行政審批

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行政審批(Administrative Approval)

目錄

什麼是行政審批

  行政審批是指行政機關(包括有行政審批權的其他組織)根據自然人、法人或者其他組織提出的申請,經過依法審查,採取“批准”、“同意”、“年檢”發放證照等方式,准予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關係或者特定民事權利能力和行為能力的行為。

行政審批的特性[1]

  一是行政審批的主體是行政機關、法律法規授權的組織、規章委托的組織,而不是其他自然人、法人和組織。

  一般的社會團體和行業協會向自然人、法人和組織頒發的資格證及許可性文件的行為,不是行政許可行為。自然人、法人和其他組織之間一方允許另一方從事某種活動的行為,如房屋租賃專利使用,更不能稱為行政許可,而是平等民事主體之間的許可行為。

  二是行政審批是為實現行政管理目的服務的。

  行政管理的根本目的,是維護公共利益和公共秩序,推動經濟和社會的健康有序發展。行政審批權是公權力而非部門的權力,更不是個人的權力。因此,它不能從公民、法人身上謀取利益。利用審批、發證之機向被許可人索取好處,就從根本上改變了審批權作為公權力的性質。

  三是行政審批主要是為了限制不利於公共利益的行為,防止公民和法人對權利和自由的濫用。

  如行政機關發放營業執照,從錶面上看,是允許公民、法人從事經營活動的書面證明,而實質上是對未獲執照的公民、法人隨意從事經營活動的禁止、限制。有了執照,意味著禁止、限制的解除。非經行政機關允許,從事經營活動,即屬無照經營的違法行為。超範圍經營法律也不允許。這是行政審批本質的一個重要體現。

  四是行政審批是一項權力,更是一種職責和義務。

  行政機關所面對的申請人絕大多數是權利人,而不單純是受管理人。權利人只有在行使權利時有違法違規行為時,才能成為行政管理的製裁對象;權利人沒有違法時,就是行政機關的服務對象。現行法律法規規定:凡是申請人提出申請的,行政機關必須在法定時間內進行審查並做出答覆。對符合條件、標準、資質的,必須予以許可;不予批准的,要說明理由。對已批准的,既要保證被許可人合法權利不受干預,又要監督他們按許可的條件、範圍,合法的生產、經營、服務。這說明,把行政許可只看成是本行政機關的權力、可以任意行使,是與行政審批的性質完全相悖的。

  五是行政審批屬於事前管理。

  在行政管理過程中,通常表現為事前、事中、事後的管理。由於某些事項通過事後補救難以消除影響或者需要付出更大代價的事項,就需要國家設立行政審批進行事前管理和監督。國家一旦對某一事項實施行政許可,就意味著對該事項的管理方式前移,防止人們任意、自由地從事這一事項。

  六是審批權具有時效性。

  行政審批通常分為一次性許可、短期許可和長期許可。行政許可一般在規定取得許可條件和應達到一定技術標準或具有相應資質的同時,還規定有定期審驗制度。例如,駕駛員因病視力衰退,不適宜再駕駛車輛,通過年檢就可發現,該駕駛員就失去了繼續駕駛車輛的條件、資格。

  七是行政審批具有一定的自由裁量權。

  就是行政機關在法律、法規規定的原則和幅度內,擁有根據實際情況有選擇地做出給予批准或不予批准的權力。這是由於行政許可的範圍廣泛、種類又多樣,申請人的條件、資質又比較複雜,法律法規不可能對每類許可的程式和時限都做出詳盡的規定。為了體現行政許可行為的公平、合理和正義,行政機關可以根據實際情況和自己的意志判斷,在法律規定的程式、時限內靈活地加以處理。

行政審批的種類[1]

  行政審批的種類在各個時期、各個地方的情況有所不同,通常包括審批、核准、批准、同意、註冊、認可、登記、檢驗、年檢等幾十種。但從行政許可的性質、功能和適用條件的角度來說,大體可以劃分為五類:

  (一)普通許可

  就是准許符合法定條件的相對人行使某種權利的行為,是行政機關運用最廣泛的一種行政許可。凡是直接關係國家安全、公共安全的活動,基於高度社會信用的行業的市場準入和法定經營活動,直接關係到人身健康、生命財產安全的產品、物品的生產及銷售活動,都適用於普遍許可。如游行示威的許可,煙花爆竹的生產與銷售的許可等。該類許可有二個顯著特征:一是對相對人行使法定權利附有一定的條件;二是一般沒有數量控制。

