產業政策

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產業政策(Industrial policy)

目錄

什麼是產業政策

  產業政策是指國家根據國民經濟發展的內在要求,調整產業結構產業組織形式,從而提高供給總量的增長速度,並使供給結構能夠有效地適應需求結構要求的政策措施。產業政策是國家對經濟進行巨集觀調控的重要機制。   

產業政策的主要內容

  產業結構政策

  產業結構政策是根據經濟發展的內在聯繫,而揭示一定時期內生產結構的變化趨勢及過程,並按照生產結構的發展規律規定各產業部門在社會經濟發展中的地位和作用,同時提出協調生產結構內部比例關係及保證生產結構順利發展的政策措施。

  產業結構政策的核心是促進產業結構的合理化,提高產業結構的轉換能力。從推動產業結構合乎規律的轉換中求速度、求效益。

  產業結構政策包括產業計劃、經濟立法稅收結構預算分配結構以及價格政策信貸政策在內的調節系統。科學的產業結構政策反映生產結構協調性發展規律,反映生產結構的整體性發展規律,反映生產結構在時間組合上的有序發展規律,反映生產結構的企業規模結構合理化發展規律。

  產業組織政策

  產業組織政策是國家根據國民經濟運動規律調整產業組織形式和結構,從而提高供給總量的增長速度,使供給總量適應需求總量要求的所有政策措施及手段的總和。

  產業組織政策的任務是協調生產者之間的關係及組織結構、規模結構,使之合理化和高效化,促進資源的有效分配和產業效率的提高,最終促進供給的增加。

  產業組織政策的主要內容是通過利用規模經濟組織適度競爭秩序、提高產業技術等途徑,實現產業組織的高效化和合理化。

  產業區域佈局政策

  產業區域佈局政策即產業空間配置格局的政策。這一政策主要解決如何利用生產的相對集中所引起的“積聚效益”,儘可能縮小由於各區域間經濟活動的密度和產業結構不同所引起的各區域間經濟發展水平的差距。  

產業政策的主要特點

  調控經濟結構

  即調控產業結構、產業組織結構、產業區域佈局結構,使社會資源在各產業、行業、企業、地區之間得到合理配置,逐步實現產業結構的優化。

  影響經濟的長期發展

  即改造產業結構,實現產業結構的優化,促進經濟的增長,必須經過長期的努力。

  產業結構政策產業組織政策產業區域佈局政策表現為“集合”政策

  每一種具體政策都以市場機制的調節為依據,對市場起著直接調控、對企業起著間接調控的巨集觀作用。

  調節供給

  即通過促進或限制某些產業的發展,改造產業結構,調整各產業之間的相互關係,使供給總量和結構都能滿足需求,實現供給需求的總量、結構的平衡。

  在市場經濟運行中,產業政策具有導向作用。這種導向作用主要是:可以調整商品供求結構,有助於實現市場上商品供求的平衡;可以通過差別利率等信貸傾斜政策對資金市場進行調節,有助於資金合理流動和優化配置;可以打破地區封鎖市場分割,促進區域市場國內統一市場的發育和形成。

產業政策的決定因素

  產業政策的實施環境

  由於各國經濟發展的階段、文化與歷史條件、國際環境及政治經濟表勢的不同,因而產業政策在各個國家相差很大。就是在一個國家,由於經濟發展的階段不同,產業政策也不相同。產業政策的制定必須充分考慮產業政策所處的歷史現實。

  產業政策的完善性

  產業政策是一個多方面多層次的政策體系,其制定和實施要依據整體觀念和思維,要求政策的各個方面相互配套和相互協調。

  產業政策要與其他巨集觀經濟政策相協調

  ·產業政策的制定和實施必須保證技術的發展和更新

  產業政策的作用目標是鼓勵和促進需要發展的產業儘快建立和擴張,限制不需要發展的產業促使其縮小或向其他產業轉產,以保證供給和需求總量的平衡。

產業政策的性質[1]

