市场政策

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市场政策(Market Policy)

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市场政策的概述

  在狭义上,市场政策,或称之为公共政策。通常是指一种规范与调整市场结构、市场行为或市场结果的政府活动,旨在促进资源的合理流动与配置。发达国家的经验表明,一个成熟的市场,总是包含着一种相对完善和与之相匹配的市场政策体系。在我国,随着改革与开放的深入,市场的作用已逐步为人共识,市场体系逐步开始建立,市场调节的范围也逐步扩大。但总的来说,对于直接保障市场运行和提高市场效率的市场政策,迄今未能形成专门的研究体系,却常常与宏观政策混为一谈。

市场政策的基本作用

  首先,市场政策的表现是宏观政策确定的基础与保证。市场政策按狭义来说,在本质上显然属于政府对经济活动的一种微观控制。从这种意义上来说,市场政策的基本作用就是实现宏观政策得以确定的基础与保证。

  经济政策区分为宏观政策与微观政策,是现代经济区分为宏观经济微观经济的必然结果。在理论上,无论是对于宏观经济的均衡或微观经济的均衡,都客观存在着市场调节(市场机制)和政府干预(经济政策)两种方式。但在现实中,对于实现宏观均衡来说,如果单靠或主要依靠市场机制发挥作用,则往往会产生两个难以克服的缺陷,即:(1)在市场机制下,总需求总供给由不相适应到大体一致,实际是通过市场的价格变动,从微观个量的逐步调整和间接达到的,从中有一个很长的时滞或运动过程,这一过程可能造成国民经济的较大震荡与不必要损失,乃至超过社会的可承受能力;(2)即使市场机制以较小的代价实现总需求与总供给的均等,但由于市场的微观利益导向,其结果也未必符合社会预期目标。因此,宏观经济均衡通常必须借助政府的力量即宏观政策来实现。但另一方面,宏观政策在调节宏观总量均衡时,也往往可能存在自身不可逾越的微观障碍,以致同时需要政府对微观经济进行必要的干预。所谓宏观政策的微观障碍是指:宏观政策虽以宏观变量为对象和目标,但其效果都在一定程度上取决于微观主体的反应 而由于宏观政策对微观主体的影响是通过市场媒介间接作用的,因而并不必然保证微观活动完全按宏观政策期望的方向发展。例如,由于宏观政策对微观政策的影响是间接的,因而可能由潜在的时滞导致最终的政策力度不足或过度。显然, 由于这种或类似的情况存在,作为能够通过与市场活动直接影响微观经济的市场政策,在客观上构成了宏观政策能否较好发挥作用的重要前提。

  其次,市场政策是市场机制的必要补充手段。我们已经指出,在宏观经济领域,必须依托政府的干预力量才能实现期望均衡;但对于微观均衡来说,市场机制则起着主导作用,这主要是:任何一种实现经济均衡的方式或手段都必须以掌握较充分的信息为效率的前提,但微观信息在容量及其特性上都与宏观信息有着很大的不同,表现得极为分散、多样、复杂和瞬息万变。因此,在日趋发达与复杂的现代商品经济条件下,要使微观信息能够完整、真实、及时与廉价地依靠行政渠道纵向逐级汇集到中央政策机构并处理、反馈,以有效地组织生产、流通、分配和消费,再用行政手段取代市场机制实现资源配置与经济均衡,显然是十分困难的,或代价昂贵,或根本不能。相反,微观信息在性质上更适合于横向传递,即以市场竞争的方式,市场价格按供求状况的自由波动通常能够充分与灵敏地反映供求的变动和引导供求的均等。但同样,在另一方面,市场机制实现微观均衡的作用也并不完全。市场机制作为一种内在的和自发性的经济调节手段,在其运行过程中,会存在或发生调节不足、调节失灵或不适用等等所谓市场失败的情况, 以致微观经济失衡或微观主体行为与宏观目标出现偏差与冲突, 乃至对社会和经济造成破坏性后果。

