监狱生产

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　　监狱生产经营工作为罪犯刑释后适应社会提供了一个真实的情境，罪犯通过融入生产经营活动的劳动改造，可以培养公平竞争意识、效率意识、质量意识、诚实守信意识等等，而这些意识和观念是罪犯立足于社会必然具有的道德意识及价值观念，是监狱对罪犯进行思想教育改造的重要内容。

　　监狱生产为了保证监狱更好地发挥惩罚、改造罪犯的职能。监狱组织罪犯生产劳动是依法对罪犯实施劳动改造的执法活动，集中体现着国家和政府的意志，并非纯粹的经济行为；监狱不可能像社会企业一样，实行“面向市场、择优录用、双向选择”的机制，相反却是“放走师傅、收进徒弟”；监狱生产管理必须在监狱管理机关的统一领导下进行，监狱企业的主要管理人员也必须由监狱人民警察担任；监狱企业的出资人是政府，难以实行投资主体多元化，其属性是国有独资企业。在国家现行的法律法规中，除监狱法有一些原则的表述外，目前中国尚没有对监狱生产予以规范管理的专门法规，因而监狱生产的许多重要方面，如管理体制、组织机构、人事管理、财务管理、投资形式、配套政策等，缺乏法律依据，已不能适应社会主义市场经济的需要，也严重影响着监狱自身的改革和发展。

　　鉴于监狱生产管理的以上特点和情况，监狱企业无法也不可能完全照搬适用于社会企业的法律法规，所以应该由国家制定专门的法律法规来规范监狱生产的管理。从中国经济发展和社会进步的进程以及监狱工作发展阶段看，这一立法已是迫在眉睫，必须加快步伐。

　　监狱生产，是监狱依法组织罪犯进行劳动的活动。在中国，有劳动能力的罪犯都必须参加劳动，接受改造，所以监狱生产也就成为了对罪犯实施劳动改造的一种形式或载体。

　　在计划经济时代，依靠国家统筹规划，监狱生产成为监狱经费供给的主要来源，监狱成为自给自足的“单位”，扮演着行刑者、企业经营者与社会管理者三重角色。然而，随着中国社会向市场经济体制转变，监狱生产的固有劣势，如技术简单、产品档次低，劳动力素质差、地理环境恶劣、历史欠帐多等问题，充分暴露出来。随着这些负效应的逐渐释放，监狱生产也江河日下，一年不如一年，从90年代初出现亏损至今，监狱系统经营亏损挂帐已达十几亿元，生产连年不景气，全行业大面积亏损，使监狱系统在1992年前后甚至出现了前所未有大量拖欠干警工资、罪犯生活费等问题。监狱经济和监狱企业日益艰难，监管设施陈旧、简陋，监狱警察经费短缺，有的地方甚至到了半年、一年发不出工资的地步；为了弥补监狱经费的巨大缺口，监狱不得不牺牲自己刑罚执行机关的职能，在越陷越深的市场经济大海中挣扎；犯人的劳动时间和强度加大，生活环境和劳动条件趋于恶化，监狱的执法和改造工作受到极大干扰，监管安全形势严峻。

　　为了解决这一问题，1993年国务院第17次总理办公会议记要和1995年初《国务院关于进一步加强狱政管理和劳动教养工作的通知》从干警经费、罪犯生活费、狱政建设投资、基建投资等方面确定了监狱财政保障体制和投资保障体制的主要内容和原则框架。1994年底颁布的《监狱法》则从法律上明确规定了监狱的财政保障体制和投资保障体制。《监狱法》第8条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施费及其他专项经费，列人国家预算。”《监狱法》颁布之后，整个监狱系统的人们欢呼雀跃，认为监狱经费问题从此彻底解决了。但现实却给人们兜头泼了一盆冰水。据统计，在《监狱法》颁布后一年左右的时间里，全国有三分之一的省份全额解决了监狱经费问题，三分之一的省份部分解决，另有三分之一的省份根本没有解决。截止到目前，全国多数监狱仍没有完全解决监狱经费问题，监狱生产仍是监狱经费的重要的或主要的来源。可以说，监狱生产与监狱经费问题过去是，今后相当长的时期内仍将会是制约监狱行刑与监狱法治化的关键问题，这个问题不从根本上加以解决，中国现代监狱制度的建立就会成为海市蜃楼，可望而不可及。