  (二)特許

  就是行政機關代表國家向被許可人授予某種權力或者對有限資源進行有效配置的管理方式。主要適用於有限自然資源的開發利用、有限公共資源的配置、直接關係公共利益的壟斷性企業的市場準入。如計程車經營許可、排污許可等。特許有二個主要特征:一是相對人取得特許後,一般應依法支付一定的費用,所取得的特許可以轉讓、繼承;二是特許一般有數量限制,往往通過公開招標拍賣等公開、公平的方式決定是否授予特許。

  (三)認可。

  就是對相對人是否具有某種資格、資質的認定,通常採取向取得資格的人員頒發資格、資質證書的方式,如會計師、醫師的資質。認可有四個特征:一是主要適用於為公眾提供服務、與公共利益直接有關,並且具有特殊信譽、特殊條件或特殊技能的自然人、法人或者其他組織的資格、資質的認定;二是一般要通過考試方式並根據考核結果決定是否認可;三是資格資質是對人的許可,與人的身份相聯繫,但不能繼承、轉讓;四是沒有數量限制。

  (四)核准。

  就是行政機關按照技術標準、經濟技術規範,對申請人是否具備特定標準、規範的判斷和確定。主要適用於直接關係公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用,以及直接關係人身健康、生命財產安全的特定產品、物品的檢驗、檢疫,如電梯安裝的核准,食用油的檢驗。核准有三個顯著特征:一是依據主要是專業性、技術性的;二是一般要根據實地驗收、檢測來決定;三是沒有數量限制。

  (五)登記。

  就是行政機關對個人、企業是否具有特定民事權利能力和行為能力的主體資格和特定身份的確定。如,法人或者其他組織的設立、變更、終止;婚姻登記、工商企業註冊登記、房地產所有權登記等。登記有三個顯著特征:一是未經合法登記的法律關係和權利事項,是非法的,不受法律保護;二是沒有數量限制;三是對申請登記材料一般只進行形式審查,即可當場做出是否准予登記的決定。

行政審批的功能[1]

  一是配置資源

  通過行政審批的方式對資源配置進行總量控制,有利於實現資源的永續利用和優化配置。例如,水是重要資源,我國又是缺水的國家,有關法律規定,直接從江河、湖泊或者從地下取用水的單位和個人,除家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用外,應當向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證。水利部門在發放取水許可證之前,對其用水量進行審查,確定合理的額度,就可以更好地實行總量控制和定額管理,減少水資源的浪費。如果隨意取用水而不加以必要限制,“水荒”將不可避免。

  二是控制風險。

  這是行政審批最主要、最基本的功能。由於某些自然人、法人和其他組織在行使某種權利時,具有潛在的危險性,可能會對社會或個人的人身安全或財產安全造成損害,所以有必要加以限制和禁止。比如,醫療藥品的生產、銷售,和人身健康聯繫最直接。如果不通過審批加以控制,什麼人都可以生產藥品、什麼東西都可以簡單加工當藥賣,必然會危害人民群眾的身體健康和生命安全。只對具備條件、符合專業技術標準的事項解除限制或禁止,不具備條件的或達不到法定專業技術標準的不予許可,才能控制違法行為損害人身財產安全的風險,保持社會的安定。

  三是維護秩序。

  在市場經濟條件下,市場主體往往把追求利潤的最大化作為價值取向,在生產經營領域採取不正當的手段制假、售假,搞不正當競爭,既損害守法企業的正當利益,又坑害消費者,造成經濟秩序的混亂無序。通過實行審批制度,對市場主體的條件、能力進行審查,限制不符合條件的人進入市場,禁止假冒偽劣商品在市場流通,有助於及時發現和解決問題,維護公平競爭秩序,使經濟生活在規範的軌道上健康運行。

  四是證明信譽。

  由於經濟社會生活紛繁複雜,為了穩定某種關係,需要政府以許可的方式,向社會提供某種證明或者信譽、信息,以公信於民、指導於民。例如,政府向通過考試、具有較豐富的法律知識和能力的執業律師頒發“執業律師證”,就向社會證明瞭該執業律師的資格和能力,便於公民尋求法律救濟,防止出現招搖撞騙、坑害群眾的現象發生。又如,男女雙方到民政部門申請結婚登記,通過審查對具備結婚條件的頒發《結婚證》,就確立他們之間的婚姻關係,他們在一起生活就是合法的,並且始終受到法律保護。而“養情人”、“包二奶”等就不會取得婚姻證明,他們在一起就是不合法的,不受法律保護。

