地方政府债务

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地方政府债务(Local Government Debt)

　　地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。

　　(一)债务资金的来源

　　1．银行借款。在银行借款占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。而其他一些国家，则通常会有一到两家银行占据地方政府信贷举债市场的主导地位。因此贷款申请条件比私人借贷者更宽松，而这可能会挤出私人投资。同时，银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的客户关系，如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的信息披露制度，那么。银行对地方政府举债行为的约束和监督町能不足。形成一些管理漏洞。

　　2．债券。在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方政府债务的主要形式。通常，地方政府债券的利率要低于银行贷款利率。债券有几种分类方式：①按照偿债财源和地方政府的还款责任，地方债可分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保，并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目，其还本付息来自于特定项目的收入。②按照发行方式的不同，地方债又可分为公募债券和私募债券。公募债券是指向社会公开发行，任何投资者均可购买的债券，它可以在证券市场上转让。私募债券是指向与发行者有特定关系的少数投资者募集的债券，其发行和转让均有一定的局限性。③按照是否免税，地方债还可分为免税债券和应税债券。

　　3．政府公共资金借款。在一些国家，地方政府可以向上级财政借款。在法律不允许中央政府借款给地方政府的国家，可能专门为住房、环境保护、水资源管理等项目设立政府基金提供优惠或发挥培训作用，帮助地方政府学习贷款申请程序、基本的信用分析等，为地方政府的商业贷款打下了基础。

　　由于各国的金融体系不同，资本市场和信贷市场的发展侧重与发育程度存在差异，因此，各国地方政府的主流举债方式与自身金融体系发展状况密切相关。

　　转轨国家的市场经济不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的配置效率，还会影响到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等fⅡj题。相比之下，银行借款和地方债券等市场化融资手段则更能优化资源配置。目前，在欧洲部分国家，金融体系的主体是银行，银行借款是地方政府举债的主要资金来源；而在美国，资本市场比较发达，银行借款在地方政府债务重所占比重极小。

　　据观察，发行债券比通过银行贷款受到更大的市场力量约束，更有助于控制地方政府债务的风险：①透明度高，公开发行债券时必须向投资者披露相关财务信息；②发行债券时必须明确还款来源，有助于建立“以收定支、量力而行”的举债原则；③专业化的评级机构呵以负责债券的信用评级，有助于揭示债券风险；④与银行贷款相比，债券发行数额不可随意变更，资金使用面临“硬预算约束”，可以提高资金使用效率，避免随意为项目追加贷款的情形；⑤债券具有流动性和收益性兼顾的特点，可以为社会资金提供更多的投资渠道。

　　(二)地方政府投融资所涉及的领域

　　政府投资领域一般应为投资周期较长的公益性和基础性支出。

　　美国地方政府是政府投资的主体。州及以下地方政府债务融资主要集中用于三个方面：为公共资本计划提供资金，如学校、道路、给排水等；支持并且补贴私人活动，如私人住房抵押贷款、学生贷款或工业发展①；为短期周转性支出或特种计划提供资金。另外，如果利率下降，地方政府有可能借新债还旧债(再融资)。

　　日本《地方财政法》第5条第l项规定了可以将债务融资作为财源的适债项目，在日本被称为“五条债”，具体内容如下：①交通、煤气、水道、医院、地铁等地方公营企业经营项目所需的经费；②向因满足地方政府的行政目标而设立的公共性较高的法人出资时所需的经费；③地方债还本付息所需的经费；④灾害应急项目、灾后重建项目以及救灾项目所需的经费；⑤文教设施、福利设施、公共设施(公园等)、公用设施(办公楼等)等建设性项目以及这些项目用地的所需经费。为了保证地方债的特定用途，地方政府需要设立专门的地方开发事业团(简称为事业团)。

　　政府性债务的形成既有政策性挂账和国有企业改制等历史沉淀的原因，也有国家政策变化和统筹监管缺乏等无法回避的现实原因。除此，具体分析其形成原因主要有三：

　　(一)国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷是地方政府有底气凭借土地财政主动举债的首要因素。

　　《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使，地方各级人民政府不是国有土地所有权代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地。事实上，中央代表的规定仅仅停留在产权宣示阶段，国有土地地方化似乎成为常规，地方政府在没有明确的法律授权情况下一直代理行使着土地所有权，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。与此对应，土地收益分配体系也就呈不合理状态，土地收益分配主体严重错位，与土地相关的大量事权与财权被瓜分，地方政府享有大量土地所有权收益。

