策是根据信用评分完成的，美国消费者有11项贷款责任向信用局报告；信用局和银行内部还有不同年龄、不同种族、不同金额等因素划分的违约率数据，对贷款决策起到参谋作用。对信用记录内容的准确性和分数的准确性，银行和信用局只负责提供信息和发布信息，准确性由消费者个人负责，如有误差，提供依据，申请修改。个人信用记录和评分使用中存在的情况：对无借贷历史和用配偶名字借贷者，个人信用反映效果不好；信用报告过程中有些误差较大；信用报告不包括收入和财产情况，影响个人信用的完整性；信用报告只有银行提供，很多部门应该提供而未提供。实际情况反映，影响个人信用记录和评分的因素包括：一是美国很多个人和家庭缺乏预算，对个人金融管理不当，如支出过度、负债过度、房子太大、汽车太多、收入低、离婚、失业、丧失工作能力、经营失败等因素，都会影响个人支付能力及信用记录；二是社会保障号码成为诈骗分子的重点。信用卡诈骗及个人信息丢失是影响个人信息真实的一个重要因素。2003年研究分析有1000万个消费者身份被盗，损失约500亿元，平均每个账户损失4800元；三是部分家庭和个人过度使用个人贷款和信用卡透支额度，背上沉重债务包袱，全美有160万人宣布破产；四是金融机构和信用评级机构在个人信息传输、管理等方面还有漏洞，报告和采集人员失职行为、技术错误有时误用个人信息。如果个人不及时发现自己信用报告的“斑点”,将会带来一系列麻烦。正是由于这些情况的存在，相应的个人破产代理机构、个人信用修改机构、金融咨询等中介服务机构应运而生。

　　美国个人税收制度与个人信用制度相互相成，个人自觉向联邦和州政府税务账户纳税，联邦政府税务部门每年抽查6万人的纳税情况。通过社会保障号码可以检查个人就业和纳税情况。通过纳税情况可以了解个人收入甚至家庭收入情况。美国有复杂的个人税制，包括联邦和州两级个人所得税、消费税、遗产税、房地产税、社会保障税、证券交易税等。联邦个人所得税率最高35%,个人所得税最高的州为10%.如何纳税、避税、推迟纳税、计算免税项目等过程也是衡量个人信用的过程。全国统一使用个人社会保障号码，也是个人信用制度的一个方面。1935年美国创立社会保障号码，当初惟一目的是为了跟踪工人收入而积累社会保障津贴，现在则变成商业和管理文化的一部分。全国约有2.9亿多个社会保障号码。通过登记个人社会保障号码确保各项交易的完成，使各项收费有证可查，它成为跟踪个人信用的主要线索。

　　总之，美国个人信用制度更主要体现为一种法律制度，而不是银行层面的制度，其约束力超出了我们的想象。

　　1、修改现行相关法律法规。在我国，个人征信数据源至少与10个以上的政府部门有关，或者由这些部门负责管理。除国家《保密法》、《商业银行法》、《税收征收管理法》、《储蓄存款管理条例》等法律法规对数据有限制规定以外，目前尚没有其它对个人征信数据进行管理的政策法规，也没有对某些不可以向社会公开的个人征信数据的进行严格界定。但到目前为止，在许多政府部门管理的数据中，只有部分工商数据向社会开放。修改后的法律应明确规定，何种个人数据可以向社会开放、开放的方式、数据处理和传播的方式和范围以及时限等等。另外还应对《担保法》、《合同法》、《贷款通则》等有关个人信用方面的条款作出适当的修改和补充。

　　2、出台关于征信数据开放和规范使用征信数据的法律法规。首先，应该建立界定数据开放范围的法律或法规，其中包括必须开放哪些数据，以及对不依法开放数据的机构如何惩罚；其次，应尽快出台关于界定数据保密范围的法律或法规，即在强制性公开大部分征信数据源的同时，确定必须保密的部分，以及确定征信数据经营和传播的方式。同时，有必要建立一个关于政府部门、企业和公民个人必须依法提供真实数据的法律或法规，并设置严惩提供虚假信息和数据行为人的条款。