行政審批程式的原則[2]

  1.合法原則。行政審批程式的運行涉及公民、法人和其他組織的合法權益,關係政府職能的轉變。設定行政審批程式,應當遵循我國立法體制依法行政的要求,符合法定許可權和法定程式。除法律、法規和依照法定職權、程式制定的規章外,其他規範性文件一律不得作為設定行政審批程式的依據。

  2.公正原則。公正原則是指行政審批機關在行政審批活動中合理處理公共利益與個人利益之間的關係,併在程式上平等地對待行政相對方。它要求行政主體平等對待申請人;對於重大的行政審批決定實行聽證制度,提供正規渠道聽取申請人、利害關係人的陳述和意見,以確保行政審批程式的運行公正、客觀適度、符合理性。

  3.效能原則。合理劃分和調整部門之間的行政審批職能、減少環節、改善管理、強化服務,是行政審批程式健康運行的主要任務。法律法規規定只由一個部門辦理的行政審批,應當實行一個視窗對外辦理;涉及幾個部門的行政審批,應當由相關法律法規規定的主要負責部門牽頭,會同其他有關部門共同研究決定後辦理。同時,規定合理時限,提高工作效率,在限定期限內完成審批工作。行政審批機關應嚴格遵循法律規定的期限,及時受理行政審批,及時進行實質審查,及時頒發許可證或執照,及時對有關行政審批糾紛作出處理決定。

  4.監督原則。公正、公開、公平的原則,是行政審批制度走向現代化、科學化的基礎和保障。按照公正、公開、公平的原則賦予行政機關審批權,明確行政審批的條件、程式,並建立便於公民、法人和其他組織監督的制度。同時,行政審批機關應建立健全相關制度,依法加強對被審批人進行檢查,監督其是否按照取得行政審批時確定的條件和程式從事相關活動。

  5.責任原則。在賦予行政審批機關行使審批權的同時,應按照誰審批、誰負責的原則明確其相應的責任。行政機關實施行政審批,應當依法對審批對象實施有效監督,並承擔相應的責任。對行政審批機關不按規定的審批條件、程式實施行政審批的,對濫用職權、徇私舞弊進行審批的,以及對被審批人不依法履行監督責任,或者監督不力、對違法行為不予查處的,必須追究有關工作的領導和直接責任人的法律責任

行政審批的基本價值[3]

  (1)效率價值。

  效率,即以最小、最少的成本消耗,獲取最大的效益,或者,以相同的投入,獲取更多的收益。行政審批的效率是指行政審批這種管理方式本身能否提高行政效率以及在行政審批中如何減少環節、縮短時限等。如果對某一事項用行政審批的方式進行管理,其行政效率低下,而用其他管理方式可以提高行政效率,並且不影響行政目標的實現,那麼,該項行政審批項目就應當考慮取消。如果該項行政審批項目符合合法原則和合理原則確需保留,也應當儘量減少環節、縮短審批時限等,以減少行政成本,方便行政審批的相對人。

  一些審核性的審批項目,尤其是一些事前的審核如果只是形式上的審核,無法進行實質把關的,就可以考慮取消,以減少管理環節。例如,企業和個體工商戶在開業或者設立登記翦辦理的前置性審核事項,除法律、法規規定的外,以其他依據設定的應當予以取消。實踐中,辦一個企業,出現需要蓋幾個、甚至幾十個公章,耗時幾月、甚至幾年的現象,充分說明瞭行政審批管理領域的效率低下,嚴重製約了社會經濟的發展。行政審批制度註重效率原則已經在行政許可法制訂過程中得到重視。《行政許可法》第四十二條已明確規定“除可以當場做出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內做出行政許可決定。二十日內不能做出決定的,經本行政機關負責人批准,可以延長十日,並應當將延長期限的理由告知申請人。但是,法律、法規另有規定的,依照其規定。’’

  (2)公平價值。

  行政審批的公平是指行政機關實施行政審批行為,應當保障公民的基本權利,堅持公平原則,平等對待當事人,禁止對申請人和利害關係人的歧視和偏見;對於符合法律、行政法規和規章規定條件的申請人,在同等條件下,應當按照先後順序擇優給予許可或者遵循側重保障弱者權益的原則發放許可證:行政機關拒絕、註銷、吊銷、撤銷、收回許可的,應當以書面形式說明理由。