　　产权制度的模糊，势必使地方政府从实现自身利益最大化出发用够用足土地政策。金融机构也正是看重了地方政府背后的国有土地收入才争相为政府融资平台公司慷慨解囊的。此外，各地在划拨土地使用权的使用上也是做足了文章，未办理出让手续的划拨用地既保持着划拨性质的权利和义务，却又享有出让性质的土地价格水平，或在补交出让金后也可以进入土地市场，混淆了有偿土地使用权与划拨土地使用权的界限。“两权”模糊不清，也为地方政府的土地财政提供了有利的外部条件。

　　(二)地方政府财权与事权

　　不匹配和建设项目配套与可支配财力不合拍的双重矛盾是地方政府被动举债的根源因素。我国财政体制在分税制改革之后，财权大幅上提，而事权大量下沉，财权与事权划分的不对称导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府通过转移支付承担的义务教育和公共卫生等刚性服务责任不断下移。

　　一方面是地方政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应，另一方面中央政府投资项目却大多需要可支配财力，本就拮据的地方政府在资金上予以配套，双重压力下便触发了地方政府的被动举债行为。

　　(三)城市化发展的地方政府主导模式和地方政府投融资体制的局限性是地方政府双重背景下变相举债的深层次因素。

　　政府主导式城市化发展模式一个显著的特点是许多应有市场进行投入发展的领域完全由政府来主导，另一个特点是现行政府考核机制中重政绩考核轻债务考核、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在。地方政府过多的职能需要相应的资金来支撑，而大量的建设资金需求完全依靠地方财力是不现实的，因而多渠道融资举债势必成为“全能政府”的重要举措。在政府性债务与政府业绩评价以及领导者的升迁联系不紧密、且政府性债务期限远远超过当届领导班子任期的情况下，地方政府较多关注城市发展而轻视政府性债务的规模与风险防范，往往具有很强的投融资冲动。但是，在现有的法制环境及投融资体制下，地方政府缺乏必要的直接融资渠道(如地方政府不允许发行公债)，而外部的融资环境却相对宽松，政府只得通过变相融资模式进行举债。因此，利用专设地方融资平台公司、土地财政和打捆贷款的融资模式成为首选。

　　地方政府债务的正效应，即积极作用集中体现在三个方面：

　　1.有利于缓解地方政府的财政压力。如果地方财力满足不了地方政府履行职能的需要，意味着地方政府这架机器运转面临瘫痪危险，轻者制约地方经济发展，重者面临社会管理无力乃至带来社会秩序混乱，甚至百姓无法安生。当地方财力不足以满足地方自身行政需要时，通过举债来补充行政经费不足，叮保证地方权力机构的正常运行，维护地方经济社会秩序保持在正常水平。

　　2.有利于改善地方政府调控经济的水平。地方政府调控经济，一靠经济规划，二靠产业政策，三靠地方财政杠杆和地方信贷。“三靠”的前“两靠”只具有方向性的意义，而促使方向变成现实，主要靠财政杠杆。一般说来，地方财力不足，地方性金融机构发展也较弱，尤其需要地方财政投资来引导。地方政府通过举债补充调控经济发展资金，对于改善地方经济结构具有“四两拨千斤”的作用。

　　3.有利于提高地方政府公共产品和服务的供给水平。大力发展地方基础设施建设和公益性事业，是现代市场经济条件下地方政府的重要职责。而地方政府财力弱是制约地方公共产品和公益性事业发展缓慢的重要因素。地方政府通过举债增加财力，用于地方基础设施建设和公益性产品的生产，可直接改善地方发展和民生环境，为经济快速发展奠定基础。

　　地方政府债务具有负效应，即地方政府债务还有消极作用。地方政府债务超过地方财政的可承受程度，就会直接演化出三个结果：

　　1.导致地方政府偿债压力过大而难以自拔。地方政府债务过重，注定了地方政府不得不在相当一段时间内耗费大量人力、物力，通过拆东墙、补西墙来偿付到期债务，陷入偿债旋涡。一旦拆兑不及时或无法按期足额偿还到期债务本金时，就会影响政府的其他项目正常支出，重者甚至造成地方政府难以正常履行职能。

　　2.导致地方政府威信下降。地方债务一旦超出地方财政的可承受力，极易导致地方政府行为走偏，开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，如向企业和社会巧立名目滥收费，或自定政策过度征税等，造成企业和百姓怨声载道，增加企业和百姓对政府的不信任感。

