税收观念

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　　税收观念是人们对于税收的基本看法或态度。如果同税收的实际工作联系起来，就是本着什么样的思想，去规范与税收有关的经济主体行为，去处理与税收有关的经济主体之间的关系。

　　(一)传统经济体制下的税收观念：必要扣除说

　　对传统经济体制条件下的税收观念以及据此构建的税收收入机制(或称“财政收入机制”)做一较为系统的回顾，对这个问题的解答或许是有益的。

　　马克思曾在《哥达纲领批判》中勾画了社会主义社会的产品分配模式：社会产品在分配给个人消费之前，要进行一系列扣除：第一，用来补偿消耗掉的生产资料的部分；第二，用来扩大再生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。剩下的总产品的其他部分是用来作为消费资料的，但在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：第一，和生产没有直接关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等设立的基金。若再加上用于国防的费用，经过以上这些扣除之后，剩余的部分，才能用于个人消费。

　　很容易看出，马克思所勾画的是一种典型的以政府作为资源配置主体的分配模式。在其中，税收实质是政府凭借政治权力在社会产品用于个人消费之前而进行的“必要扣除”。既然是凭借政治权力而进行的“必要扣除”，那么，相对而言，采取什么方式扣除、在哪些环节扣除以至“必要扣除”的量如何把握，便显得无关紧要了。基于这样一种认识，并与当时的计划经济体制环境相适应，中国选择了一条主要依靠“暗税”渠道取得财政收入、在形式上基本不对个(私)人征税的做法。那一时期的税收收入机制可大致概括如下：

　　1.农民，除了直接缴纳少量的公粮并负担一些附着于消费品价格中的间接税之外，其纳税的主渠道，便是那一时期所实行的农副产品统购统销制度。1953年颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》，赋予了政府以相对偏低的垄断价格统一收购和销售农副产品的权力。在对农副产品实行统购统销的条件下，农民剩余的农副产品，只能按照国家规定的相对偏低的价格标准统一卖给国有商业部门。国有商业部门所执行的统购价格同市场价格(影子价格)之间的差额，便是政府凭借政治权力对农民所创造的社会产品的分配进的“必要扣除”——农民所缴纳的“税收”。进一步看，随着低价的农副产品销往城市，不仅工业的原材料投入成本因此直接降低，城市居民也因此获得了实际福利(低廉的生活费用)，从而间接降低了工业的劳务投入成本。

　　2.城市职工，除了负担附着于消费品价格中的间接税之外，其纳税的主渠道，便是八级工资制。1956年出台的《国营企业、事业和机关工资等级制度》，也即八级工资制，赋予了政府统一掌管城市职工工资标准、统一组织城市职工工资调配的权力。在八级工资制度下，政府通过压低工资标准，减少升级频率(事实上，从1956——1977年的20年间，我国只进行了3次小幅度、小范围的工资升级)的办法，人为降低了城市职工的工？资水平。城市职工实际领取的工资水平同市场工资水平(或影子工资水平)之间的差额，便是政府凭借政治权力对城市职工所创造的社会产品的分配进行的“必要扣除”──城市职工所缴纳的“税收”。由于城市职工工资水平的人为降低，工业的劳务投入成本又一次被降低了。

　　在工业的原材料投入成本和劳务投入成本被人为降低的同时，那一时期的工业品实行计划价格制度。工业品的销售价格水平又长期高于农副产品的统购价格水平(即所谓工农产品“剪刀差”)。于是，在低成本和高售价的基础上，工业部门获得了相对的高额利润。

　　在始于新中国创建初期且几十年未变的财政统收统支管理体制下，国有经济单位(其中主要是国有工业企业)的纯收入，基本上都交由财政集中支配，其本身能够自主支配的财力极其有限。于是，通过财政上的统收，“汇集”在国有经济单位中的高利润便转移到了政府手中，形成了财政收入的主要来源。