  公平是公共行政的核心價值,是決定公共行政的終極價值目標是否實現的關鍵。

  一切公共行政活動,不管是公共行政人事,還是公共行政政策,以及公共行政財政等都必須以公平為原則。

  公平在一定意義上就是正義,是正義的核心內容,而正義是人類追求的根本價值。行政許可制度把公平作為其制度構建的一個基本價值,不僅意味著是一種理論的假設,而且應該是一種制度的實踐指導。分配的正義是最基本的、最初始的正義,因分配不公才導致正義失衡。因而,若在分配上能實現最大價值的正義,則會大大減少不公平現象。行政許可制度作為利益分配的一種主要方式,承擔著實現正義的重要任務。秦暉先生曾指出:“重要的不是在變革中預定的扶植一些利益集團而損害另一些利益集團,而是儘可能的維護現代變革中的公正,使儘可能多的人們在變革中,束縛的解除與保護的失去、機會的獲得與代價的付出能夠相稱,使他們能公平的分享共同體的遺產而在相對平等的起點上參加競爭。"圓反觀現實,行政許可制度並沒有明確自身的價值取向,這既表現在法制本身,如立法不公平、權責不對等;也表現在法制運行方面,如缺少程式約束、權大於法。因此,行政許可制度改革要力求將各項許可的成本和所帶來的利益進行公正的分配,並使之法定化,以達到各自利益的最大化,並最大程度地實現公平。行政許可作為行政權力支配社會資源的一種方式,政府並不是在為自身的利益而奮鬥,而是為了實現公共資源的公平分配,為了實現社會的公共利益。

行政審批公平價值的實現途徑

  (一)建設法治型政府

  為進一步貫徹落實《國務院關於印發全面推進依法行政實施綱要的通知》,按照黨的十七大“堅持依法治國基本方略,樹立社會主義法治理念,實現國家各項工作法治化努的總體要求,努力實現法治政府,依法行政,加強行政審批制度的法治化取向,主要有四個方面:有法可依——建立健全關於行政審批制度的法律法規體系;有法必依——健全行政審批的程式,嚴格按照法律規定的程式進行批;執法必嚴一樹立法治精神,轉變行政理 究制度。對行政審批制度進行法治化管理,是符合我國依法治國的大政方針的,按照“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”的法治原則,我國行政審批制度的法治化進程任重而道遠。

  1.樹立依法行政理念

  (1)建立法律法規體系,解決行政審批不完善、不協調、不透明的問題。

  對保護地方利益、部門利益和壟斷利益,導致區域性壟斷和不公平競爭的行政法規,大力進行清理修訂。在法律和政府規章制度的制訂中,要牢牢把握“法律法規不是規定人們做什麼,而只是規定人們不准做什麼;不能由政府來批准人們做什麼人們才能做什麼,而是由政府通過自己的監管,來發現、確定什麼是不能做的"這一原則。

  (2)統一行政規章,保證與法律法規的協調一致。

  杜絕行政規章政出多門,缺乏統一性,與法律法規衝突或不協調,使公眾和企業難以適從的現象。改變“重內部文件,輕法律法規”的傳統行政管理思維和理念。只有這樣,才能從根本上減少行政審批,使創新活力大大提高,每個人都去尋找前所未知(政府更不知道)的新機會,而又使損害他人利益的行為得到遏制。

  2.完善行政審批程式

  (1)切實實行行政審批程式的法律化。

  健全行政審批程式是規範行政審批制度,凈化投資環境,消除官僚主義和腐敗現象的根本所在。我國至今沒有制定一部科學完備的《行政程式法》,而行政審批的過程更是無法可依。現在與審批相關的審批程式各不相同,各行業各級行政機關都有各自不同的審批程式。國外的行政審批程式多由行政程式法規定,有些國家法律要求行政機關制定標準的審批處理期限,如日本,在行政審批法中規定最長的處理期限,如奧地利、西班牙規定最長不得超過6個月;我國臺灣行政程式法要求行政機關接受申請後儘快處理不得拖延,最多可依合法程式延長一次。