　　3.导致地方债务危机和财政危机转移。造成地方债务不能按期偿还的不确定因素很多，如经济因素、自然因素、严重突发事件因素，甚至严重流行病毒因素等，其中任何一种不确定因素成为现实，都会直接导致地方政府的脆弱财政雪上加霜，如果债务风险放大成债务危机，极有可能导致大量突发事件。我国现行的财政体制决定，中央财政与地方财政本质上是一体的，中央财政对地方财政负无限责任。因此，一旦地方财政出现债务危机，中央财政就得救驾，这样就把地方债务危机和财政危机直接转移到国家财政。地方财政危机倒逼国家财政风险加大乃至发生财政危机。

　　可见，地方政府债务的双重功效如同“双刃剑”。如果地方政府举债适度，债务使用合理，当期未来都可受益。当期抓住了发展机遇，债务可能成为地方实现大发展的良好开端。对未来而言，因债务适度，有条件实现举债偿债的良性循环，可推进地方经济社会可持续发展和财富增进。如果地方政府举债过度，当期得到雄厚的资金支持力，地方可能显露出快发展的种种迹象，见到一时成效。然而对未来而言，即使经济增长了，但因地方政府债务负担过重，无法按期偿还，不仅无力调控引导地方经济的结构调整，而且社会管理问题会凸现。地方政府债务过重可能就是地方未来经济社会发展的祸害。

虽然我国至今在法律上不允许地方政府发行公债，但针对诸多事实上的地方政府债务，各级地方政府以及中央政府都在不断探索解决之道。为进一步做好地方政府性债务统计工作，本着有利于全面掌握地方政府性债务信息，便于管理的原则，财政部在对原有地方政府性债务报表进行修改完善的基础上设计了地方政府性债务报表，从2005年起，以债务人为主体设计报表。一是将地方政府性债务分为直接债务和担保债务两大类。其中，将直接债务按照有无还款来源分为一般债务和专项债务两类。二是考虑到粮食和棉花政策性挂帐的特殊性，将其作为附加单列。这样分类，债务人责任一目了然，同时也便于统计，．有利于清理和有针对性地化解债务o。此种分类方法可以比较具体的反映地方政府各部门，各性质债务情况。但由于对各个项目数据收集比较困难，因此，本文将结合我国国家分类、国际地方政府债务分类以及其他分类方法的基础上对于地方政府债务从不同角度进行分类分析。

　　1．Hana Polackova“财政风险矩阵”分类法

　　世界银行的高级顾问汉纳·普拉科瓦(Hana Polackova)在2002年首先提出了著名的“财政风险矩阵”(FIscALRISKMATRIX)。从法律责任和道义责任的角度将政府负债划分为“显性负债”和“隐性负债”，从债务责任确定性和非确定性的角度将政府负债划分为“直接负债”和“间接负债”。(1)直接显性债务(Direct Explicit Liabilities)：是指由特定的法律或合同规定的政府债务。如外债、国债转贷、本级政府解决地方金融风险专项借款等。(2)或有显性债务(Contingent Explicit Liabilities)：是指由法律规定的当某特定事件发生时必定由地方政府承担的债务。如地方政府担保的外国政府贷款，地方政府担保的国内金融组织贷款等。(3)直接隐性债务(Direct Implicit Liabilities)：不是由合同或法律规定的，而是由中长期公共支出政策中预先确定的责任所形成的债务。直接隐性债务是政府没有明确承诺，但是人们预期其债务最终会由地方政府负担的债务。如基础设施建设投资形成的债务。(4)或有隐性债务(Contingent Implicit Liabilities)：通常是指没有正式确认的、在某一事件发生后才发生的债务，是迫于公众和道义压力而接受的债务。如地方金融机构的债务，自然灾害和环境危机债务等。结合Hana Polackova的“财政风险矩阵”分类法对我国地方政府债务作如下划分：。

　　地方政府债务分类及其构成

　　2．政府层次分类法

　　根据政府的层级可以对地方政府债务进行纵向划分，即省级、地市级、县级政府、乡镇债务(见下表)。这样可以清楚的掌握各级地方政府债务的相对规模、偿债能力、债务风险程度、社会影响程度等．此外，根据政府负债流动性程度可分为短期负债和长期负债。