  (1)產業政策存在的客觀性。經濟發展到一定階段,隨著勞動分工,社會出現了不同的產業。某一種產業的發展,在人類的經濟活動中,最初是自發的。在商品經濟的發展階段,市場機制對經濟發展的作用體現了某種自發的屬性。在長期經濟活動的實踐中,因為逐步認識了某些經濟發展的規律,人們對某一種產業的發展,就會通過自覺地干預,使之按照某種設想(政策)發展。這就是人類的認識轉化為自覺的能動的作用。自發作用和自覺干預作用二者的結合,有可能促使產業高速高效的發展。自覺干預是通過直接的行政手段和各種政策實現的。因此,政策的產生和存在有一定的必然性。這兒說的產業政策存在的客觀性也是這個意思。

  (2)產業政策的指導性。近一二十年許多國家都自覺地制定和實施產業政策。產業政策是經濟一定發展階段的中期或長期政策,是更高層次的政策,其指導作用較具體政策更具有原發性。

  (3)產業政策的通用性。產業政策對資本主義國家和社會主義國家都是適用的,它的客觀存在是與特定的生產關係沒有必然聯繫的。當然,不同國家的產業政策又有不同的特定內容。

  (4)產業政策的局限性。產業政策是基於人們對經濟規律認識的判斷而做出的政策。當認識與經濟規律相悸時,制定的產業政策或者是不適用的,或者是錯誤的。錯誤的政策對經濟發展只會幫例忙。這就是說,產業政策可能導致負效應。另一方面,產業政策要藉助市場機制發揮作用。當市場發育不成熟時,產業政策的實施也會受到某種限制。這就是產業政策的局限性,或者說是效用的相對性。

  (5)產業政策的序列性和動態性。不同時期的產業結構是不同的,產業結構的演變有某種規律性。總的發展趨勢是由勞動密集型產業占優勢向資金密集型和技術密集型占優勢發展。因此,產業結構的發展呈現序列性,產業政策也呈現序列性。產業結構的量的變化會引起質的變化;在量的變化階段,產業結構是相對穩定的,產業政策也是相對穩定的。達到了質的變化,進入了下一發展階段,產業政策要重新制定。因此,產業結構和產業政策既有序列性,又有動態性。。

  (6)產業政策的協調性。有三層含義。其一,產業政策有若幹子政策,各產業也有各不相同的政策,從而構成了一個國家的政策體系。這些政策是相互關聯的,或互相促進,或互相制約。這就是說,政策的實施目標、作用範圍及手段應當互相協調。其二,政策涉及到不同行為主體(國家、部門。地區、企業、個人五個層次)的權力和利益。從某種意義上說,政策是通過調整其不同的權力和利益而發揮作用的。各項政策協調才能為各行為主體所接受和執行,從而形成台力。其三,從時序上講,若幹政策是連續的,一項政策在前,一項政策可能在後,應當先後出台和連續出台,這樣才會形成續力。

  (7)產業政策的依存性。在資本主義商品經濟和社會主義有計劃的商品經濟發展階段,產業政策的實施和市場機製作用是並存的,也是互相‘依存的。產業政策的實施和市場機製作用有一個共同的目的:都是為了有效的配置資源。在資源配置實施中有不同的作用,這是並存的前提。產業結構政策產業組織政策既有指導和協調市場作用的一面,又有藉助於市場機制的作用才能實施的一面。反之,市場機制由於有自發的、滯後的弱點,其更有效的發揮,又必須依賴於產業政策的調控指導和誘發。因此,從這種意義上說,二者是互相依存的。

  (8)產業政策與發展戰略的異同。產業政策與發展戰略的相同點是:同是人們基於對繹濟規程的認識和4P據而形56的固家干預。對經濟發展的影響都具有全局性、戰略意義和長遠意義。

