税收执法监督

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　　税收执法监督是指税务机关依据行政职权和法律规定，对本机关、下级机关及其公务员是否合理合法地行使行政职权实施“全过程、全方位”的督察、纠偏的活动。

　　税收执法监督源于国家法律监督，主要包括两个方面：一是税务系统外部监督，主要指有关国家机关、社会组织和公民对各种税收法律活动的合法性所进行的监察、督促和督导；二是税务系统内部监督，主要指上级税务机关对下级税务机关的税收执法活动所进行的监控、检查和调整，也包括同级监督。各级税务机关必须高度重视并采取切实有效的措施，做好执法监督工作。

　　一、税收执法的外部监督

　　1.国家权力机关的监督。这是指各级人民代表大会及其常委会对税收法律活动所进行的监督。这种监督的内容主要包括法律监督和工作监督。法律监督主要是对税务机关贯彻执行国家法律法规的情况进行检查、调查或评议，对税务机关的行政规章、规范性文件进行审查或备案，督促税务机关全面贯彻落实国家法律法规，撤消税务机关的违规“立法”行为。工作监督主要是深入税收征管一线，听取和审议税务机关的工作汇报，或向税务机关提出涉税质询案。各级税务机关应为国家权力机关实施有效监督创造条件。

　　2.行政监察机关的监督。主要是国家行政监察机关，对各级税务机关及税务人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况，以及违法违纪行为所进行的监察。税务机关对行政监察机关发现的税务行政违法违纪行为，要严格按照国家法纪规定予以处理。

　　3.国家审计机关的监督。审计监督是国家审计机关根据有关经济资料和国家法律、法规，对税务机关的财务收支活动、遵守财经法纪情况所进行的审核和检查活动。各级税务机关应认真学习审计方法、审计方式和审计报告，彻底纠正审计中所发现的问题。

　　4.检察机关的监督。这是指检察机关通过对税务机关和税务人员的行政执法活动进行监督，发现并制裁各类税务职务犯罪行为。税务机关除积极配合检察机关预防并打击贪污、受贿等以税谋私之类的犯罪行为外，更应该注重对失职、渎职犯罪的防范与打击。

　　5.审判机关的监督。主要是人民法院通过行政诉讼，对税务机关的具体行政行为的合法性所进行的审查活动。各级税务机关应从税务行政诉讼败诉案件中吸取教训，改进税务行政执法活动，提高税收执法质量。

　　6.各级党委、政府的领导监督。主要是通过党的各级纪律检查机关、各级政法委员会和各级政府法制工作机构等部门，对税务机关贯彻党和国家方针政策的监督，保障政令畅通，防止各级干部特别是领导干部滥用权力。

　　7.各种社会监督。主要包括各种社会组织和人民团体的监督、社会舆论的监督、人民群众的监督。这种监督具有反应速度快、传播范围广、影响大等特点，对促进税务机关依法行政作用巨大。各级税务机关应该一如既往地重视、研究、运用各种社会监督，加强廉政建设，提高行政效率，树立良好的执法形象。

　　二、税收执法的内部监督

　　随着外部监督的加强，各级税务机关对内部执法监督日益重视，实行了诸如规范性文件会签制度、重大税务案件审理制度、执法检查制度、行政听证制度、行政复议制度等内部监督制度，取得了一定的效果，但监督机制还不够健全，在监督主体、监督权力、监督客体、监督内容、监督形式等方面还有许多问题亟待研究、完善。

　　1.监督主体。即由谁来实施同级税收执法监督，执法监督机构应具备什么样的资格。从重大税务案件审理制度、执法检查制度、行政听证制度看，由负责税收法制工作的机构实施税收执法监督。但是，许多地市级税务机关至今没有专门的法制机构，县级税务机关一律不设法制机构，由其他职能机构代行执法监督等职责，这样难免被代行机构的“正业”所淹没。县级税务机关不设税收法制机构，违背了执法规范、执法监督、执法救济的主要任务就在县级税务机关的事实。因此，完善地市以下税务机关税收法制机构设置，充实骨干人才，是适应税收法制工作要求的必由之路。

　　2.监督权力。这是涉及执法监督做到什么程度的问题。一定的执法监督权，对于有效开展执法监督，以权力制约权力，防止权力滥用，实现执法监督的目的具有重要意义。如果没有相应的执法监督权，执法监督就形同虚设，不能发挥其应有的作用。因此，在确立税收法制机构执法监督主体资格的同时，应赋予其相应的权力。