　　如此的“税收收入机制”，对于人们的观念产生了极其深刻的影响：

　　1.在普通百姓的眼中，无论纳税还是上缴利润，都是公家的事情，与个(私)人无关。而且，社会主义国家的优越性之一，就是政府不向个(私)人征税。有了税收与个(私)人之间的这样一种制度的阻隔，老百姓的纳税意识淡薄甚或没有纳税意识，也就在情理之中了。

　　2.在政府部门的眼中，无论征税还是收取利润，大都是政府与国有经济单位之间的事情。有了同属全民所有制、彼此都姓“公”这样一种制度的基础，政府部门税利不分或只问财政收人的“量”而不大问它的“源”，也就顺理成章了。

　　(二)经济体制改革以来的税收观念：应尽义务说

　　以市场化为取向的中国经济体制改革，相继打破了农副产品统购统销制度、政府统管城市职工工资制度、计划价格制度和财政统收统支管理体制。原有的税收收入机制的基础不复存在了，所有制成分也发生了很大的变化，税收收入机制自然要相应调整：由主要从隐含的渠道收取非规范性的“暗税”转到以公开的形式征收规范性的“明税”；由基本依赖国有经济单位的单一财源扩展至包括各种经济成分以及城乡居民个人在内的多重财源。进人80年代以后，中国税制建设的步伐明显加快，一改过去基本上只有一种“工商税”的格局，个人所得税、中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、国营企业所得税、集体企业所得税、城乡个体工商业户所得税、私营企业所得税等一系列新的税种陆续出台。到1994年税制改革之前；税种的总数达到了34个。

　　随着税收收入机制的调整，税收开始广泛地介入经济社会生活，同人们的切身利益日益密切地挂起钩来。这一变化，对传统的税收观念提出了挑战，要求按照变化了的形势重新审视税收观念并对此赋予新的解释。事实上，在当时，“必要扣除说”与新的经济体制环境的激烈碰撞，已经迫使税务部门和理论界转而启用“应尽义务说”去进行宣传：依法纳税是每个公民应尽的光荣义务。

　　然而，面对调整了的新的税收收入机制以及关于税收的新的解释，由于长期“无(明)税”的惯性作用，人们做出的反应并未如所期望的那样跟上形势变化的步伐。

　　1.普通百姓，多年生活在“无(明)税”的环境之中。一旦被告知其有纳税的义务，须拿出本已装入自己口袋中的一部分钱去交给政府时，出于观念上的不适应，一个本能的反应便是“躲”——能躲就躲，能躲多少躲多少。进而发展到下意识的躲又扩展为有意识的躲。其结果，各种偷逃税行为犹如“病毒”，附着于“明税”的肌体上繁衍滋生，由最初只发生在先富起来的个体经济中的少部分人身上，到逐渐在个体户中普遍蔓延，进而几乎把全民和集体所有制单位统统卷入其中，致使大量该征的税不能如数征上来。

　　2.政府部门；多年习惯于以“暗税”的方式从国有经济单位组织收入，一旦面临多重的财源结构，须为履行职能而凭借政治权力向形形色色的纳税人征收实实在在的“明税”时，出于观念上的不适应，一时难以找到恰如其分的方法和手段去和纳税人打交道。在政府支出增势迅猛、规范性的税收渠道不畅的情况下，一个自然的反应，就是操用非规范性的行政性办法去另外找钱。于是，在“创收”的旗号下，各级政府部门开始自立收费项目，以收费的形式填补收入的缺口。

　　问题还有复杂之处。事态演化下去，更为令人忧虑的局面出现了。

　　1.对于政府部门而言，不管是税还是费，都是其凭借政治权力而征收的钱，也都是其可用于履行职能的钱。只不过前者纳入预算管理，不可随意调整；后者游离于预算之外，可以自收自支、自由支配。既然征税和收费被混同在一起，在管理上，收费对于各级政府部门(特别是地方各级政府)又有着种种的便利之处，所以，税费不分──不论什么钱，夹到碗里都是菜，重费轻税——出于局部利益的考虑而以费挤税，以牺牲中央税收为代价擅定减免税条款，甚至采用非法手段鼓励企业偷逃税等一系列不规范的政府行为，便由此产生并蔓延开来。