  此外,國外立法大多明確規定審批機關須向申請人公開提供必要的資料,如受理機關、文件要求、審查標準、處理程式、處理期限,而且依照法律規定,行政機關不得拒絕接受審批申請,如果拒絕申請,應書面通知申請人並對其說明理由,收回、中止、吊銷廢止許可證的必須給予書面通知,並允許申請人在一定期限內實現規定要求,如有競爭性申請,審批機關根據申請人或利害關係人要求,舉行聽證會,並將有關情況記錄在備案。因此,應該借鑒國外先進經驗,結合我國具體情況,就審批處理期限、信息提供聽證制度權利救濟制度等內容做出明確規定。雖然我國現在還不具備制定統~行政程式法的條件,但我們必須通過行政審批的程式法律規定製約行政審批的實體內容,把審批權力的每個步驟和方式均用法律、法規或規章加以規範,對違反規範的行為予以法律製裁。

  (2)實現審批程式的科學性、規範性。

  第一,根據科學性、規範性、合理性的要求,並借鑒其他國家和地區的先進理論和經驗,認真研究、制定並公開每一審批事項的具體審批程式,儘量減少審批環節,簡化審批手續;

  第二,各政府部門應向社會公開每輪削減審批事項後保留的項目,保障社會公眾對審批過程的知情權、參與權

  第三,確保每一審批事項在審批過程中,按規定程式認真執行,限制審批人員的自由裁量權,杜絕執行過程中人為干預因素;對特殊情況以及實行後置審批的事項,事後審批機關更應嚴格審查,不得放鬆;四是加快信息化建設,推行電子政務,實行網上審批。

  3.增強行政審批的透明度

  行政審批權運作不僅要符合實質正義,而且還要符合形式正義。形式正義作為“公正的正義"體現為:中立、平等、公開、科學、效率,它要求行政審批程式貫徹公眾參與原則以避免暗箱操作,通過一系列公開透明的程式安排保障行政權力與公民權利的平衡:現代法治政府是陽光下的政府。現代民主國家均強調行政參與程式,公民的直接參与成為民主行政的重要內涵,而知政是參政的前提。

  “既沒有不公開的民主,也沒有不民主的公開,民主的程度與公開的程度成正比"。

  透明化是世貿多邊貿易體系對各成員國的基本要求,要求行政執法機關的執法依據和相應程式規定應以各種形式讓行政相對人知悉。對行政審批而言,透明化意味著審批機關公開公佈審批事項、審批機關、審批條拌、審批程式、審批時限、審批結果以及審批收費標準,把社會公眾對審批工作和審批行為的參與杈、知情權和監督權制度化,充分發揮其對審批活動的監督作用。行政審批的陽光操作不僅在於通過開放式集中辦公簡化審批手續、規範操作程式,提高行政效率,而且更為重要的是行政審批透明化轉變了政府公務員的官本位理念,鏟除權力設租、尋租的土壤,使其角色由代表政策導向的衙門掌門人(管理者)真正回歸到“公僕"角色(服務者)。

  (二)發展電子政務

  推行網上審批電子政務是政府上網工程的主要內容,網上審批是電子政務在實施過程中尤為關鍵的建設內容,是電子政務的主要工作目標,是政務向大眾公開、方便快捷、接受監督的主要途徑。推行網上審批是加強電子政務建設的重要環節,是貫徹落實黨中央、國務院關於加強執政能力建設、推進依法行政、深化審批制度改革的具體體現。網上審批是指政府部門運用現代信息技術,在網上公開審批有關信息、統一受理群眾申請、在網上辦理審批事項、併在線反饋辦理情況。電子監察是在網上審批的基礎上,運用電子網路技術,對網上行政審批行為進行實時、同步、全程監察。網上審批、電子監察是現代行政管理和監督方式的重大變革,是行政體制改革的發展方向,有利於促進政府信息公開,提升政府效能。

  1.加強電子政務建設

  “科學化、民主化、現代化、法治化和信息化是現代政府管理的目標追求和行為選擇,是行政管理理論發展和體制創新的希望所在刀。信息技術特別是網路技術的飛速發展,深刻地影響著社會生活和政府運作的方式,極大地推動著經濟和社會的發展。

  電子政務是行政許可制度改革的催化劑。《行政許可法》確定了行政許可權相對集中,“一個視窗對外’’,統一辦理、聯合辦理和集中辦理等制度。這些制度的實現需要現代電子、通訊以及網路技術的支持,需要行政管理體制的根本性變革,而地方政府電子政務建設無疑可以為之提供基本的政務、技術支撐平臺。而且,電子政務的導入確立了全新的行政行為評價標準,它通過對政府機構及工作人員的日常行為方式的轉變,重塑了行政組織的文化,解決了行政許可制度面臨的障礙:

  (1)由於在電子政務框架下政府機構及工作人員行為的指示器發生了根本的變化,以目標、產出成果和績效的評估代替了傳統的投入和程式控制。由此,績效評估全面質量管理和產出服務的質量標准將同企業一樣,成為政府的生命線。

  由此決定了政府組織的業績表現將不再取決於許可等行政管理手段。

  (2)為了實現組織的質量績效要求,在政府組織內部不斷創建新型的組織文化和官員行為規範。它們包括:將“做正確的事與正確地做事”的思想內化到官員的觀念和實際行動中,使官員在組織目標上達成理解與共識;界定公共組織的顧客群體,倡導“顧客導向"與積極回應顧客多樣化服務需求的理念;通過團隊與學習型組織的構建,發展官員相互學習、團隊合作的精神和共同承擔責任意識;實施更加公平和富有彈性組織激勵措施,保障團隊和官員的貢獻與報償相平衡。

  (3)通過政府內部市場化和準商業化制度的設計以取代以行政許可為核心的官僚制度,引入競爭機制,改變部門間相互推諉,扯皮等現象,縮短許可周期,提高許可效率。通過不同層次的內部市場化和準商業化的制度設計,政府可以修正由於行政許可過多過濫造成的政府活力缺乏、成本控制機制匱乏和服務效率、質量低下的問題。電子政務一方面促使政府的內部組織重構,將市場機制的優勢吸納到缺乏活力的公共組織中,另一方面,通過多種多樣的路徑和公私伙伴關係,將部分本屬於行政許可範疇的公共服務讓渡給非政府組織承擔,這些組織可以通過自身的專業優勢滿足公眾的需求,同時,這也降低了政府的支出規模,節省了納稅人的金錢。這種制度設計最終形成了公眾自助服務、中介機構服務和行政許可管理相結合的、多中心公共事務管理體系。

  (4)電子政務帶動的另一個趨勢就是有效分權制度的形成,電子政務倡導地方治理、部門治理以及公眾治理,它通過對政府內部的工作程式的調整,建立了更加簡潔、便利的行政工作流程。授權和分權即涉及政府向市場和社會的授權與公權,也包含著政府內部不同層級的組織之間的授權和分權。在同一部門中,授權和分權意味著執行權通過績效合同或承諾書的簽訂下放到基層一線的組織。另一方面在中央與地方的分權結構中,地方政府將更多地承擔起本地區社會事務管理和公共服務的責任,地方財力通過合理的分稅制予以保證。這樣的設計保證在地方政府能夠制定適合本地區經濟與社會發展的計劃的同時,也解決了傳統行政許可制度導致的權力的過分集中和授權分權難的問題。

  所以,推行行政審批制度改革,必須大力加強電子政務建設。但從國際通行的電子政務階段劃分標準來看,中國政府電子政務總體上仍處於政府信息上網的初級階段。電子政務發展中還存在一些主要問題:一是決策的科學化、民主化程度不夠高,相當一部分電子政務建設項目屬於。形象工程"和“政績工程"。二是缺乏統一的建設規劃和技術、政務標準,信息共用度差。三是形式相對單一,內容欠缺更新,與公民、企業以及社會的互動功能薄弱。四是缺乏相應的監督制約機制和績效評估體系。五是公共信息基礎設施尚不完善,不僅最後“一公裡”障礙依然存在,而且在軟性基礎設施方面極為薄弱。六是發展極不均衡。由此可見,中國的電子政務建設還有許多工作要做。

  2.提高審批人員的素質

  任何一項行政審批權力,無論由哪一級政府行使,最終會具體落實到公務員手中。公務員素質將對權力的行使效果產生至關重要的影響。很多時候,並不是政策、措施不到位,之所以發生問題,與具體執行政策、措施的公務員的思想認識、自身素質關係甚大。行政審批制度改革,必然對公務員制度產生影響,對公務員素質提出更高要求。如何進一步完善公務員制度,造就一大批優秀的公務員,實在是改革中需要高度關切的大問題。因為任何的制度改革,最終要落實到人員素質身上,有效提升人員素質,是體現改革成果的重要標誌。所以,改革要有一個更為寬廣的視野,對公務員制度建設常抓不懈,從根本上保障改革的成果和質量。

