福利国家

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福利国家(Welfare State)

　　福利国家是国家通过创办并资助社会公共事业，实行和完善一套社会福利政策和制度，对社会经济生活进行干预，保证社会秩序和经济生活正常运行的一种方法。在施瓦茨的《美国法律史》一书中，福利国家是指从罗斯福新政到第二次世界大战爆发之间的历史阶段。

　　福利国家是一种国家形态，福利是这种国家形态的特性，是用来界定国家的，福利国家这种国家形态突出地强化了现代国家的社会功能，所以它是一个政治学的概念，而社会福利则是社会学概念。福利本身更是经济学的概念。经济环境是国家决策的条件和基础，而社会福利则是国家决策的结果。

　　现代福利制度起源于英国的《贝弗里奇报告》。《贝弗里奇报告》对战后英国福利社会的建设产生了巨大的影响。这个报告主张的社会福利可以被概括为“3U”思想：普享性原则（Universality），即所有公民不论其职业为何，都应被覆盖以预防社会风险；统一性原则（Unity），即建立大一统的福利行政管理机构；均一性原则（Uniformity），即每一个受益人根据其需要，而不是收入状况，获得资助。

　　福利国家不是社会保险，不是公费医疗，也不是家庭福利或社会救济计划。福利国家甚至不等同于社会保障或社会政策，而是它们的加总。社会保险在第一次世界大战以前就出现了，但是却没有人会把最先推行了社会保险制度的“铁血首相”俾斯麦称为“福利首相”。希特勒曾经为了发动侵略战争而大搞民族社会主义，当然也不会有人认为，那种口称“人民国家”，否则实行种族灭绝政策的“第三帝国”就是“福利帝国”。绝大多数国家的政府都实行社会政策，这些政策彼此之间相差万里，所以不能说实行某种社会政策的政府都是“福利政府”，它们所代表的国家都是“福利国家”。

　　福利国家的危机可以简单地归纳为七个方面：

　　第一，是所谓的福利病，有人把它叫做“过度福利”——太多的福利使得人们的创业精神和闯劲没有了，更有人说，福利国家会变成大锅饭，会导致效率损失以及高福利诱导下的高失业率，在一些国家，失业救济金很高，社会保障水平高到和在岗的工人差不多，很多人就不愿意干活了。法国这个问题就很严重，一方面是投资率下降，很多人无业可就；另一方面，高福利也造成了很多人有业不就。

　　第二，有人把它叫做第二种政府失灵。通常，政府在提供私人物品问题上是失灵的。但是20世纪80年代以来，不少学者指出，政府其实在提供公共物品上也有失灵的现象。比如说，很多福利国家都出现官僚化、资源浪费等现象。

　　第三，在发达国家，一个很严重问题是老龄社会与移民问题的挑战。人口老龄化导致了被养的人越来越多，养人的人逐渐减少，原来的福利体系就变得难以维系。再有就是移民问题。发达国家的高福利制度是吸引移民的重要因素，但是大量的移民到了这些国家以后，他们往往又很难被福利体制所接纳，于是这些国家出现了越来越严重的移民冲突。法国2006年初就出现了规模很大的移民骚动事件。

　　第四，民主福利国家会有一种现象，百姓希望有一个权力尽量小、责任尽量大的政府。这就导致了这些国家在最近几十年的发展中出现了一种现象——政策向右时，往往是百姓得到更多的个人自由，但是福利被削减；政策向左时，往往是百姓得到更多的福利，自由被削减——这就导致权力和责任的某种失衡，我把它称之为反向的“尺蠖效应”。

　　第五，东欧国家出现了转轨过程中的困难。在民主条件下，国家的强大权力被削弱了，但是它原来承担的责任却很难被削弱。我曾经写过一首打油诗：“民主分家麻烦大，福利国家包袱多，工会吓跑投资者，农会赶走圈地客。”从中国人的眼光看，这是好现象，因为老百姓的地位很高，但是对于转轨时期的经济，则有一定的承受能力问题，这样一来，投资率就下降，所以很多东欧国家在转型期都面临一些麻烦。有人说，这些麻烦是因为他们搞了什么休克疗法等等，老实说，所谓的休克疗法，都是讲讲而已。

　　第六，全球化造成的新挑战。在没有进入全球化的时候，不管怎么说，福利国家还能够正常运作。但是进入全球化时代后，就造成一种资本外流、廉价商品大量涌入的现象。资本流出造成的一个结果就是税源减少，福利国家最基本的机制就是高税收、高福利。税源减少导致工会失去谈判能力。20世纪 90年代以来，欧洲主要发达国家普遍出现工会边缘化的趋势。