產業政策的作用

  產業政策作為體現國家和政府意志的具有很強計劃性政府行為,實際上是從更高層次縱向深入到市場機制裡面,促進市場機制市場結構的完善與優化,是一種主要通過市場機制起作用的事先的規劃和組織。具體來說,可以把產業政策的主要作用歸納如下:

  1、傾斜資源配置,通過資源配置優化過程的加快來加速產業結構的演進和發展。依靠市場機制雖然可以較好地實現資源的有效配置,但市場的力量往往是盲目的,其作用也主要是事後調節,因而不可避免地伴隨著大量的資源浪費。產業政策作為政府行為,完全可以根據科學的預見實現事前調節,避免不必要的資源閑置和浪費。通過制定和實施產業結構政策,政府這隻“看的見的手”可以有效地支持未來主導產業支柱產業的成長壯大。尤其對於追趕型經濟的後進國家來說,可以充分利用發達國家產業結構演進的經驗,發揮後發優勢,通過國家干預,較快地實現資源配置的優化過程。

  2、彌補市場失靈的缺陷,促進市場結構和市場機制的完善。產業政策形成的邏輯起點,在於政府有責任彌補“市場失靈”的缺陷。由於規模經濟公共產品外部性市場失靈等領域的存在,如果僅靠市場機制就無法避免壟斷不正當競爭基礎設施投資不足、環境污染、資源浪費等現象的發生和蔓延。歷史經驗表明,各國產業政策的普遍作用就是彌補市場失靈的缺陷,通過實施各種政策解決上述問題。同時,通過反壟斷和促進規模經濟的發展,以適度競爭的市場結構,優化市場機制的作用。在產業組織問題上,產業政策由於具有明確的指導性,實際上為企業提供了一個透明度較高的經營發展環境,減少了企業的短期行為和盲目競爭。

  3、保護和促進民族工業、新興工業的發展,增強產業的國際競爭力。產業的國際競爭力是建立在本國資源的國際比較優勢、骨幹企業的生產力水平、技術創新能力和國際市場的開拓能力基礎之上的。產業政策對於提高本國企業產品的競爭力、改善進出口結構,更好地發揮本國比較優勢、參與國際競爭等方面都具有重要作用。這已被許多國家經濟發展的經驗所證實。

  4、促進產業結構技術水平的提高。即通過保護和促進企業技術進步的動力、扶持新興產業的發展和加速產業間技術轉移,有重點地適應世界新技術發展的趨勢,達到產業結構技術水平不斷提高的目的。

  5、在世界經濟全球化的進程中趨利避害,保障國家的經濟安全。1997—1998年東南亞爆發金融危機以後,各國家政府對於本國的金融安全經濟安全等問題均予以高度重視。因為這一次金融危機的爆發進一步表明,在經濟全球化的今天,“無國界經濟”在促進世界資源優化配置的同時,其脆弱性和敏感性往往使各國之間經濟安全關聯繫數增大。一國發生經濟危機,就會像多米諾骨牌一樣迅速殃及他國及整個地球,這對政府的施政能力提出了嚴峻的挑戰。這種影響對於發展中國家來說尤為突出,它可能對沒有任何防備和防備措施不得力的發展中國家帶來深重的災難。因此,對於各國政府來說,更好地運用產業政策,儘可能地趨利避害以保障國家經濟安全的問題就顯得尤我重要。

產業政策的局限性

  產業政策的功效是有限的。雖然,產業政策在促進國民經濟持續、穩定、協調發展方面,具有其它政策所沒有的政策功效,但事實上,產業政策也並不是包治百病的靈丹妙藥,它的功效及其作用的發揮是有限的。