　此外，随着我国个人信用制度的逐步建立，信用调查机构在开展联合征信活动中不可避免会触及一些个人隐私。因此，在个人信用立法中，应该对保护个人隐私权进行明确规定。有关保护个人隐私权的法律法规，应尽量体现以下几个方面的内容：一是征信必须取得被征信者的同意，即被征信者应该拥有征信活动的知情权，这应成为联合征信的前提条件。同时，除了法定的强制性提供信息外，征信机构在进行提供个人信用信息的商业行为时，应事先征得被征信者的许可。这样可以保证信息不被滥用，并减少征信机构和被征信者之间的纠纷。二是征信必须符合一定的法定程序，要在国家法律、法规许可的范围内以合法的手段开展联合征信工作，而不能采取窃取、骗取、夺取等非法手段。三是在信息收集方面应该仅限于对客观事实的描述和记载，在信息评估方面应该以国际通行的惯例和中国的国情为依据，要始终坚持客观、公正的价值取向。四是除法律规定以外不得向第三方随意泄露个人信用信息，个人信用资料的使用应该有明确的目的和合理的范围，即信息服务对象应该是根据法定的或约定的事由，在“善意使用”的原则下确定。五是赋予被征信者及时消除错误信息、更新过时信息的权利，即信息调查机构对收集、存储的信息应该进行动态监测，注意信息的准确性和时效性。六是必须对联合征信过程中侵害个人隐私权的不法行为者追究民事责任甚至刑事责任，给予相应的法律制裁。

　　3、完善配套制度建设。如进一步完善个人储蓄存款实名制，为个人信用制度奠定基础；建立个人财产申报制度，保证个人的财务数据完整；建立个人基本帐户制度，保障个人征信能及时与主动进行；建立个人破产制度，允许个人在一定条件下进入破产程序，豁免其剩余债务，保障个人信用制度良好运行。另外，还应该建立个人信用担保、保险制度，以分散和共担个人信用风险。此外，完善的社会保障制度、住房制度、医疗制度等都是建设个人信用制度所需要的相关配套制度。

　　我国现在尚处于建立社会主义市场经济体制过程中，受发展阶段所限，市场发育状况和社会信用环境都不理想，在这种情况下，不能单纯靠市场的力量来推动个人信用制度的建设。政府应在借鉴各国建立个人信用制度的经验基础上，采取有效措施，在发展的初期通过制定政策、协调有关部门开放数据、组织建立统一的数据检索平台等措施积极推动个人信用体系的发展，争取在较短的时期内，以较低的成本初步建立个人信用管理体系，并提供制度上的保障。但是，政府在积极推动个人信用制度建设的同时，一定要明确自身的职能，做好应该做的。

　政府在个人信用制度建设中应该发挥以下几方面的作用：第一，制定相关的法律法规，强制有关行政机构和社会部门以法定途径和方式将个人征信数据以商业化或义务的形式向个人信用中介机构开放；第二，制定相关的行政法规，规范信用资料的公开、合法、正当的收集与使用，在条件成熟时，作为个人信用立法的提案人，促进个人信用管理相关立法的出台，实现个人信用管理有法可依；第三，加强信用行业管理，监督个人信用中介机构，使其合理、合法地利用和传播征信数据，严厉制裁各种违规行为；第四，保证必要的资金投入，尤其在个人信用数据信息化建设初期。

　　尽快建立一个设置科学、机制灵活、管理规范的个人信用管理机构，是建设个人信用制度的必要条件。可考虑由中央银行与政府有关部门共同联合组建个人信用实施领导小组，负责全国个人信用联合征信的推广、管理工作，并分别负责协调金融机构和政府有关部门的关系，协同政府相关部门制定个人信用的有关法规，充当信用立法方案的提议人，制定相应的行业标准等。领导小组办公室可以设在中央银行，中央银行作为主要的推动者和管理者。为便于区域化合理布局，人民银行各大区行与所辖省区的政府部门成立相应机构，负责本区域个人信用联合征信的推广、协调、管理工作。

　　完善的个人信用制度必须有健全的个人信用中介机构作为组织保障，个人信用中介机构将分散在不同部门的个人信用信息在统一的原则下进行汇总、分类、储存，形成统一的个人信用档案，并向特定的对象提供服务，个人信用制度的各种效应正是通过专业的个人信用信息机构的各种经营活动得到体现。