　　3.监督内容。监督内容是监督客体的执法行为的合法性和恰当性。执法监督的首要内容是执法行为的合法性，应主要从执法主体资格、执法权限、执法目的、执法证据、执法程序、适用法律法规六个方面去审核。其次是审查执法行为的恰当性，主要是针对税务行政自由裁量权的行使有无畸轻畸重现象，有无执法恶意，有无故意放纵，有无随意放弃执法权力。

　　4.监督程序。即执法监督按照什么时间、步骤、顺序和形式进行。这实际是执法监督如何启动的问题。执法监督的形式目前主要有以下几种：税收规范性文件会签备案、重大税务案件审理、执法检查、行政听证、行政复议等。其中，行政听证、行政复议是法定形式，其他形式是税务系统制度性规定。规范性文件会签备案制度应在报送时间、报送步骤、报送责任、会签形式和签署责任等方面进一步规范。重大税务案件审理制度应从提高审理效率和质量的角度出发，作出更具有操作性的规定。执法检查是执法监督日常化的重要形式，要坚持日常化、随时化，要定期检查与不定期抽查相结合，及时发现问题，及时纠正问题，最大限度地减少问题的积累。

　　外部监督和内部监督是相辅相成、相互促进的。外部监督是促进内部监督的强化剂，是促进税收规范执法不可或缺的条件。加强日常化的内部监督，是积极配合外部监督的重要方式，是自我规范执法行为的有效方法。

　　从目前的税收执法实践来看，执法队伍的素质与依法治税的要求存在较大的差距。执法监督制约的科学机制尚未形成。执法监督不力、手段有限、效果欠佳和多头监督、重复监督的现象同时存在。因此，加强对税收执法权的监督，是税收执法实践的客观要求。税收执法监督的作用集中表现在：

　　(一)税收执法监督是规范税收执法行为，维护纳税人合法权益的有力保障。

　　从税收执法工作的现状来看，在保护纳税人合法权益方面，我国已经有了比较完善的法律制度。侵害纳税人合法权益总是与不规范的税收执法行为相关联，解决这个问题，加强执法监督是有效手段之一。税收执法监督，通过规范税收执法行为，从而维护纳税人合法权益，具有立竿见影的作用。

　　(二)税收执法监督是高效执法的助推器。

　　在日常生活中我们可以切身感受到，管理有序是提高效率的主要手段。税收执法也一样，执法行为规范，也有利于提高执法效率。反之，如果我们执法不规范，就会产生一系列的执法隐患和不良后果。这肯定会严重影响执法效率。所以，税收执法监督可以监督、规范执法行为，及时发现根除执法隐患，防微杜渐，促进执法水平的提高，从而助推执法效率的提高。

　　(三)税收执法监督是保护税收执法人员的具体措施。

　　税务干部在执法工作中面临较大风险。由于目前法制不够完善，税收执法水平和能力存在许多不尽如人意之处，社会上的腐败氛围和执法人员面临亲情友情的干扰，以及权力对执法的掣肘等原因，再加上与执法对象间的直接利害冲突明显，这些因素造成了税收执法工作是一个比较容易犯错误的工作。税收执法监督是税收执法行为的紧箍咒，是执法警钟。古人云“严是爱，纵是害”，税收执法监督是对税收执法行为的严管措施，但它有利于税收执法人员不犯错误，少犯错误，是保护税收执法干部的具体措施。

　　当前税收执法监督方面存在的主要问题：

　　1、对干部税收执法监督内容的教育不到位，教育具有片面性。实施税收执法监督并非一劳永逸，什么问题都可以解决，必须与党风廉政建设和反腐败的其它措施结合起来，才能形成合力，取得好的效果。特别是必须把监督与教育结合起来。实践证明，教育是一项很重要的预防措施，教育搞好了，思想政治素质提高了，税务干部廉洁自律的自觉性增强了，很多问题就可以防患于未然。

　　 2、事前监督和事中监督不到位，税收执法内、外部监督不平衡。部分人员偏重于对税务执法行为完成后的监督，以追究了税务执法人员多少过错为体现执法监督工作成绩的主要衡量标准，而对于执法主体资格、执法权限、执法目的、执法证据、执法程序、适用法律法规等并不明确，对执法依据是否充分、准确，岗位职责是否明确，工作规程是否详细、具体等问题忽视，由此造成了事前监督和事中监督的不到位。另外，有时只采取内部考核评议等内部监督行为，没有正确地开展社会监督和纳税人监督等外部形式，没有纳税人的参与，不能准确地反映出税收执法人员的执法水平、执法效果等情况，考核结果难以做到真实和全面。在税收执法监督的过程中，同样也存在人为干预。如在税收处罚方面，来自政府部门的干预和方方面面的“说情风”应接不暇，由此令执法监督的效果大打折扣。