  1、產業政策與其它經濟政策一樣,總是處於許多因素的制約之下,所以它決不是萬能的。產業政策並不是可以脫離巨集觀控制而自由進行的。日本的經驗表明,產業政策的成功需要有高素質的公務員隊伍、完備的法律體系,以及健全的企業制度等相關條件,否則,再好的產業政策也難以達到預期的目標。所以,在現實經濟生活中,從產業政策的執行的結果來看,既有成功的經驗,也有失敗的教訓。在法國,開始於上個世紀70年代的產業結構調整,就是官方公開承認的不僅沒有達到預期效果,反而加劇了結構性危機的政策失誤。

  2、就促進產業發展的目標而言,產業政策並非對任何產業都具有同等的作用。有研究表明,“產業政策只對那些所得彈性值高,生產效率好,在國際貿易上有發展前途的產業有明顯的效果,而對其它產業並非如此”。因此可以說,產業的發展最終取決於產業本身的素質和發展潛力,而不是產業政策。產業政策對絕大多數產業的發展來說,都首先是一種外部變數,只有當產業政策對產業內部的技術、資金、人才等生產要素的投入和運作發生積極影響時,產業才能更好地發展。

  3、產業政策的實施是需要一定的成本和代價的,它作為政府的行為,也存在失敗的可能。產業政策功效的實現,需要有相應的政策投入(包括資金、人力等資源)作保障。不付出相應的成本和代價產業政策難以達到預期的目標。產業政策作為政府的行為,如果它的目標違背了經濟規律或者違背了產業界的願望與要求、政策措施與政策目標不配套、政策執行不力、政策內容脫離國情、政策實施機構和人員失職、政策環境發生不可預見的巨變,等等。都可能導致產業政策失敗。

  4、產業政策由於受歷史條件的限制,往往只能選擇“次優”目標,而無法達到“最優”目標。並且,儘管在目前看來是完全正確的政策選擇,也可能會有各種不良的後遺症。例如,一旦對某些產業部門採取保護和培育的政策,以後往往難以及時廢除,容易產生一種消極的惰性。

產業政策的目標體系

  在一定的產業政策基本思想指導下,選擇一定時期內的產業政策目標是產業政策的一個重要內容。產業政策目標是產業政策基本思想在特定時期內的具體體現,也是今後一段時期內產業政策的行動指南,是調整和促進產業發展的重要依據。產業政策的目標不變的,而是隨著不同時期的情況發生變化的。所以,產業政策目標的設計應該堅持以下原則:第一,產業政策目標的設計必須在可能選擇的空間內進行,不能脫離本國經濟發展階段、產業發展水平和資源條件。第二,產業政策目標設計要建立在對產業現狀和經濟環境的客觀分析基礎上,適當地參考以往的經驗加以判斷。第三,產業政策目標偏好應趨於接近產業發展過程的真實偏好函數,不能過分強調選擇偏好。

  產業政策目標體系應包括如下一些內容:

  1、產業發展目標:實現經濟振興和經濟趕超。為此,要形成最有利的採用結構形態;選擇和扶植戰略產業;促進技術開發和應用推廣,提高產業效率;促進產業集中,保證規模經濟效益

  2、產業效益目標。提高勞動生產率;提高資金盈利率;提高資源配置效率;實現更多的資源投入。

  3、產業結構調整目標。對“夕陽產業”部門和企業進行收縮,對它們的產品進行限制和淘汰;進行新產品的開發與投資

  4、產業援助目標。對限制發展的產業減少援助,對重點發展的產業給予更多的許可和援助。

  5、產業國際競爭力目標。增加對新興技術的研究開發和成果產業化的投資,保證產業技術的領先;加強國家級信息基礎設施建設,推動產業界的信息化;爭取更大的出口規模;減少進口的比重,爭取更多的凈外匯收益。

  產業政策目標的選擇固然重要,但產業政策目標的實現則要通過有效的政策手段,否則再好的政策目標也會落空。歷史的經驗表明,產業政策的最大難點就在於政策手段的選擇與配合,它比確立產業政策目標更複雜。因此,要想取得較好的產業政策效果,必鬚根據產業政策目標的要求,適當地選擇和組合各種產業政策手段變數。從一定意義上講,產業政策手段的設計、選擇和運用是整個實施過程的關鍵環節,