　　2.对于企业和居民而言，不管是税还是费；都是政府凭借政治权力而向其征收的钱，也都是其被告知有义务向政府缴纳的钱。而且，由于后者的随意性较大，数额一路上扬，不仅给本来较为规范、负担相对稳定的税收打下了不规范的印迹，也使税费义务混淆——不论什么钱，只要是政府部门所收都是税，纳税心理逆反——对不规范的费的反感连累于税，进而在一定程度上妨碍了对偷逃税行为的有效遏制。

　　(三)市场经济条件下的税收观意：权利义务对称说

　　由以上分析可见，税收观念与经济体制环境是密切联系在一起的。随着经济体制环境的变化，税收观念应当也必须加以更新。现行税收收入机制运行中的困难，固然可归之于多方面的原因，但其更深层次的原因可能在于：以“应尽义务说”为代表的税收观念同市场经济的体制环境不相适应。

　　那么，市场经济条件下的税收观念到底是什么？

　　市场经济的通行准则是权利与义务相对称。讲到某人负有什么义务，同时便意味着他拥有怎样的权利。反之，讲到某人拥有什么权利，同时便意味着他负有怎样的义务。在税收上当然也不例外。

　　从某种意义上说，在市场经济条件下，政府实质是一个特殊的产业部门——提供公共产品或服务。广大的企业和居民，则是公共产品或服务的消费者和受益者。正如人们到商店买东西需要为之付款一样，政府提供的公共产品或服务也不是“免费的午餐”。只不过为消费公共产品或服务的付款，是以纳税的方式来完成的。这实际上是说，只要纳税人依法缴纳了税收，便拥有了向政府部门索取公共产品或服务的权利。只要政府依法取得了税收，便负有了向纳税人提供公共产品或服务的义务。纳税人之所以要纳税，就在于换取公共产品或服务的消费和受益权。政府部门用于提供公共产品或服务的资金，就来源于纳税人所缴纳的税收。在这里，纳税人的纳税义务与其纳税之后所拥有的消费公共产品或服务的权利，是一种对称关系。政府的征税权力与其征税之后所负有的提供公共产品或服务的义务，也是一种对称关系。因此，可以将市场经济条件下的税收观念归结为：权利与义务相对称。

　　反思起来。如果将税务部门的行为同作为一个整体的政府部门的行为区别开来，将前者称为征税人——各项税款的具体征收者，将后者称为用税人——各项税款的最终使用或运用者，从而对纳税人、用税人和征税人的行为分别加以考察的话，可以认为，纳税人、用税人和征税人在税收观念上的模糊，是这些年来阻滞中国依法治税社会环境营造进程的关键所在：

　　1.对于作为纳税人的企业和居民来说，在贴近现实生活方面，“应尽义务说”尽管比“必要扣除说”前进了一步，但前者毕竟是在后者的基础上衍生并作为后者的延续而提出的，因而带有明显的计划经济体制的痕迹。在计划经济体制下，各经济主体之间的利益边界不明晰或不那么明晰，人们可以不讲成本、不计报酬而无偿奉献。然而，随着市场化改革的进行，各经济主体之间的利益边界不仅越来越明晰了，其利益驱动机制也已形成并有日趋强化的势头。经济体制环境一旦走到这一步，权利与义务便如同一对连体婴儿一并进入人们的生活。只讲义务不讲权利，只有付出没有回报，便不能再为人们所认同。这意味着。在市场经济意识愈益深入人心的条件下，单纯强调纳税人的纳税义务而未有明确的权利相对称，很可能滋生人们的逆反心理，甚至萌发偷逃税的动机。