　1、个人信用信息机构建立模式

　　从国际上来看，个人信用信息机构的设立、运行有三种基本模式可供选择：一是以欧洲为代表的以政府和中央银行为主导的模式，这种模式是政府通过建立公共的征信机构，强制性要求企业和个人向这些机构提供征信数据，并立法保证这些数据的真实性，这种做法的效率比较高；二是以日本为代表的会员制模式，即个人信用信息机构由会员单位共同出资组建，只有会员单位才能享受到个人信用信息机构提供的信息，同时各会员单位有义务向信用信息机构提供其掌握的准确而全面的个人信用信息。三是以美国为代表的，完全依靠市场经济的法则和运作机制，靠行业的自我管理形成具体的运作细则，政府仅负责提供立法支持和监管信用管理体系的运转，在这种运作模式中，利益导向是核心。

　　就第一种模式而言，在我国建立一套个人资信调查和报告系统，相应的投资和维护费用很大，国家财政负担较重；就第三种模式而言，在我国相关个人信用数据开放的法律、法规不健全的情况下，纯粹的商业化运作可能带来信用数据收集困难的问题，从而制约个人信用制度的建设。借鉴西方征信制度发展的经验，考虑目前我国的现实情况，我国宜采取以政府和中央银行为主导，以会员制为核心，以股份有限公司为主体的模式组建我国个人信用信息机构。

　2、个人信用信息机构建立的步骤

　　我国构建个人信用信息机构的组建应采取渐进式策略，在条件成熟的大城市率先设立资信公司，并以此为中心，构建区域性辐射网络，最后实现构建全国性个人信用体系的目标。

　　第一步，在有条件的地区，设立区域性个人信用信息机构，并把业务严格限制在本经济区内。其方法：按照中央银行各大区行的设置方法把全国划分为若干个经济管理区域，在每个区域内选取一个处于经济或金融中心的大城市，由政府或央行牵头，政府和社会各界共同出资或由社会投资主体出资，以股份有限公司形式，设立资信公司，并以此为中心，逐步构建覆盖本经济区域的个人信用信息网络。同时，探索制定适合本地区的有关个人信用体系的法律、法规，为构建全国性网络打基础。

　　第二步，在第一步的基础上，引入竞争原则，允许各经济区域内的资信公司业务向其他地区渗透，逐步实现区域性资信公司向全国性资信公司转变。

　　第三步，按照市场选择为主，政府或央行选择为辅的原则，构建全国性的个人信用信息机构，并进一步完善信用制度，实现我国个人信用制度建设的最终目标。

　3、个人信用信息机构个人信用信息库的建立

　　建立个人信用信息库可按“部门”逐渐联合的原则进行。第一步，由当地人民银行牵头，以各商业银行为单位，打破“行际”间信息封锁的局面，实现银行系统内部的联合征信，第二步，在第一阶段的基础上，由当地个人信用领导小组办公室牵头，联合证券公司、保险公司、公用事业单位、“三金”管理处、财政、税收、审计、司法、街道等所有拥有个人信用信息的部门，实现本区域个人联合征信。第三步，条件成熟时，由全国个人信用领导小组牵头，对各区域间个人信息库进行联网，实现全国个人信用信息共享。

　　作为个人信用体系行业管理的重要组成部分，个人信用管理行业协会的建立对促进个人信用制度的建立和良好运行能起到重要作用。社会信用体系比较完善的国家和地区都有个人信用管理行业组织或民间机构，如美国信用管理协会、信用报告协会、美国收帐协会等。我国在个人信用制度建立和完善的过程中，也应该充分发挥个人信用管理协会的作用。这一机构的主要任务是开展个人信用管理与应用研究，提出立法建议或接受委托研究立法，提出有关个人信用管理法律草案；制订个人征信行业规划和从业标准以及行业的各种规章制度；建立科学的个人信用评价标准；协调行业与政府及各方面的关系；促进行业自律；加强行业从业人员培训等。

　　个人信用制度的运行中，对失信行为的惩罚机制是极为重要的一环。严厉的惩罚机制，将加大人们的失信成本，真正使守信者得到保护。我国个人信用制度惩罚机制建立可以从以下几个方面进行：

• 建立合理的惩罚尺度，以对不同程度的失信行为施以相应的处罚；
• 建立快速收到有关失信行为的信息或举报机制；
• 根据失信行为的严重程度，将个人的不良信用记录按照时间长短不同记录于各相关数中；
• 建立被惩罚人申诉机制；
• 对诬告、诽谤者诉诸法律。