  一、產業政策手段的類型

  政府可能操縱的手段,可以分為四大類:

  1、間接誘導手段。這是政府啟動經濟杠桿進行間接管理的手段,主要有:政府投資財政補貼稅收減免、特別財務制度等財政手段;貸款差別利率、貸款不同期限、貸款政府保證等金融手段;實行保護關稅關稅減免等外貿手段;對商品和勞務的政府訂購。

  2、直接干預手段。這是政府按著法律運用行政權力進行直接經濟管理的手段。主要有政府的行政管制和政府的行政協調兩大類:政府的行政管制可分為:市場進入管制,外匯配額、信貸配額進口配額等方面的數量管制價格管制,技術管制,環境保護管制和生產安全管制。政府的行政協調主要是指政府以其特定的權威地位和影響力,通過各種形式協調企業的生產和經營,使之趨向於政府的有關產業發展意圖。

  3、信息指導手段。這是政府利用所掌握的信息進行政策引導的手段,主要有:向企業傳播國民經濟發展趨勢信息,引導產業調整;提供信息服務;提供信息交換場所,傳遞市場信息

  4 、法律規則。主要適用於比較成熟和比較穩定的產業政策,是以立法的方式來嚴格規範企業行為、政策執行機構的工作程式、政策目標與措施等,以保障預定產業目標的實現。

  二、影響產業政策手段的因素

  產業政策與巨集觀經濟政策有所不同,即產業政策的目標與手段之間的關係是不明確的,對同一目標,所採取的政策也是各種各樣的。產業政策的這一特點表明瞭它具有更大的特殊性,即更依存於具體的環境條件,而決定產業政策有效與合理的就是特殊的環境條件。在另一種情況下,最好的產業政策也將毫無結果。


  由於這一原因,產業政策手段的選擇具有很大的隨機性,即使是實現同一政策目標,也要依據具體的環境條件選擇不同的政策手段,因而政策目標與手段之間的關係就呈現出不固定性和不明確性。影響產業政策手段的因素主要有如下幾方面:

  1、基本經濟制度的影響。各國基本經濟制度對產業政策的影響,集中表現在市場機制發育的程度和其發揮作用的廣度對產業政策組合的影響上。市場機制越是完善,其發揮作用的廣度越大,產業政策手段中間接干預的成分就越多,直接干預運用的越少;反之,產業政策手段中間接干預的成分就有可能越少,而直接干預運用的越多。

  2、經濟發展階段的影響。產業政策的選擇與經濟發展階段有密切的聯繫,在經濟起飛的準備階段,需要政府出門組織大規模的社會基礎設施建設,因而大量的重點發展手段和直接干預手段將被採用。而在經濟的起飛階段,隨著經濟的增長和市場機制的日趨完善,這些手段將明顯減少。

  3、經濟發展戰略的影響。經濟發展戰略對產業政策手段選擇及其具體組合的影響,主要表現在對外經貿關係的處理方式上,實行外向型經濟發展戰略的國家,其產業政策往往對支柱產業和主導產業產品的出口持積極鼓勵的態度,而實行內向型經濟發展戰略的國家,其產業政策往往只對有關產品的進口施以較強的干預。

產業政策的實施[2]

  1.對廠商生產活動的管制

  廠商所進行的各種生產,至少應該使私人成本社會成本私人收益社會收益相等。為了實現這一點,政府應該採取一些必要的政策措施。

  (1)法律上的限制

  各國政府都制定了各種各樣的法令、規則來限制和調節廠商的生產。例如,環境保護法要求廠商治理生產中引起的污染,要求各種產品達到一定的環境保護標準(諸如限制汽車排出的廢氣量與雜訊量)。

