行政机构改革

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　　行政机构改革是指行政组织根据其外部环境的变化，及时地改革自己的内在结构，以适应客观发展的需要。机构改革是一种破旧立新的活动，即破除旧的组织结构和运营秩序，建立新的组织结构和运营秩序。

　　1、传统的组织变革观是以结构主义为理论基础的。结构主义是从结构分化、功能整合的角度来分析社会变迁的。以结构主义为指导的机构改革是对组织结构的根本调整，是质变，而非量变，是突变，而非渐变。

　　2、构成主义指导下的机构改革则是渐变的过程。构成主义的组织变革观认为组织的机构改革实质上应当是潜移默化的，而非大张旗鼓的。在机构改革实践中，渐进式改革意味着对传统和历史的尊重。渐进式改革通过有计划、有步骤地逐个实现改革的阶段目标，通过阶段性的调适，最终实现机构改革总目标。

　　行政改革的动力是推动行政系统采取措施、变革现状的力量。这种力量可以被概括为一种客观的需要和潜在的利益。

　　环境的动因。公共行政组织作为一个开放性的生态系统，必然要受到外部环境的深刻影响，环境的改变无疑是行政组织变革的根本动因。环境主要是包括政治环境、经济环境、文化环境。阶级、阶层关系的变化会引起行政体系功能的变化，权力再分配会带来行政体系权力范围和权力领域的变化等政治环境的变化都会引起行政机构的变化；经济体制的变化必然导致行政体系的变革；任何一个行政体系的结构形式、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观等，都直接或间接地受到文化的影响和制约。

　　目标的动因。行政组织的目标反映行政组织的价值观和对客观环境的判断，是行政组织战略的凝聚点，而行政组织战略则是行政组织的内外因素如环境和机会，内部的能力和资源，管理部门的兴趣、愿望以及社会责任等的一种函数。因此，行政组织目标的重新制订或修正，都将引起行政组织的变革。

　　意识形态动因。人的行为都是在一定的观念指导下作出的，行政行为也不例外。对"国家的目的是什么"这一问题不同的回答会使人们重新审视行政体系的现状；对领袖思想的不同态度会引发对行政体系弊端的不同态度；对社会主义和资本主义的再认识可能影响到行政改革的内容和行政功能的重新确定，等等。意识形态的变化必然将引起认知的变化，从而对组织变革产生强烈的推动作用。

　　人事的动因。行政机构与人事密切相关。人事变动及影响包括两种情况：一是高级行政领导人的变动。不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策，这时他会对组织结构提出自己的要求。二是人员素质高低对行政机构的影响。行政人员素质高时，行政组织将是一个精干、高效的组织，行政人员的素质低时，行政组织将是一个臃肿、低效的组织。

　　专家的动因。专家是推动行政组织变革的特殊动力。专家拥有丰富的理论与方法，有助于对行政机构的弊端以及机构变革的步骤、方法作出科学的分析与论证，从而大大提高行政机构改革的合理性、可行性和可操作性。特别是在当今信息时代的社会中，更需要发挥有关专家学者在行政机构改革中的智囊作用。

　　技术进步的动因。随着电子信息技术、现代办公自动化技术，尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用，电子政府管理的出现，促使行政机构作出相应的变革：组织结构形态趋于扁平网络化，即行政组织结构从金字塔形向扁平形发展，行政组织权力结构走向分权化；行政组织规模趋于小型化；行政组织管理方式趋于民主化；政府组织内部技术和专家系统的功能更为凸显，行政组织本身被看做是"学习型组织"。

　　要完成行政组织的变革，须具备基本的条件。一般而言，这些条件涉及以下几个方面：一是组织所面临的情景压力已将组织推到非改不可的境地，除非改革，否则组织将无法继续生存下去。

　　二是有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统得规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化。

　　三是负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要反映到解决问题的方案中来。

　　四是为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。

　　五是必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃思想、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织效益的途径。

　　六是组织的各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现相互促进。

　　七是组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各种阻力之间的相互关系。在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式，正确地选择克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。

　　一般说来，行政组织变革的阻力主要有：

　　利益的阻力。从实质上说，行政组织的变革意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配，这时会触动部分人及部分组织的利益，这是反对改革的最根本的原因与阻力。一般来说，当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时，人们就会对变革持反对态度。

　　沉没成本的阻力。行政组织的变革都要付出一定的成本，如果成本投资大于收益时，改革与发展就难以继续进行。成本主要指所需用的改革时间、改革中所造成的各种损失和所需用的财政经费等因素。进行组织变革取决于需要变革的各种因素的乘积大于变革所花的成本，否则就得不偿失。

　　心理的阻力。安于现状、对改革过程的成功缺乏信心、观念和态度守旧、改革所带来的不确定性、人们的思维惯性等等，都会使人产生紧张与忧虑，产生不同程度的不安全感，从而对变革持观望的态度。甚至形成消极态度和抵触性行为，妨碍和制约变革的顺利进行。

　　经济、资源等客观条件的限制。行政改革过程所遇到的阻力并非完全是人为的因素，有些阻力是由于客观条件不足出现的困难所造成的。许多行政改革计划或方案在具体实施前，除了要考虑行政人员对改革可能采取的态度外，还必须考虑组织需要投入的资金、人力、设备、原材料等等条件是否具备，否则，将会遇到反对改革的阻力。例如工资改革方案可能由于需要投入的经费超出国家现有财力而遭到某些人的反对。