垃圾处理产业

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垃圾处理产业(Waste Disposal Industry)

　　垃圾处理产业指从事垃圾清扫、收集运输，以及垃圾处理设施建设和运营的各种活动所形成的产业。

　　广义的垃圾处理产业包括垃圾收集、分拣、储运中转、回收利用、处理加工以及对垃圾进行最终消纳处理等一系列服务环节以及其周边市场，即设备技术市场、垃圾处理场工程设计、施工市场以及相关咨询服务市场。

　　城市垃圾处理及其资源化综合利用是关系到国计民生、环境保护的重大课题。垃圾处理行业具有公益性、投资回报率低、投资回报周期长，社会效益、环境效益突出，而经济效益微薄等特点。市容市貌、垃圾处理的好坏直接影响一个城市的形象，影响城市居民的生活环境、工作环境的质量，具有很强的公共特性。20世纪以来，在世界多数国家，垃圾处理都作为城市地方政府的一项重要的公共服务，由政府垄断性供给，即从生活垃圾收集、清运到处理以及监督管理都由政府全程负责。但随着国家经济水平的提高、公民个人财力的增强、对垃圾处理需求的分化以及垃圾处理理念的变迁，垃圾处理的纯公共性开始出现明显的变化。垃圾排放量的剧增，居民的要求El益提高，政府财政捉襟见肘，再加上公共垄断事业的低效率不断受到质疑和抨击，政府不得不采取“使用者付费”的垃圾收费制度和鼓励市场参与的方式以弥补服务供给资源的不足。垃圾处理的政府垄断性非市场化供给模式受到了严重挑战，引入市场机制和民营化成为席卷世界的潮流。

　　引入竞争机制和民营化是垃圾处理产业适应时代变迁的手段，而不是其终极目的。垃圾处理产业变革的终极目的在于采用有效的供给模式，实现垃圾处理的“减量化、资源化、无害化”，最大限度地提高市民所享受的公益水平，提高垃圾处理服务的供给效率，节约资源，实现物质的良性循环。而公共服务的供给模式的有效性是由公共服务本身的特性决定的。所以，在此我们先对垃圾处理产业的经济技术特性进行简单梳理。

　　一、垃圾处理产业作为公共事业的理论依据

　　垃圾处理产业的以下经济技术特性为其作为公共事业提供了理论依据：

　　1．城市垃圾处理服务消费具有明显的非竞争性和非排他性

　　良好的市容卫生、清洁的环境能够为身处其中的所有人带来效用一致，增加一个消费者不会影响其他人的愉悦感受。同时，城市垃圾处理受益具有非排他性。良好的环境对任何城市居民都有好处，马路清扫会让所有使用马路的人自然从中受益，无须付出代价。

　　2．垃圾处理具有较强的外部性

　　如果垃圾得不到妥善的清扫、运输、处理，首先会对公共卫生带来极大的隐患，很可能导致瘟疫的流行。事实上，19世纪欧美国家很大程度上正是出于公共卫生考虑，才把垃圾处理归入公共事业范畴。其次，垃圾无害化处理水平的高低直接决定垃圾对环境污染的程度。垃圾无害化处理水平低就会对大气、土壤、水源造成严重污染，带来外部不经济性。

　　3．垃圾处理具有利益计算上的不确定性

　　垃圾处理以垃圾减量为前提，以实现垃圾的资源回收利用和垃圾无害化处理为最终目的。所以，经济利益并非其终极目标，它追求的是“经济效益、生态效益和社会效益三者的统一”(叶文虎)。垃圾处理对社会利益的贡献是长期的，很难确切地计算它到底产生了多少收益。

　　4．垃圾处理具有较高的进入壁垒

　　垃圾处理涉及的环节多，需要投入大量的人力、物力和财力，投资大，而且直接经济效益低、投资回报周期长、回报率低，独自投资与垃圾处理全过程非一般企业和个人所能承受，而投资于其中一个环节又涉及巨大的协调成本，所以对一般企业和个人不具备足够的吸引力。

　　5．垃圾处理价格机制不灵活

　　垃圾处理服务是事关市民生活的不可或缺的基础性服务，其价格的形成和调整涉及大多数居民的利益，不能随行就市、完全按供求规律行事。而且垃圾处理还肩负环境资源目标任务，政府和社会干预在所难免。