　　2.对于作为用税人的政府部门来说，“应尽义务说”的另一面，是政府拥有征税的权力。至于政府为什么拥有这样的权力或这样的权力伴随以怎样的义务，“应尽义务说”本身并没有提供明确的答案。问题在于，与前述的道理相似，如果说计划经济体制下特殊的所有制背景可以允许政府单纯强调征税权力的话，那么，到了市场经济的环境中，政府只讲征税的权力、不讲征税之后的义务，不仅不能为纳税人所认同甚至会逆反纳税人的心理，而且，在相当程度上，会障碍政府在税收与其支出关系问题上的视线，从而造成政府部门行为扭曲现象的频繁发生，如花钱大手大脚、支出不受监督、忘记公仆身份而以主人自居、误将履行职能视作“恩赐”、以非规范性手段随意添加老百姓的负担等等。其结果，当然会大大抵消为营造依法治税社会环境而做出的各种努力。

　　3.对于作为征税人的税务部门来说，在纳税人面前，他们不仅是各项税款的具体征收者，而且是税收法规的宣传者和解释者。税法的宣传和解释，免不了涉及诸如纳税人为什么纳税、政府为什么征税之类的问题。“应尽义务说”在未能获得纳税人认同的同时，也障碍了税务部门自己的视线——只看到纳税人尽义务、做奉献，忽略了纳税人纳税之后可以获得的消费公共产品或服务的实质收益。于是，在同纳税人打交道时，总免不了有些理不直、气不壮。甚至执法偏软，对偷逃税的行为打击不力，严管重罚的税收征管机制始终未能真正构建并有效运行起来。

　　(一) 纳税主体观念更新与重构

　　当前，我国纳税人权利意识不明晰的现状，极大地阻碍了依法制税方略的推进。在各经济主体的利益边界日益明晰、利益驱动机制日趋强化的今天，只讲义务而不讲权利的义务论已得不到认同。税收作为维系一个民族命运的大动脉，没有纳税人的认同和参与，是难以畅行的。因此。彰显纳税人权利、重塑纳税人意识都应成为当前依法治税的一个重大课题。

　　一是必须更新税收理论。在对税收根据的认识上，我们不妨吸收西方“利益交换论”的合理内容，以“税收是国家提供公共产品的成本费用，体现了国家与纳税人权利与义务的统一 ”的观点更新传统的税收理论。承认国家与纳税人之间就是一种利益的“等价”交换，市场经济条件下的税收并不是无偿的，政府是在为市场提供公共服务的前提下才取得税收的，以培养纳税人的权利主体意识。

　　二是完善纳税人权利立法。应在宪法中补充有关纳税人权利保护的原则规定，使纳税人合法权益的维护获得直接的宪法依据；同时加快制定税收基本法，在基本法中明确保障纳税人的合法权益。2001年修订的《中华人民共和国税收管理法》，在这方面有了很大改进，今后应继续改进和完善。

　　三是改进税收宣传。改进宣传内容，既要宣传纳税是公民应尽的义务，也要宣传纳税人在尽义务的同时享有权利和利益；既要宣传税收法律法规，也要宣传税收的本质和原理，使纳税人明白税收不仅是国家的税收，更是全体公民自己的税收，从根本而言，纳税人是在为自己纳税。还要改进宣传方式，将新修订的《中华人民共和国税收管理法》等法律法规中有关纳税人的权利汇集成册，以手册、指南的形式免费散发给纳税人，使之妇孺皆知。健全税法公告制度，完善各种类型的咨询服务。需要强调的是，新时期的税收宣传应与税收文化相结合。WTO形式下市场经济的运行必将派生出一种全新的税收文化氛围，它和根深蒂固的传统文化有一个由碰撞到融合的过程，税收必须去直面这种文化交锋，从中寻找新的文化基点，借助文化传播的连续性和持久性，培养纳税人更为牢固也更为健全的税收权利意识。