  (2)稅收政策

  對生產的私人成本小於社會成本,而私人收益大於社會收益的廠商,通過稅收來進行調節。例如,對香煙等商品征收重稅以限制其生產和銷售,對帶來環境污染的廠商征收附加稅等。對那些能給社會帶來很大收益,而私人收益低的產品的生產者減稅或給以補助。

  (3)限產或價格管制的政策

  對那些社會收益小或社會成本大的產品進行限產或在價格上進行限制,減少其私人收益,從而使廠商自動轉產或停產。

  這些政策有利於消除廠商生產對社會的某些不利影響,但也會有副作用。過多的法令或規定會使企業的經營活動受到限制,從而削弱企業的活力。對產品的質量限制會提高成本,削弱產品在國內、外的競爭能力。例如,美國對汽車生產規定了嚴格的排廢氣量和雜訊標準,使汽車的成本提高,減少了對新型汽車的研製費用,因而競爭力不如日本或德國。從社會的角度看,對廠商的生產進行適當的限制是必要的,但限制過多也會適得其反。

  2.反壟斷政策

  市場經濟中的一般情況是既有壟斷,又有競爭。在經濟發展中,政府曾採取過種種政策促進生產的集中與積聚,也就是鼓勵壟斷,以便獲得大規模生產的好處。這些政策對壟斷的形成和經濟的發展起到過積極作用,但是壟斷的形成也帶來種種弊端。壟斷組織憑藉其壟斷地位剝削中小生產者與消費者的行為,引起了社會的廣泛反對,這樣政府就不得不以各種方法宋對壟斷進行限制。

  在這些限制方法中,最主要的是實行反托拉斯法反托拉斯法是反對壟斷、保護競爭的立法,目的在於禁止或限制壟斷。另一種反壟斷的政策是有效競爭。這種政策主張對不同的產業部門採取不同的反壟斷政策。具體來說,對主要由中小企業組成的輕工部門與零售商業部門,自由競爭是有利的,應採用禁止性的反壟斷政策;對公用事業和其他某些天然具有壟斷性的部門,則實行國家壟斷;對重工業部門,壟斷有助於最優規模經濟的實現,因此只適宜實行有限的反壟斷政策,即允許壟斷的存在,只是對它的行為要進行適當的管制。具體的辦法是利用國際競爭來限制壟斷或利用工會消費者協會來與壟斷組織對抗,限制壟斷行為

  3.國有化政策

  按傳統的微觀經濟理論,生產是由私人廠商進行的。但隨著經濟的發展,也需要國家直接從事生產活動或者把某些過去由私人從事的生產活動轉歸國家,這就是國有化政策。實行國有化的行業,或者是對國家利益關係重大的行業,如軍工、重要的工業、尖端科學等;或者是私人不願經營或無力經營的行業,如交通、郵電及其他公用事業;或者是一些新興的、風險大的行業。

  國有化的優點如下。

  第一,有利於促進經濟增長。國家直接投資可以為經濟發展提供一個良好的基礎設施,建立起完善的通信、交通、衛生、教育等設施。這些設施只有國家才有能力興辦,才能實現規模經濟,並能從全社會的角度來充分利用資源。

  第二,有利於經濟的穩定。國有企業可以作為政府穩定經濟的調節器,對剋服經濟的周期性波動、穩定物價就業都有一定的積極作用。

  第三,有利於社會財產分配與收人分配的均等化。

  第四,有利於對抗私人壟斷,對壟斷起到限制與對抗的作用。

  但是,國有化也產生了許多問題,這主要是:國有企業官僚主義嚴重,生產效率低下;國有企業的虧損增加了政府財政的負擔。對於國有化和民營化的選擇在不同的歷史時期和經濟制度等因素的影響下,世界各國採取的處理方式和方法也各不相同。

參考文獻

  1. 產業政策理論和內容概述.《中國機械工業產業政策研究》
  2. 李國政.經濟學原理與實務.清華大學出版社,2006年8月
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