预算民主

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　　预算民主是指政府预算的编制、审批、执行以及决知等全过程置于人民及其代议机构的监督之下，以确保政府预算能够实现公共责任。其实质是使行政权力运行时时处于人民权利的监控之下。^[1]

　　公共预算过程的民主性就体现在人民及其代议机构的监抨两个方面。其中，代议机构的监督通过预算审批权等权力的方式实现，而人民的监督则通过行使权利的方式实现。司法是保障人民极利行使的重要制度力量，预算民士化进程中不能缺少司法的有效参与。

　　(一)属弱的权利实现需要借助司法的力量。

　　从上述预算民主的定义看，预算民主涉及的十体包括人民、代议机构和政府，其巾由人民及其代表组成的代议机构负页预算的审批和监督，政府负责预算的编制、执行。代议机构和政府具有门身的组织形式.能够回实有效履行公共预算过程巾的各种职能。与此相比.人民作为分散的社会个体.缺乏相应的组织形式陀盹仔预算:职能只能通过J丫t个公民行使权利的方式实现。在预算监督过程巾，公民;苟安面对的是学握强大权力的政府，因此公民必然因其缺乏组织性而处于相对弱势的地位。因此公民预算监督权利的有放实现，不仅需要作为监哲对象的政府积极配合，更需要来自外部力量的有放支持。罔家应当像救济个人私权那样，为人民的预算监督这种杜会本位的公共权利提供救济方法和1途径。这种救济的力盐要独立于政府，并能够有效制约政府的行政权力，在我同当前的权力体系中.只有司法能够扭此重任。因此预算民主不仅关系到人大和政府，同时也需要司法机构的有效参与。

　　(二)预算法治化进程中不能缺失司法环节。

　　我国预算制度改革需要预算民主和预算法前同步推进，需要借助法治途径打造坚实的预算民主.将预算民主制度化、法律化。实现预算法治化，从静态的角度看，主要是实现预算过程有法可侬、有法必依、执法必严和违法必究;从动态的角度看，主要是立法、执法、守法、司法、法律监督各环节有序推进、彼此联动。司法是法律运行不可或缺的关键环节，是法律实施的重要内容，是法律实现的必要保障。司法的能动性能够有效弥补立法的漏洞，司法的独立性是制衡执法权力和进行法律监督的重要力量，司法的被动性是相对温和的权利救济的手段。缺少司法参与的预算法治，既丧失了违法必究的重要途径，也导致法律运行关键环节的缺失，法律的功效必然因这一机制缺陷而大打折扣。因此预算法治不能没有司法的有效参与。

　　(三)司法的能动性能够消除渐进式预算制度改革的弊病。

　　我国预算制度改革是一项十分艰巨的系统工程，不能一蹴而就，必然走渐进式改革的道路。这决定了我国现有的预算法律制度只能通过不断的改革逐步消除其中的弊病，在不断的修正中逐步实现既定改革目标。南于渐进式改革属于在基本不触动既得利益格局前提下实行的增量改革，这必然导致改革过程的长期性，期间累积的矛盾无法短期内快速解决，需要寻求能够初步平息矛盾的过渡性的短期解决办法，从而为最终的存量改革赢得时间。司法的启动机制具有被动性，但其角色定位和功能作用是积极能动的。司法能够通过积极主动的作为消除立法过程的弊端，即所谓的能动性司法。司法能动性的基本宗旨是，法官应该审判案件而不是回避案件，并且要广泛地运用他们的权力，尤其是通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平——即保护人的尊严。就预算法治的渐进式改革发展而言，在立法具有滞后性的情况下，通过发挥司法的能动性从而在短期内消除渐进式改革的弊端，不失为明智之举，能够为立法进行必要的经验积累并赢得必要的准备时间。因此，对于预算民主的法治化而言，司法的消极参与和积极参与均不可或缺。

　　(四)独立的司法是制衡政府预算权力、进行预算监督不可忽视的力量。

　　在我国现行权力框架内，人大对预算行使审批权和监督权，是制衡政府预算权力、进行预算监督的主要力量。然而，由于自身的局限性，人大的预算监督受到各种内在、外在因素的制约，无法有效发挥制衡、监督的作用，这导致“人大一政府”的权力架构失衡，政府预算权力无法受到有效的制约。在这一条件下，将司法力量引入预算过程，对政府预算权力进行司法审查，与人大形成制约政府预算权力的合力，将能形成“人大+法院一政府”的权力配置格局，重新恢复预算过程中的权力平衡。司法的独立性、程序性、权威性决定其有能力担当监督、审查政府预算决策、执行行为的责任。

　　预算民主的合理性是由预算的本质和民主的特决定的。

　　1．预算的本质——政治权力的分配。现代国家是建立在税收之上，但这并不表明国家是为了税收，恰恰相反，国家以税收的形式从民间提取“金钱”是为了公共利益“花钱”，其表现就是预算。所以，在形式上预算表现为具有法律效力的财政收支计划，它是政府分配集中性财政资金的重要工具和调整、控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆，体现着政府活动的范围与方向。实质上，预算过程中作出的资源配置反映了政治权力的分配。“虽然预算系统看上去是一门技术，但实际上它却是政治，是政治和技术的结合，而且技术位于最低层面，政治却处于最高位置。”预算过程是政治过程的核心，也是权力运用过程的核心。所以，“公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作，它们还是塑造公共生活、国家制度、公共与国家关系的文化建设”。

　　但政府在公共开支方面有两个天然的弱点：一是效率低下。弗里德曼《自由选择》一书中，建立了一个分析使用资金效率的制度分析模型：

　　显然从I一Ⅳ花钱的效率是递减的，第Ⅳ种情况效率最低，而政府运用财政恰恰是第Ⅳ种情况，所以政府花钱天然具有效率极小化倾向。二是预算规模的最大化。在传统社会，社会结构相对简单，社会的自然性极强，政治仅是少数政治精英的份内之事，政府规模与职能也极其有限。但现代社会则恰恰相反，社会结构极其复杂，政府事务El益复杂，政府活动具有无限扩张之势。政府机构一经产生在现实层面就有了自我的特殊利益，追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化，必然导致政府开支的急剧膨胀和公共产品的过剩供给，造成社会资源的极大浪费，影响政府预算的效率。尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。

　　2．民主的特点。从广义角度理解民主包括两方面：一是在价值层面实现真正的人民当家作主。国家的政治性质消失，公共事物的管理由社会成员共同平等参加。二是在形式层面建立公开、公正、公平的竞争式选举制度并且真正彻底的贯彻到政治生活之中，也就是统治者在形式上可以以和平方式制度性替代。前者可视之为民主的最高版本，后者可视之为民主的初级版本。两者之结合的现实版本就是在民主的基础上建立政府并且控制政府，丽控制政府的核心手段之一就是预算民主。因为“预算乃行政机构的生命之源”。现代民主制度反映在政府预算领域内就是要求建立现代公共预算体制，实现预算民主。预算民主就是指政府预算在编制、审批、执行以及决算等全过程中都置于人民及其代议机构的监督之下，以确保政府预算能够实现公共责任。其实质是使行政权力运行时时处于人民权利监控之中。