　　(二)征税机关观念的更新与重构

　　纵观近年世界税务管理改革的发展趋势，特别是西方发达国家，无一不是从“监督打击型”朝着“管理服务型”转变。税务局变成了服务局(service office)?纳税人(taxpayer)改成了顾客(client)，税务局长不再称为chief或head，而成为经理(manager)，税务管理也不再称为行政管理(administration)，而称之为商务管理(business)。在此基础上，他们不约而同地抛弃了稽核文化(audit culture)。据他们测算，一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务稽查方面的收获。通过这些改革，税收征管取得明显效果。

　　从“监督打击”到“纳税服务”，是我国税务行政执法观念的根本转变，也是税务行政执法方式转变的先导，其观念转变的基本内容包括以下几个方面：

　　一是从基本不相信纳税人到基本相信纳税人能够依法纳税的变化。与基本不相信纳税人的观念相适应的必然是采取“监督打击型”的管理方式，而与基本相信纳税人能够自觉依法纳税的观念相适应的则必然是采取“管理服务型”的管理方式。

　　二是树立为纳税人服务的新理念。顺应国际税收征管的新潮流，我国政府部门应树立为纳税人服务的新理念，视服务为天职，切实转变工作态度和工作方式。税务系统应层层设立为纳税人服务的机构，服务经费单列预算，以足够的人力、财力的投入作为服务保障。逐步统一、规范各地的服务方式和服务标准，使纳税人享受税务行政服务。在普遍化的基础上，追求为纳税人提供个性化的服务，使纳税人从政府提供的公共服务中切实感受到作为纳税人的权利和地位。

　　三是纳税人服务从“职业道德要求”向“行政行为要求”的变化。这是纳税服务在管理理念上最根本的变化。传统的纳税服务观念上作为精神文明和思想政治工作来要求的，标准是虚的、软的，许多事情可做可不做，做了的是工作优秀，不做的是工作正常履行，无可非议。而将纳税服务作为行政行为的内容则不然，标准是实的、硬的，该服务的不做不行，做不好也不行。新修订的《税收征收管理法》之所以写入了大量的、传统意义上的职业道德条款，就是因为“法律是道德的最低标准”。传统的职业道德要求变成行政行为要求，将大幅度提高税务人员的职业道德标准和行政执法水平。

　　四是从“规模速度型”的管理目标向“质量效率型”的管理目标的变化。在经济腾飞和制度改革过程中，与其他事业一样，税收工作的管理目标取向是以追求发展的规模与速度为主要内容的。应该肯定，这种目标取向在国家各项事业全面快速发展的形式下，也是正常的、必然的选择。但是，近年来，税收征管的注意力过分集中在量的扩张上与积累方面，过于注重了税收的强制征收，而忽视了工作的内在质量和效率，忽视了如何以更加有效的征管方式去努力提高纳税人的遵从意识，自觉的纳税。单纯追求征收的规模和速度，不讲工作质量和效率，其结果往往适得其反，偷、逃、骗、抗税的现象反而有增无减，征收成本也大为增加。因此，征管工作的目标由“规模速度型”向“质量效率型”的转变是必然的发展趋势。

　　五是从“孤军奋战”到政府、纳税人和社会结合，共同搞好税收征收管理的变化。在“监督打击型”工作模式下，税务机关往往迷信权力和过分地相信自己的能力，片面地认为征税权力是否用足是决定税款流失多少的关键因素。多年的实践说明，过于严厉和复杂的征管措施，不断地加大了征收成本，催化了纳税人偷、逃、骗、抗税款的动机，降低了偷、逃、骗、抗税款的成本。随着经济发展和社会进步，税收征管离开客观环境，离开纳税人的自觉遵从，脱离社会力量的支持和配合，已经寸步难行。各级税务机关也深深地感到，实行政府、纳税人和社会三结合，充分调动各种管理模式。而要做到这一点，最基本的要求就是税务机关必须提供优质的服务。税务机关必须以谦虚、谨慎的态度，热情、周到的服务，去赢得纳税人和社会的支持，将自己的工作融入到社会中去。