  所谓市场失败,在理论上至少有两类原因:(1)人为因素,例如垄断。垄断的存在使全社会不能得到完全竞争的好处;(2)信息因素。即使在完全竞争条件下,由于收集信息费用太高或传播渠道不发达等,所获得的信息也不可能完全,而信息不完全将导致资源配置效率下降。因此,市场机制并不必然保证微观主体按最有利于社会的用途支配资源。显然,在这些情况下,有必要通过政府对市场的直接干预与介入来避免或处理市场机制的内含缺陷。

  最后,市场政策是计划调节与市场调节相结合的关键与焦点。在社会主义商品经济中,计划调节与市场调节应当相结合,这在我国目前已少有异议。但严格地说,就市场调节而言,流行的“计划调节” 概念并不是最为适当的,即政府对经济的人为或行政干预往往也包括了许多种计划性的调节内容在内。因此,在完整的意义上,与其说是计划调节与市场调节相结合,不如说是为了兼顾习惯,仍沿用计划调节的提法,并从广义上把计划调节看作是政府干预经济的各种活动总和即政府调节,经济政策则是这种调节的一种形式。

市场政策的适用情况

  具体来说,理论上或实践上有必要实行市场政策或适合于采取市场政策的通常包括以下几种主要情况:

  1.垄断。垄断是竞争发展的必然产物,因而也是限制市场效率的重要障碍。垄断的实质属于一种对市场结构或市场行为的人为扭曲。垄断的祸害从生产上看,造成了资源投入过多或不足;从消费上看,则是由竞争不足导致价格相对过高和供给相对过少。因此,垄断往往既保护了低效率生产者,也损害了消费者。垄断就产生的条件可划分为自然壁垒垄断与人为壁垒垄断两种。但对于竞争性产业部门来说,所谓垄断主要是人为垄断。人为壁垒垄断的典型行业是加工工业。人为垄断的形成包括:(1)可能产生于规模经济的后果,即如果某一行业存在规模效益的倾向,则该行业的任一企业只要单纯扩张生产即可降低成本,并由规模扩大最终占据该行业产出的主要部分,从而获得垄断地位或条件;(2)可能产生进入障碍。即在某些行业,企业的最优规模往往需要很大,以致新的生产者进入选类行业的初始费用异常昂贵或风险巨大。一般而言,必须的最小最佳规模越大,该行业能够容纳的生产者就越少,障碍程度与收益就越高,从而垄断的可能性也就越大;(3)可能产生市场的有限性。即如果一种产品的需求容量和潜力都十分有限,则该产品每个生产者的生产能力对需求来说势必很大,因而存在着垄断的利益与可能。但与存在进入障碍时的情况有所不同,在市场有限下,即使小企业也可以具备垄断者的地位。垄断就其形式可区分为:(1)限制性行为,即垄断并通过在销售或销售合同中规定附加与约束条件而限制其他竞争者的活动。限制性行为的典型手段为搭卖合同和排它性交易;(2)支配性地位的基本手段是兼并,包括横向兼并纵向兼并混合兼并;(3)共谋,即垄断各方通过协议默契造成事实上的价格操纵或市场瓜分的行为。