　　垃圾处理具有的公共性和公益性为政府介入垃圾处理服务供给、实施严格的环卫管理、投资垃圾处理基础设施提供了理论依据。因为即便西方经济学也认为：“由于公共产品的私人提供量会普遍不足，政府必须插手提供公共产品。”垃圾处理领域引进竞争机制、推行民营化的前提依然建立在承认垃圾处理产业公共属性的基础上。

　　二、垃圾处理产业引进竞争机制、推行民营化的理论依据

　　垃圾处理产业引进竞争机制、推行民营化的原因既包括公共财政无法满足日益增长的垃圾处理需求，不得不求助于民间资本，也包括因垃圾处理理念的变化，垃圾处理产业的内涵和外延得到拓展后其经济技术属性发生变化，有效供给模式也发生相应变化。

　　1．面对日益增长的垃圾处理需求，公共财政难以为继

　　随着经济发展水平的提高，“大量生产、大量消费”的现代经济增长模式势必带来垃圾的增长。20世纪80年代初期，国外城市垃圾平均年增长率为2％～5％，有的国家达到10％。近年来，工业发达国家的城市生活垃圾总增长率为3％～5％(江源、刘运通、邵培，2004)。而且，市民对垃圾无害化处理的要求也越来越高，垃圾处理产业所需要的投资也日益巨大。作为社会公益事业由政府包揽，即从生活垃圾收集、清运到处理以及监督管理都由政府全程负责的垃圾处理模式带来垃圾处理领域的公共财政支出急速膨胀，对公共财政造成了极大压力。国家与城市财政都不足以支持垃圾处理设施的建设与运营，这就是要通过适当的契约安排吸引私人资金极为必要的原因。

　　2．垃圾处理民营化既有先例，又存在技术上的可行性

　　西方国家认识到公用事业领域存在“市场失灵”的问题，在20世纪以来广泛采取由政府负责提供公共服务的做法，但从本质上讲，“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务得以实现”(戴维·奥斯本、特德·盖布勒，1996年，第6—7页)。在历史上，19世纪末20世纪初，由于城市政府缺乏资金，国家补贴又相当有限，英、美国家的公共事业也主要由与市政当局订立了长期合同的私人企业提供，这与目前的民营化模式很相似。而且产业废弃物处理一向由民间企业承担，从技术上讲，城市生活垃圾处理民营化并不存在技术上的障碍。随着垃圾处理理念的转变，垃圾处理不单纯是焚烧、填埋、堆肥，还涉及资源的回收利用，垃圾处理越来越细分化、专业化，政府缺乏相应的技术和技能。此外，如果以回收利用为前提，就需要针对收集来的各种废弃物进行不同的处理，政府承担这些设备及人员，负担太重，效率也会大打折扣。民间企业实际上在回收利用领域处于主导地位。

　　3．垃圾收费制的推行增加了垃圾处理产业对民间资金的吸引力

　　由于公共物品消费上不存在支出约束，供给上没有利润驱动，因此在享受清洁环境的同时，过度消费的“搭便车”现象在所难免。缺乏代价意识导致过度消费垃圾服务，导致人力资源和财力的巨大浪费。为减轻垃圾处理公共支出的压力，同时也为强化市民的环境意识，实现垃圾的“减量化”，各国政府尝试采取经济手段改变市民的行为方式，推行垃圾收费制。不交费即不能得到垃圾清运服务，垃圾收费制的推行使服务受益排他成为可能，使垃圾处理产业有了市场化的条件，也为承担一定公益责任的垃圾处理企业在政府财政补贴之外，增加了新的收入来源，增加了垃圾处理产业对民间资金的吸引力。

　　4．垃圾处理涉及多个环节。多种供给模式组合才能实现最优绩效

　　垃圾处理产业环节较多，其经济技术特性具有多样性和多层次性，不同特性的具体服务应该由不同主体和不同模式予以解决。先行研究对垃圾处理服务各类供给模式的优劣以及使用的具体服务类别进行了归纳整理(见表1)，指出只有通过多种供给模式组合，才能实现垃圾处理服务的最优绩效。简单地说，就是回收利用领域理想供给模式是民间企业主导、政府辅助并予以政策及技术支援，而在垃圾处理领域则出于降低外部不经济及环境污染风险的考虑，较为理想的模式为在加强政府监管的前提下，最大限度地利用民间的资金和技术能力。

　　实施在垃圾分类回收基础上的综合处理，实现垃圾处理的“减量化、资源化和无害化”是一项涉及全社会的系统工程，需要许多支撑条件以保障其顺利实现。其中，最主要的支撑条件有以下几方面。