　　3、税收执法监督力度欠缺，惩罚机制有待改进。在税收执法监督过程中，上级对下级的层级监督做得较好，但深度和广度不够，同级执法监督力度也还远远不够，特别是在监督主体、监督权力、监督客体、监督内容、监督形式等方面还存在一些问题，而执法检查作为执法监督日常化的重要形式，也没有真正做到日常化、随时化，从而不能及时发现和纠正问题。在实际工作中，执法过错责任追究的落实是整个执法责任制取得成效理想与否的重要保证。但目前大多数的责任追究仅限于警告或扣发奖金，对执法过错人员和其他执法人员的震动并不大，影响了执法责任制的实施效果。

　　4、部分税收执法人员业务水平低，依法监督意识差，执法队伍素质参差不齐。税收执法工作专业性强，标准高，要求严，但部分税务人员执法思想落后，执法随意性大，廉洁自律意识不强，依法监督意识差，特别是在处理有自由裁量权的税收执法事项中，容易出现滥用职权收“人情税”、“关系税”、“态度税”等问题，从而大大削弱了税收执法的权威。

　　1、加强教育，引导税务人员树立正确的权力观。大力开展教育培训，提高税务人员的业务技能和综合素质，强化依法行政意识和按程序办事意识，促使税收执法人员转变观念，增强执法工作中的责任意识，自觉规范和约束自己的执法行为，杜绝随意执法行为的发生。一是加强税收执法人员的法治教育，提高执法道德水平，从根本上预防和杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生；二是对税务干部开展理想信念教育、职业道德教育、勤政廉洁教育，使税务干部树立正确的人生观、世界观、价值观和道德观。把权力当作责任，谨慎行使权力，不用手中掌握的权力为自己谋取私利。要利用正面典型来教育干部，用反面典型来警示干部，提高执法能力，树立廉洁从政意识，自觉接受监督；三是加强业务和计算机知识培训，特别是对民族干部综合素质的培训工作，尽快提高税收执法人员的业务知识水平和执法水平。

　　2、建立健全监督制约机制。一是建立规范的执法运行机制。用相互制约的运行机制规范税收执法行为，以达到减少和杜绝引发税收执法风险的行为发生。要从定岗定责、设置工作流程入手，对执法岗位实施有效的责任考核，降低执法中的风险和不确定性。我们正在开展的机制创新、横向监督和“税收执法、征管质量评价体系”工作就是为了有效解决这些问题；二是进一步加快计算机应用步伐，运用现代科技手段管理税收事务，通过计算机的刚性管理，尽量减少人为因素，防止权力滥用；三是健全集体审理、审核制度，坚持对重大税务案件、税务稽查案件和减免缓税款以及双定户核定税额的集体审理审核，进行事前、事中监督，防止一人独断专权和暗箱操作；四是解决对“自由裁量权”的监督监控问题。目前在税收执法权的监督制约上重点就是对“自由裁量权”的监督监控问题。在税收征管的实际工作中，一些岗位具有一定的“自由裁量权”(如定额核定、税务稽查、减免税审批等岗位等)，确保办事程序的制度化、规范化、公开化。同时，强化税收执法监督的考核力度，对税收执法监督各项制度的执行情况按季考核，考核结果与岗位目标责任制挂钩，与个人收入挂钩。税收执法监督应在加强自身内部监督的同时，积极发挥外部监督的重要作用。如要加强办税公开制度，最大限度地向纳税人明示税务机关的行政要件，包括职责范围、执法内容、执法标准、执法程序、行为时限以及违法责任惩戒方法等，保证纳税人的知情权和监督权。在执法公开化的基础上，适时组织纳税人和社会各界对税务执法人员的执法情况进行外部评议。

　　3、强化执法过错追究，以责任来制约。从拜城县地税局这几年工作实践看，落实责任追究既是对权力进行监督的重点，同时也是一个难点。难就难在它是权力监督全过程中最实际的部分，直接触动个人和单位的切身利益，是落实税收执法监督工作中难度最大的环节。因此，只有在抓责任追究的落实上狠下功夫，认真解决落实责任追究中出现的困难和问题，排除落实责任追究中遇到的干扰和阻力，在落实责任追究上取得突破，才能使税收执法监督得到真正落实。