  2.完全竞争。完全竞争或似完全竞争在理论上是一种理想的市场类型,但在实践中则并不完美。即在完全竞争的市场结构下,由于参与的生产者过多,往往可能造成竞争过度,以致实现市场均衡的代价过大。撇开信息不完全等因素的影响,完全竞争的这种缺陷通常发生在生产专业性程度很高,但产品又属重要的基础性行业,例如农业。在这类行业中,由于受完全竞争的市场结构作用,每个生产者往往都存在着独自扩张生产的本能与倾向, 因而行业规模在长期中趋于不断增大;但另一方面,这类行业在供求上又具有与其他行业明显不同的特征。从需求看,基础性产品的行业价格弹性一般很低,价格下跌不可能较大地刺激需求增加;而从供给看,这类行业的专业化程度又往往很高,资产粘滞性大,存量调整与流动困难,因此,一旦替代品出现或供给增长超过需求导致价格下跌,则由于完全竞争下生产者之间一般很难自行协调或达成某种安排,以及由于完全竞争下单个生产者对于价格下跌通常会选择和采取增加产出以维持原有的收入总量的“逆循环”措施,因而这种价格跌落除非经过一个很长的调整时期,否则供给不会减少,甚至反而增加。这意味着,对于一个完全竞争的基础性行业来说,完全依靠市场机制或往往不能迅速地自动实现均衡。或只有通过对该行业造成破坏往后果以致对经济产生较大不稳与振荡才能达到。无疑,在这两种情况下,有必要借助外部的平衡力量。

  3.竞争不适用。竞争不适用主要是指:由于大部分公共部门有非竞争性或非排它性的消费特征,即公共产品的消费者是全社会每一个人,既不会由于一个人的消费削弱他人消费的数量或质量,也不会因为某些人不付钱而阻止这些人享受。因此,市场机制通常不能或不能完全适合于公共部门的运行方式。公共部门不适用市场或竞争方法,主要有两种情况:

  (1)由于一些公共部门存在着自然垄断的因素。即在这些行业,由于规横经济或其他市场条件的限制,只有在独家企业经营下才能使全行业的成本最低或效率最高。因此,在存在自然垄断的行业,为了保护消费者利益,政府既必须严格规定企业进入的数量,也必须防止和制止因企业进步而可能产生的人为垄断行为。自然垄断的典型行业是供应业。例如供水、供电部门。

  (2)由于一些公共部门不能按成本价格组织运转和提供服务(例如从事社会治安与公共安全的部门),或持市场法则不能取得符合社会需要的结果(例如公共卫生和中小学教育部门) 显然,具有这类特征的部门更适合于行政方式的管理与调节。

  4.外部效应。外部效应指由于个别企业的行为而对消费者或其他生产者可能造成的好的或坏的经济效果。外部效应又划分为“外部正效应”和“外部负效应”。外部正效应指个别企业带给社会的生产成本小于企业耗费的成本(例如技术进步),外部负效应指个别企业带给社会的生产成本超过企业自身投入的成本(例如环境污染) 即社会成本在计算上等于个别成本加上对他人没有补偿的损失或个别成本减去他人享受的好处,外部效应的政策含义是:由于外部效应的存在,资源由市场机制配置在微观与宏观效果上可能出现偏差。即在市场机制下, 当一种活动达到均衡时,企业的边际收益可能较高,但社会边际效益却可能较低;或相反,企业边际收益很低,但社会边际收益很高。由于这种偏差,当资源配置在微观达到最优,但以社会利益的标准衡量,却可能是一些行业投入实际过多而另一路不足,或一部分产品生产实际过多但另一路却过。因此,在存有外部效应的情况,市场机制并不自动保证资源配置的结果首先合乎于社会或宏观利益,因而需要运用政府的力量鼓励具有外部正效应的企业活动与行业发展,限制含有外部负效应的企业行为和行业增长。

市场政策的主要内容

  在理论上以及纵观发达市场经济学家的经验,并考虑到我国经济发展的实际,市场政策依其定义和狭义目标,可以粗略概括区分为以下三方面内容:

  1.竞争政策。竞争政策是针对人为壁垒垄断下竞争不足与完全竞争下竞争过度的恶果而采取的一种行政干预措施,目的是通过一定的规范及其支持或限制性手段维护竞争格局和确立竞争秩序,从而保障市场机制有效运行的条件。在实践上,竞争政策有相反的两类,即抑制垄断和限制竞争。抑制垄断、促进竞争的政策主要包括:

  (1)控制市场结构,即监督和管理企业间的横向、纵向及混合兼并。全面而论,兼并具有两重性,一方面,兼并并不必然导致垄断与竞争不足。相反,兼并在利用规模经济,推进技术交叉运用以及改善资源配置等方面都有可取之处和可能对社会产生益;但另一方面,当兼并发展到一定程度或达到一定规模,却可能导致垄断或事实上造成垄断的后果,显然,对于这种性质的兼并则必须限制或禁止。

  (2)控制市场行为,即监督和阻止企业(地区)间横向或纵向限制竞争的行为。所谓横向限制竞争指竞争的企业为共同目标而通过协议或协调形成的集体行为,纵向限制竞争则指具有上下游生产联系的企业单方或双方在产品购销及价格上规定附加或约束条件的行为 一般来说,不论横向或纵向限制竞争行为,在事实上都会对社会造成垄断的后果,因而都必须加以制止。但中小企业由于在市场中占有的份额通常很低,联合后不足以构成对社会利益的损害;相反,合作却能使它们成为竞争的参与者,从而降低成本和提高效率。因此,中小企业间的协作行为可以视为一种必要的例外。

  (3)消除进入障碍。即在存在进入障碍的情况下,政府可通过直接投资、信贷扶持、税收优惠以及限制专利等手段降低进入成本,鼓励生产者加入这类行业的活动,从而消除垄断的条件,促进充分竞争。

  限制竞争政策的主要目标,是通过控制竞争规模或生产规模避免过度竞争的恶果,从而保护受限制行业的基本生产力和必要发展。限制竞争的主要手段包括:

  (1)鼓励生产者之间建立各种适当形式的联合或协作,例如农业中小生产者之间的生产与销售合作组织。

  (2)政府对剩余产品有条件的购买或价格支持。例如生产者自愿削减或限制生产量和销售量,政府购买的过剩产品则用于储备或出口。

  (3)实行生产许可证制度。即规定和控制进入受限制行业的生产者人数。

  (4)借助微观化的财政与金融政策诱导生产者行为。例如提高受限制行业的税负或控制信贷。此处,竞争政策还部分适用于对存在外部效应行业的管理。典型的是对发生严重环境污染的行业采取两类措施:① 向排污行业和企业征收特别税或排污费;② 实施可转让的排污权制度。即规定某一行业的可排污总量,同时公开有价拍卖相当于这一总量的排放许可权,企业只有通过竞价购得许可权之后,才可排放所获得的排放权数规定的污染量。污染排放许可权亦可在企业间有偿转让。

  2.价格政策。价格政策一般适用干存在自然壁垒垄断或存在完全竞争缺陷的行业,即在这些行业, 由于供求关系的特殊性,往往可能出现市场均衡价格长期偏高或偏低的情况;当这些偏向进而对经济增长或社会稳定产生不利影响时,则有必要由政府对价格进行干预或协调。价格政策按其作用的方式划分,有两种基本类型:(1)直接的价格干预政策,即由政府按需要确定或规定市场交易价格水平。在这种情况下,市场实现价格一般高于或低于市场均衡价格;(2)间接的价格干预政策,即政府不直接规定市场交易价格,但设置一种供参照的目标价格,当市场交易价格(市场均衡价格)高于或低于目标价格水准时。由政府向消费者或生产者提供全都或一定比例的价差收入补偿。因此,间接价格干预政策也可称之为收入政策