　　第七、福利国家和现在的民族国家体系的冲突。正常情况下，发展对于这些发达国家已经不是什么问题，现在很多人都愿意追求一种更潇洒的自由，在经济学上不是“利润最大化”，而是“闲暇最大化”。如果在一个国家内这样可以，但是我们现在还是民族国家体系，国家竞争难以回避。如果不看美国，法国人会觉得他的日子过得不错，但是看看美国，法国就坐不住，在民族国家的条件下，竞争压力就使得你不能不感到很大的危机。

　　西方福利

　　在西方国家福利制度中，社会公正这一概念始终包含着两重涵义，彼此相辅相成：一是机会的平等，即制度的平等问题，二是国家保护人的转移支付，即再分配作用问题。前者强调社会权利，后者强调削减贫困。但实际上，完全以“3U”标准来衡量，真正的贝弗里奇式的福利模式，即全民福利模式，在任何国家包括英国和北欧国家也没有完全实现。例如，在英国，“全民低保”从来就没有真正地实现过，其相当的非缴费型给付都是针对一定的目标群体进行的。1999年建立的“最低收入保障”规定，如果存款在8000英镑以上就不能获得低保，2001年这一标准提高到12000英镑，2005年又提高到16000英镑。即使在北欧三国，许多非缴费型补贴也是家计调查式的。

　　可以说，西方福利制度的改革过程，实际上就是一个不断打破福利津贴“大锅饭”的过程。这一过程，用学界的表述来说，是社会保障“再商品化”的趋势；用北欧三国的表述来说，是“工作有其酬”和“从福利到工作”的转变；用美国的表述来说，是“拯救社会保障制度”；用2004年诺贝尔经济学奖获得者普雷斯科特的话来说，则是“保持时间一致性”：所谓公平绝不是指财富的再分配，也不是财富的转移，而是要在消费过程中消除经济政策“时间不一致性”的问题，否则，如果人们知道有人会为他们的消费买单的话，人们就不会再去储蓄了，也不去工作了。

　　基本国情

　　与我国相比，可以从中归纳出几点：第一，上述国家的人均GDP都达到了几万美元，这些国家经历了上百年资本主义的原始积累和几百年对殖民地的掠夺，而我国打破“全民福利”的“大锅饭”制度才几十年，才刚刚跨过人均GDP1000美元的门槛。第二，高福利未必完全等于社会和谐。例如，2006年在法国[3] ，社会骚乱和“青年恐慌”频繁发生，甚至引起了全世界的关注，而与其福利支出大致相当的邻居德国却没有发生同样的情况。所以，福利模式的选择是一个非常重要的因素。第三，福利制度属二次分配，是体现社会公平的一个手段，但是，福利制度不能解决一次分配的全部问题。构建和谐社会的关键，还在于一次分配，要建立一个科学、公正的一次分配制度。否则，二次分配动作太大会扭曲劳动力市场，产生负激励作用。第四，尽管近几年我国财政收入形势喜人，但从动态上看，我国的经济增长不可能永远维持这样一个高增长态势。当若干年之后经济进入稳定发展状态时，就会保持世界经济增长率的平均值。财政上的任何增收在13亿人口面前，只要用除法一除，也显然无法跟发达国家去“看齐”了。第五，财政收入的可持续性也是一个问题。当前我国财政收入的来源结构，还不够合理、不具有可持续性。

　　因此，向西方福利制度“看齐”是不现实的。任何西方国家搞的“全民保障”、“全民医疗”、“人民福利”等，都正在经历着类似我们曾经经历过的打破“大锅饭”的改革过程。福利具有刚性，这是一个规律。降低福利会导致社会不稳定，这也是一个规律。这些规律已经或正在被西方福利国家的实践所证明着。我国实行改革开放，打破“大锅饭”，这迅速得到了全社会的拥护。这是因为，改革最终使人民得到了实惠，收入得到了提高。每年我们都会面对的收入分配问题和社会公平问题，首先是一次分配体制有弊端，而不完全是二次分配或福利制度的问题，况且福利制度只是二次分配的一个子系统而已。一次分配制度出现的问题，不应该在二次分配制度上去“下药”，“药方”更不该是向西方福利制度“看齐”。当然，说一次分配制度有弊端，决不意味着二次分配就没有问题，而是说，一次分配是解决当前问题的关键。

　　总起来讲，现阶段，我国完善福利制度的目标还应是“减困”和“雪中送炭”，而不是“锦上添花”；是目标群体的救助，而不是“3U”思想所追求的普享主义；是集中福利资源用于最需要和最贫困的人，而不是“撒芝麻盐”；是制度面前人人平等，使更多的社会群体跨进社保制度这一门槛，而不是来自于税收转移的人人有份。我国的任务是，要建立一个符合国情的福利制度，选择一个具有长效机制的福利制度模式，不断完善已经初具规模的福利制度雏形。