　　1．“监、企、社”三位合一，职能错位，影响职能实现

　　监狱的基本使命在于执行刑罚，通过教育与劳动对罪犯进行改造，使其顺利回归社会，以维护社会稳定与安全。监狱作为国家机器的一部分，肩负着改造罪犯的使命，监狱生产本质上只是改造罪犯的一种手段，而不是经营维持狱政建设与人员工资供给的经济行为。在目前“监、企、社”三位合一的定位下，监狱生产的经济意义被放在了至关重要的位置，而监狱执行刑罚、改造罪犯之基本职能却被架空，如此一来，监狱生产变成了纯粹的“为了生产而生产”，监狱存在的合理性与正当性必将丧失殆尽。

　　由于中国监狱生产的管理人员与刑罚执行人员队伍没有分离，人员配置互为消长，由于强调“生产第一”的管理思路，大部分的警力都用于监狱生产的管理，教育改造工作难免流于形式，改造质量受到极大影响。据统计，全国监狱干警占押犯总数的比例，仍按1981年“八劳”会议确定的，工业单位20％，农业单位16％，综合性单位18％的比例配备。随着市场竞争的加剧，各监狱都不得不把越来越多的警力，用于市场开拓、产品开发、售后服务、催款要帐等生产经营业务。农业单位还要动用大量警力办学校、医院等，使得一线实际管理、教育罪犯的警力，一般在8％以下，有的甚至在6％以下，而且他们还要承担着繁重的工、农业生产任务，实在无力实施各项教育改造工作。没有足够的警力，理论上再完备的教育刑制度都会流于形式，形同虚设。

　　2．监狱劳动改造之异化

　　劳动，是改造罪犯的重要手段，这已为中外学者与制度设计者所认同。劳动，可以改造意识，矫正习惯，而且可以培养罪犯刑满释放后谋生的手段。然而，劳动并不是唯一的改造手段，而且，劳动必须有一定量的规定性，注重科学性与人道性，否则就会失去其积极意义而成为奴役罪犯的工具。

　　由于片面强调监狱生产的经济功能，追求监狱生产利润的最大化，以保证狱政正常运行与狱警收入的正常供给，监狱往往置罪犯合法权益于不顾，通过延长犯人的劳动时间、增大劳动强度等方式提高监狱生产的收入与利润。如此一来，罪犯通过劳动不仅无法得以改造，而且生活质量乃至身体健康都会受到不利的影响。

　　 3．为求生产利润“妥协执法”

　　由于监狱经费的相当一部分和监狱办社会的全部经费，要靠监狱生产创造的利润来提供。所以。为了提高市场竞争能力和经济效益，．往往扬长避短。参照社会企业全员经营的理念，追求利润最大化，如利用押犯中的经济犯、职务犯、关系犯，在产品销售、优惠贷款取得、减免税费、优惠价原燃材料、动力供应等等方面为监狱企业谋取利益。这些犯人，要么判刑前在社会上担任一定领导职务，或掌握一定经济管理权力，要么亲戚朋友中有上述两类人员。而监狱对这些为监狱企业生产经营做出过“贡献”的犯人，往往采用减刑、假释、提高处遇等级（甚至成为“特殊犯人”）等给予奖励。这就形成了“妥协执法”现象。

　　 “妥协执法”有悖“罪刑相当”与“刑罚平等执行”原则，然而由于它背后存在着强大的利益驱动力，所以在实践中成了大家心照不宣共同维护的“潜规则”，这不能不说是中国监狱法治建设的一大悲哀。

　　 4．与生产挂钩，监狱经费来源不稳定

　　监狱经费是监狱行刑的物质基础，在监狱运营中举足轻重。因此，为了保障监狱职能正常有效的运行，其经费由国家财政保障，这是世界各国的通行作法。然而，由于体制与历史等诸多原因，中国监狱经费的供给结构呈现出财政拨款和监狱企业创收并存的布局。在这种混合财政体制下，国家财政部门常常以监狱有生产补充经费为由，而和其它政法部门在经费标准上不一视同仁，而监狱企业创收部分的经费来源，由于受到市场供求状况、行业竞争状况、企业竞争状况等等诸多外部市场性因素的影响，也显得不稳定。