　　市县乡政府债务主要类别比较

　　在自由市场时期公债作为弥补财政赤字的手段，为政府提供公共品和服务发挥了其应有的作用；在政府干涉时期，政府债务就成为宏观经济政策必不可少的手段，发挥其不可替代的积极作用。主要体现在：弥补财政赤字，这是国债最基本的作用，也是国债产生的主要动因：筹集建设资金；调节经济，国债将社会闲散资金集中起来，反映了资源的再分配效应，是财政调节经济的重要手段之一。地方政府债务也具有相似的功能，当然，中央政府举债通常是与其奉行的经济政策密切相关，而地方政府举债则更加注重考虑为本地的公用事业服务，为本地区的教育、公路运输、社会福利、市政建设、工业援助等与人民生活有关的公共服务性设施和发展工业所需要的基础设施建设筹资。地方政府根据本地区经济社会发展的需要，在了解地方需求和掌握相关信息的基础上，通过举债筹集资金。因此，地方政府债务具有筹措资金快速及时，针对性、灵活性强等特点，切实的解决地方急需解决的问题，为地方经济发展创造良好的环境条件。地方政府举借债务提供地方性公共品，实现财权与事权相统一的原则。地方政府债务的功能具体体现在以下三方面：融资功能，资源配置功能以及经济稳定和发展的功能。

　　1．融资功能

　　对于地方资本性项目，如能源、交通、科技教育等，发达国家一般是通过发行地方公债为这些项目筹集资金，且主要以中长期举债方式为宣。而在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金(见表2)，支持地方经济建设和社会发展的需要。

　　2．资源配置功能

　　各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。

　　首先举债融资可以增加政府当期的财政收入，如果运用得当，如投向关联程度大，波及力和影响力广泛的公共资本品，就可以通过资金的使用，带动相关产业的发展，而且，还可以为经济社会的发展创造有利的环境条件，带动以后年度地方国民收入的增加，以此增加未来财政收入。其次，政府债务融资还可以调节地区之间资源的流向，这在地方政府以发行公债筹集资金的情况下更为明显。如果地方公债是向本地区以外的企业和个人等发行，则可以增加本地可利用的资源。尤其是在市场经济高度发达的国家，资本高度自由流动的条件下，即使面向本地区发行的公债也不能排除地区外资本通过各种直接和间接的途径购买当地公债，同样可以增加本地区可用资源的规模，促进经济社会的快速发展。第三，债务融资还可以调节资源在公私部门之间的配置。通过政府债务融资，集中社会闲散资金发展地区经济。

　　3．稳定功能

　　举债融资支持财政职能的实现是规范化的分税制体制下，各级政府应有的财权，真正的体现“一级政府、一级事权、一级财权”的宗旨，有利于地方政府公共财政目标的顺利实现，为稳定地方政权建设以及地方社会经济的发展服务。这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。尤其是在现在各国财权相对集中于中央，地方政府财力难以支持地方公共建设需要的情况下，地方政府通过债务融资，筹集教育设施、道路、供排水等工程所需的资金方面发挥着积极作用。各级地方政府实现了与市场之间良好的分工与协作关系，促进地方经济的稳定和发展。另外，一般来说，世界上几乎所有的国家地方政府征集的收入并不一定与财政年度相一致，造成了收入可能与地方政府支出的不匹配，因此，往往通过短期借款方式弥补财政短期收支缺口，有利于地方政权的正常行使。

　　综观世界各国的地方债务。由于国情和历史不同，有他们各自的特点，但也有一些共同的特征。

　　首先,地方政府发债符合本国财政体制的要求。美国和日本都是三级财政体制，地方政府承担一定的事权。当财权不足时。通过债务融资手段筹集资金是财政体制的内在要求。但欧洲各国由于其金融市场的发达。政府财权受限，所以主要通过市场化融资方式筹集城市建设资金。

　　其次,地方政府债务结构都是多样化的。美国和日本的地方政府都有一定的发债权，但都按照债务使用方向和带来收益情况不同，分为纯公共性债务和准公共性债务，不同品种债务的偿还方式也不同。纯公共性债务以地方财政收入作为还本付息的主要来源，而准公共性债务则以项目收益、财政收入多种资金作为还本付息的财力保证。

　　复次,地方政府债务使用方向多用于城市基础设施建设。美国的地方债以市政债券为主，日本的地方债也主要用于城市基础设施。地方政府债务的使用方向公共性，一方面。有助于满足城市发展过程中对基础设施和公共产品的需要，另一方面，避免政府债务用于经营性生产带来过多的地方政府债务风险。

　　最后,地方政府发债受到法律和法规的严格限制。日本政府通过严格的地方政府债务计趟与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。日本中央政府(主要是大藏省和自治省)每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额，对各地方政府举债实行严格的协议审批制度。根据《地方自治法》规定，地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。

　　各国的历史和文化不同，地方政府债务的发行、管理、偿还也有差别。结合本国的国情，选择适合本国的地方政府债务发行和管理模式．能更好地促进地方经济发展，优化经济结构。