  两种价格干预政策的差别在于:直接价格政策参与价格决定,从而直接排斥和取代市场机制的职能。在这种情况下,市场的供求均衡显然很大程度上必须同时借助于政府的力量实现;间接价格政策则不同, 由于它采取收入再分配的价格干预方式,使得市场供求平衡仍可依托市场力量本身达到, 因而与市场机制并行不悖,互为兼容。而由于这种差异,两种政策的经济效果或福利效应也很大不同。从间接价格政策看,无论这种政策是针对市场价格相对于目标价格偏高或是偏低情况,生产者与消费者都能从中直接获益,但政府却必须为此单独承担成本,即向生产者或消费者支付价差收入补偿;从直接价格政策看,则略为复杂,即当这种政策是针对价格偏高情况时,由于使市场交易价格人为低于市场均衡价格,因而在短期内对生产者不利而对消费者有益,但在长期中消费者却必须为人为压价导致的供给减少付出代价。反之, 当这种政策是针对价格偏低情况时,则由于使市场交易价格人为高于市场均衡价格,因而对生产者有益而对消费者不利,但消费者在长期中却能获得人为提价刺激的供给增长的好处。直接价格政策的政府成本则表现为必须为这种政策可能导致的供给不足或过剩采取附加的均衡措施,例如提供生产补贴或购买市场过剩产品。这种成本的大小取决于附加措施的方式和内容。显然,由于直接价格政策或间接价格政策者客观存在着政府支出,从而政府负担又由于政府的支出最低都将转化给和由作为生产者或消费者的纳税者承担,因此,两种价格干预政策对生产者与消费者的全部影响及其利弊权衡,进一步取决于两者之间和两者内部的纳税结构与纳税水平。

  总的来说,直接价格政策与间接价格政策对生产和消费都存在着偏重不同的经济利益与代价,因此,孰优孰劣很大程度上依据于应用的场合和针对的目标。一般而言,对于存在自然垄断特征的公共部门,例如电力业,较宜于实行直接价格政策,而在竞争性部门,例如农业,则较适合于采用间接价格政策。

  3.实物政策。实物政策是指政府对特定产品的生产规模或市场流向进行直接控制的一种方法。实物政策的必要性,主要是由于以下一些情况;(1)当某种产品处于严重的资源性供给短缺或短缺在短期不易克服的状况时,如果单靠市场机制,可能使一些对社会和经济发展来说是重受的项目的投入供应得不到全部或基本保障,例如能够促进国民经济结构优化与稳定增长的重点建设工程,以及事美国家安全的军事建设工程;(2)当一些行业的市场交易价格有必要执行人为的低估或高估政策时,这些行业的供求均衡一般很难通过竞争性方式实现, 因而必须由政府对投入或产出的数量、结构直接管理;(3)对于能够促进新技术应用与新产品开发,从而推动行业结构调整的新兴或优先发展行业,或对于那些已经爱落但从仕会来看又有必要适当保护的行业,以及对于存在显著外部效应的行业。同样可能需要政府对投入或产出的一定干预。实物政策按主要内容可划分为控制产监规模和控制市场流向两类型。

  控制产业规模的手段包括:(1)可能转让的配额制,即强制规定受管制行业的产出总量,并把限额按比例或通过竞价分配给各生产企业,配额在企业问可有偿转让。可转让的配额制的明显优点,是有利于生产有限度地向较高效率的企业集中,从而改善企业结俏;(2)自愿限制产出规模,即政府通过提供优惠条件,例如收入补偿或价格支持,诱使生产者自行调整投入水平增加或削减生产数量;(3)政府购买,即政府通过自身的购买或抛售活动,或诱导与鼓励某些行业的加速发展,或保护某些行业不致于因为供给过剩而崩溃,或维持某些基础性行业产品的供求稳定。控制市场流向,主要是指政府通过合同采购方式掌握与调节部分紧缺性生产要素的投向和结构,以支持和维护一些重要行业的发展。在这种方式中,政府首先按市场价格向生产生产要素的企业直接订货,并在生产企业的各类订货中享有优先权;政府在由此掌握一定数量的生产要素后,按实际购得价格或国家补贴价格提供给受支持的行业与部门。但在采用这种方式时,应注意政府的订购量必须限制在该生产要素总供给量的一定比例之内,以避免形成国家垄断与价格操纵。

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