　　在监狱经费十分有限的情况下，监狱职能的多元化本身不可避免地带着悖论的色彩。“角色论认为，监狱“监、企、社”三位合一的角色定位，监狱根据需要分别扮演着监狱角色、企业角色、社会管理者角色，三者共处一个舞台必然会出现角色冲突。角色的冲突必然职能发挥上的偏颇，在监狱经费有限而且过分依赖监狱生产的背景下，监狱刑罚执行者的角色必然会被忽视，而这样的一种取舍倾向必然会影响监狱基本使命的实现，使得监狱生产成为无根之木、无源之水，丧失了其存在的合理性与正当性。

　　因此，实行监企分离，重新对监狱生产进行定位是非常必要的。只有实行监企分离，刑罚执行队伍与监狱生产管理队伍分离，才能保证监狱基本职能——执行刑罚与改造罪犯的职能具有坚实独立的物质、人员后盾。对于监企分离，许多老师与学者都提出了很有见地的意见与建议，司法部方面也作出了积极的关注与回应。司法部长张福森指出：“中国监狱体制改革的总体思路已经确定，就是按照公正司法、严格执法、权责明确、运行高效、制约有效的要求，从监狱工作的实际出发，采取监狱刑罚执行管理和生产经营管理、执法经费支出和监狱生产收人分开的运行机制，逐步实现“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标，以建立一整套公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制，从而在体制、制度上保证监狱刑罚执行功能的充分发挥。”

　　监狱企业与开放、竞争、有序的市场机制要求存在着相当大的差距。监企社合一，监狱办企业的社会压力较大，行刑方式与生产方式交合碰撞。从监狱生产作为改造罪犯的基本手段来看，认识比较一致。但是，在社会主义市场经济条件下，从如何处理组织罪犯劳动改造与监狱追求经济效益的关系问题来看，却在理论与实践上已成为热点和焦点问题。有观点认为，在依法治监条件下，监狱生产应单一化为劳动改造手段，以遏制监狱生产在市场经济条件下违背其初衷利润化的倾向，保证改造质量的提高。在现有经济条件下，监狱生产退出市场，寻求政府包办是不可能的，监狱生产在特定历史条件下，已具备多种职能。

　　一是罪犯劳动载体职能。劳动改造是改造罪犯的主要手段，其作用是其他手段所不可替代的。它是改造罪犯不良思想、矫正恶习、养成劳动习惯、学习生产技能的有效方式。有罪犯劳动，就有监狱生产。监狱生产是罪犯劳动的载体，也是监狱工作的重要组成部分。

　　二是补充监狱经费职能。组织罪犯参加劳动是一种必要劳动，通过劳动既可以改造其思想，又不让他们坐吃闲饭，减轻国家和人民负担。监狱生产收入主要用于改善罪犯的生活，维持再生产和完善罪犯有关的集体生活设施。四十多年来的实践证明，中国监狱生产产生了良好的效益，创造的经济效益很好地弥补监狱经费不足的问题，确保改造的顺利进行，促进了监管改造工作。

　　三是维护监管安全职能。在具备安全防范条件下，组织罪犯进行生产劳动是维护监狱安全的重要手段。适量的劳动可以消耗罪犯大部分时间和体力，疏泄其过剩精力。紧张而有序的生产安排使罪犯在规定时间内一直从事劳动，严格作息制度，又使监狱行刑生活节律加快，整个行刑生活显得充实，这在一定程度上调适罪犯心理状态，促进罪犯安心改造。否则，罪犯整天无所事事，给监管安全留下隐患。因此，不搞生产，监狱就不能稳定。

　　由此可见，现阶段搞好监狱生产，与依法治监的实现结下了不解之缘。依法治监下的监狱生产，应重视监狱工作的主要矛盾，融进时代的新鲜内容，围绕监狱的根本任务进行，要贯彻一个整体思路，即“抓改造、促生产、保安全、增效益”。

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