　　1．建立强制性的法律法规体系

　　制定城市生活垃圾法规是垃圾源头减量、防止城市生活垃圾污染和再资源化的重要保证。制定强制性城市生活垃圾管理办法及配套的生活垃圾分类收集办法，以法规的形式确立生活垃圾分类收集的法律地位，明确生活垃圾分类标准、收集费用及法律责任，使之纳入依法管理的轨道，为生活垃圾的减量化、资源化、无害化处理创造条件。建立可再生利用生活垃圾的强制分类收集制度和义务回收制度。对城市生活垃圾处理方法及技术标准也制定相应的法令细则，防止资源浪费、二次污染。既使垃圾处理产业链各环节的参与者有了法律的参考依据，又使有关部门能够依法加强管理。

　　2．制定激励性经济政策

　　激励性经济政策主要包括针对消费者的垃圾处理收费制、饮料瓶等押金制；针对商品制造、运输、销售厂家的扩大制造者责任制；针对业内企业的财政补贴、税收优惠、技术支持，培育再生资源产品市场等激励措施。

　　垃圾处理服务的公益性滋生了垃圾处理服务的过度消费，征收垃圾处理费对消费者减少垃圾排放形成经济激励，是管理城市垃圾的有效措施之一，可以抑制垃圾排放量的增长，同时还可以补偿垃圾处理的运行费用。垃圾收费制在发达国家已经得到普及，日本实行垃圾收费制的时间并不长，但已取得了较好的效果，垃圾数量明显减少；美国西雅图市实行垃圾收费后，垃圾产量减少了25％。目前，我国也已进入垃圾收费试点、推广阶段。

　　为了提高饮料瓶的回收率，采取强制押金制，用收取押金的方式激励消费者参与到饮料瓶的循环回收利用过程中。

　　针对商品制造、运输、销售厂家的扩大制造者责任制规定相关企业对商品最终处理承担相应的经济责任，通过影响企业生产经营成本的方式激励企业推行清洁生产，减少不必要的包装物，以积极预防的方式实现垃圾源头减量的目标。

　　与此同时，为了吸引更多的企业进入投入大、资金回收周期长、对民间资本的吸引力并不强的垃圾处理产业中，20世纪70年代以来，很多国家都采取各种措施，如税收返还、提高工资级别、给予财政补贴和低息贷款等，促进垃圾处理产业的发展；不断严格管理制度，确保部分税收收入用于垃圾处理、回收和循环利用体系的开发；给予垃圾处理企业低价优惠，交付一定的垃圾处理补偿费，促进处理厂正常运行(廖银章，2000)；提供无偿业务和技术咨询；设立专项研究基金，支持相关研究；保护相关企业的利益，广泛开展公众教育，培育利用再生资源产品的市场，在政府机关大规模提倡使用再生产品，从各个方面对再生资源产品的生产和销售给予鼓励和支持。

　　3．实行分类收集、资源回收和综合利用的管理政策

　　垃圾是“放错了地方的资源”，垃圾的价值很大程度上决定于垃圾混合或分类的程度，垃圾的混合程度与价值之间呈倒数关系(王羽、陆雍森)。垃圾分类收集是垃圾处理产业实现垃圾“减量化、资源化、无害化”的前提条件和中心环节。

　　面对全球各国城市生活垃圾的迅猛增长，在过去几十年中，几乎所有的工业化国家在城市生活垃圾问题上，都在由单纯地处理向综合治理方向转变，从根本上改变了垃圾处理的内涵。发达国家如日本、美国、德国等国已较早提出并实现垃圾的“减量化、无害化、资源化”，并建立起相对完善的分类回收处理系统。在解决城市生活垃圾问题上，我国尚处于重点考虑如何处理产生的垃圾，即末端治理阶段。国内外实践证明，末端治理处理量大，投资也大，运行费用也高，不符合可持续发展战略。今后，应借鉴发达国家垃圾治理管理经验，制定高层次的垃圾综合治理战略目标，建立一套有效的垃圾收集系统和制度，疏通分类收集后垃圾的专门流向途径(缺少分类运输和被分别进行资源化利用)。首先避免产生垃圾，如果产生，产生量最少。其次，最大可能地进行回收利用。最后，制定适合本地具体情况的垃圾无害化处理模式。

　　1．国内外城市垃圾处理方法对比

　　在发达国家，对于城市垃圾的处理技术普遍采用焚烧处理方式，配备大型的焚烧装置可以有效的回收和利用垃圾焚烧过程中所产生的热量，形成能源的再回收利用，特别是在日本和西欧，对于垃圾的处理，焚烧技术成为主流，并且投入大量的专项资金开发焚烧技术与设备，且主要设备与附属装置定型配套。目前国外工业发达国家主要致力于改进原有的各种焚烧装置及开发新型焚烧炉，使之朝着高效、节能、低造价、低污染的方向发展，自动化程度越来越高。

　　相比于我国大部分城市的垃圾处理技术还集中在对垃圾的填埋处理中，主要是因为资金短缺。焚烧处理的前期投入较大，建设一个日处理垃圾1000吨的焚烧炉及附属热能回收设备，大约需要7—8亿元人民币。而且由于焚烧法处理垃圾时会产生二恶英气体，因此许多城市除因处理医疗垃圾需要外，对焚烧法处理垃圾不大使用。许多城市更多的是使用卫生填埋法，这种方法被环保官员认为比较适合中国国情。中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理委员会资料显示，中国城市垃圾处理中填埋法处理的垃圾占70％，堆肥占20％，焚烧占5％，其他(包括露天堆放、回收利用)占5％。众所周知，垃圾填埋处理占用了大量农田和土地，其中一些液体垃圾渗透到深层土壤中带来了二次污染，破毁了大量田地。

　　2．我国城市垃圾处理产业化现状

　　①垃圾处理的技术比较落后

　　我国的垃圾处理起步较晚，与国外发达国家相比，垃圾处理技术也比较落后，同时很难做到垃圾卫生(即环保)处理。另外，由于垃圾处理在我国最初没有得到相应的重视，政府的资金投入较低，这也阻碍了我国城市垃圾处理产业化的进程。

　　②公众参与不够

　　虽然也有一些城市居民对分类收集的好处有所了解，但是由于长期以来人们养成垃圾混装的习惯，仅靠配置一些垃圾桶、垃圾袋，或是简单的宣传教育是远远不够的。就目前实施垃圾分类回收的试点城市来说，也普遍存在着居民积极性不高的现象。另外，由于长期在计划经济体制下，城市生活垃圾处理活动都由政府作为一个公众服务机构而包办，而企业和居民对承担合理的垃圾处置费用缺乏认识，未很好地贯彻“谁污染，谁付费”的环保政策，直接结果是导致了市场机制的丧失，最终的结果是政府为处理城市垃圾而承担庞大的资金支出。

　　③政策的不完善阻碍垃圾处理产业化进程

　　城市垃圾处理产业，跟其他环境保护产业一样，具有经济、环境和社会效益。但在任何市场中，投资者必须考虑经济效益。因此，如果政府政策离开了对垃圾处理产业从中实现保本微利的支持，垃圾处理企业就无法运作。很多企业曾经尝试将其形成产业化，但是往往由于城市不允许对垃圾处理和收集进行收费，以及高税收而无法从它的主产品——电力中获得足够的收入，影响了企业进入垃圾处理领域。

　　3．城市垃圾处理产业发展的具体措施

　　①改革现行的城市垃圾管理体制，建立市场化运行机制

　　在城市垃圾管理上，政府应由城市垃圾处理的投资者、管理者和经营者，转变为城市垃圾处理行业法规的制定者、规划的编制者、投资的引导者、市场的培育者和行为的监督者。打破现行城市垃圾处理政企不分，垄断经营、非市场化运作的局面，把城市垃圾处理的投资、建设和经营管理的政府行为转变为企业行为。

　　②参与国际环境合作活动，引进先进技术，推动环境技术进步

　　我国正致力于可持续发展，但由于我们在城市垃圾处理技术方面还很落后。只有通过参与国际环境合作，引进先进的技术，并进行消化吸收和创新，运用到自身的各个领域，才能推动我国城市垃圾处理产业化的快速发展和跳跃式的发展。

　　③加大垃圾分类前期工作的宣传

　　垃圾处理无论是采取填埋、焚烧或堆肥的方式，都离不开前期的分类工作，在投放垃圾时如果提前对垃圾进行分类，可以有效的提高资源的利用率和回收率，因此，我们应该继续加大对于垃圾分类投放的宣传工作，强化人们垃圾分类投放的意识，并责令相关部门，对于垃圾分类的标准制定科学的标准，建设畅通的收集渠道。