  公務員素質是一個發展的概念,即公務員通過自我教育、自我修養和組織的誘導、培訓和激勵,知識不斷更新,素質結構不斷調整,使其自身素質得到提高,適應日益變化發展的形勢。因此,在行政審批制度改革過程中,應始終把提高公務員素質當作一件長期而重要的任務來抓。公務員素質是包括政治修養、政策水平、處理公務技能、業務知識水平、文化素養、職業道德、執法能力等在內的綜合體現。應定期加強公務員的政治理論、業務能力培訓,掌握熟練的電腦操作和審批業務知識以及審批中心的各項管理制度,不斷提高公務員的政策理論和業務水平;為服務對象積極提供網上公告、網上查詢、網上申報、網上預審、信息發佈、表單下載、線上填報、咨詢答覆和批覆信息反饋等基礎性工作,實現大廳視窗與視窗部門聯網,使網上審批工作能夠真正運作起來,有條件的視窗還要積極探索遠程審批,為企業和群眾提供更加快捷、方便的服務。使網上審批精益求精,更好的服務於人民。另外,加強對公務員多學科知識培訓,使其能熟悉和掌握與本職工作相關的學科知識,提高公務員的綜合能力;進一步加強對公務員的法治觀念、職業道德、職業紀律教育,培養其依法行政、行政為民、以民為本的行政理念,使之更好地為國家經濟和社會發展服務

  (三)完善行政審批聽證制度

  聽證制度源於英國普通法上的一個古老原則一自然公正原則,其核心包括兩個方面的內容:第一,任何人不得作自己案件的法官;第二,個人權利受到影響時,行政機關應當聽取其意見。聽證制度便是源於第二條法則。據瞭解目前世界各國許可程式的規定都無一例外地採取了聽證程式,可見聽證制度在許可程式中的重要性。

  行政審批是賦予相對人權益、免除相對人義務的受益行政行為,若缺乏制度限制,很可能會導致審批程式中的偏私與不公正。因而,聽證制度目前己成為各國行政審批程式中一項重要的制度,並被奉為公平、公正、公開程式的核心制度。

  但目前,行政審批中的聽證制度還是相當薄弱的環節。為此,第一,在起草法律草案、法規草案和省級政府規章草案,擬設定行政審批的,起草單位應當採取聽證會等形式聽取意見,並向制定機關說明設定該行政審批的必要性,對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和採納意見的情況;第二,行政審批直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的,行政機關在做出審批決定前,應當告知申請人和利害關係人享有要求昕證的權利;當他們在被告知聽證權利的5日內提出聽證申請的,行政機關應當在20日內組織聽證,並不得向其收取行政機關組織聽證的費用:第三,申請人、利害關係人認為聽證主持人與該行政審批事項有直接利害關係的,有權申請迴避;第四,舉行聽證時,審查該審批申請的工作人員,應當提供審查意見的證據、理由,申請人、利害關係人可以提出證據,併進行申辯和質證;在緊急情況下,行政機關可以先做出許可與否的決定,然後在一定期限內說明理由;同時,聽證應製作筆錄,並交聽證參加入確認無誤後簽字或蓋章。

  1.加強聽證平臺建設,有效制約行政主體

  濫用行政權孟德斯鳩說:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條萬古不易的經驗。"行政權當然不例外。在現實生活中,許多腐敗分子利用行政許可之機,四處“尋租’’,搞權錢交易。行政許可聽證的實行在一定程度上遏制這種現象的發生。根據‘行政許可法》的相關規定,我們可以達成以下共識:行政許可聽證為行政相對人在行政許可決定前提供了充分表達意見的平臺,行政主體在做出決定前應充分考慮在平臺上的意見..如果不採信必須說明理由,否則要承擔相應的法律責任。@在這樣的情形之下,行政主體不能對聽證的內容和記錄熟視無睹,而是要認真考慮相對人的意見,這在客觀上有效制約行政權的濫用。

  2.嚴格遵循行政許可聽證原則和制度,確保行政許可程式的正義性

  從《行政許可法》對聽證的規定來看,行政許可聽證的原則可以概括為:公開原則、辯論原則、案卷排他主義原則。由於在聽證過程中沒有嚴格遵循這些原則以致行政許可聽證往往流於形式,這種情形嚴重違背了許可聽證的真實立法意圖,也侵犯了相對人正當的合法權益。這種情形必須加以遏制,在實踐中應嚴格遵循原則,使聽證不走過場。具體表現:

  (1)就公開原則而言,行政機關應仿照人民代表的選舉機制和辦法公開選舉代表,同時征求人民群眾的意見,考察選出的代表是否具備相應的素質以及廣泛性;行政機關應公開與聽證內容相關的資料(法律另有規定的除外),使聽證代表能夠儘早瞭解聽證的內容,作好充分準備,從而在昕證會上能夠做到有針對性的發言

  (2)就辯論原則而言,行政相對人應擁有充分的陳述權和抗辯權。就陳述權而言,行政機關應當給予聽證代表充分陳述事實的機會,而不能有意打斷或阻止代表的發言或限制發言時間:就抗辯權而言,行政機關應給予行政相對人充分的抗辯權,這是辯論原則的核心。如果沒有給予抗辯權,應認定行政機關做出的決定無效。正如英國大法官丹寧勛爵在談到一個與工會委員會有關的案件所說:這些在人類活動中的一個重要領域具有壟斷地位並可剝奪他人生計的機構,必須遵守正義的原則。他們不得不經審訊,不給他人辯護機會就懲罰他人。任何與此原則相悖的合同或做法都是無效的。

  (3)就案卷排他主義原則而言,行政機關在作決定時應嚴格按照聽證筆錄,而不能在聽證後採納證據,聽取意見,否則聽證會將失去其存在的意義。正如美國聯邦最高法院首席法官範德比爾所說:在依法舉行的聽證中,行政法庭作裁決時,不得考慮聽證記錄以外的材料……若不遵守這一原則,要求聽證的權利就毫無價值了。此外,應把記錄人員列入迴避範圍;在聽證法律中規定禁止單方接觸制度,並嚴格貫徹實施。要貫徹好這些原則和制度,我們必須加大普法宣傳,轉變觀念,引導人們樹立健康的程式觀。

  (四)建立健全行政審批的監督制約機制

  1.加強立法監督,規範審批權

  加強各級人大對審批部門的立法監督和工作監督。根據我國憲法,人民代表大會是我國最高權力機關,在國家體制中居於核心地位,擁有對公共行政機構及其活動實施的監督權。人大對審批機關的監督主要通過兩種方式進行:一方面對各級政府或政府部門利用審批權出台的行政法規、規章、規範性文件進行審查,對有悖於依法行政和法規程式原則的進行及時地清除;條件成熟時制定統一的<行政程式法》。另一方面定期調查群眾有關審批方面的信息,對審改保留的審批項目和已經取消事項是否仍在審批的情況進行工作監督。

  。內部監督是行政機關內部的自律監督,它是指公共行政組織內部的某些部門和人員對行政審批職能部門和人員進行的檢查、督促等自體監督活動一。根據行政管理學原理,內部監督可以分為一般監督、專職監督和職能監督等幾種形式。

  一般監督主要指行政審批部門按直接隸屬關係自下而上自上而下所產生的垂直地雙向監督;專職監督指由政府專設的監督機構,即監察機關對行政審批機構實施的監督;職能監督有關行政審批組織各職能部門就其所承擔的審批項目規劃、管理、保護和合理利用等職責,在其職權範圍內對有關部門實行的監督。

  .行政審批制度監督的核心主要集中在如何限定審批機關在審批過程中的自由裁量權問題,即規範審批權和執行權。各種行政機關在其職權範圍內擁有一定的自由裁量權,這既是一種客觀存在,也符合國家法律適應性原則。對審批權監督的目的是保證審批部門的自由裁量權合理、合法和高效的行使,防止權力的異化。

  由於行政審批信息的非對稱性以及審批部門在信息占有上處於優勢地位,那麼控制自由裁量權在很大程度上依靠政府機關的內部監督和自律。除此之外,還須合理設定政府部門的審批權力。根據國務院對行政審批制度改革的要求,凡是市場能調節的,凡是法律和經濟政策能調節的,凡是社會中介組織可以管好的,凡是企業經營自主範圍內的事項,政府便不再審批,放鬆對企業、商品的管制,節約使用行政審批,減少對資源的壟斷及資源的行政配置。對保留的和依法設立的審批事項,都建立相應的內部約束和監督措施。上級行政機關要經常性對下級行政審批部門的工作進行監督,明確審批人員的責任和義務,考察審批權力使用是否適當、審批程式是否合法和審批時限是否合理等等。將審批權力進行合理的分解,建立政府部門之間橫向權力監督和約束機制,各職能部門各司其職,各負其責,重大審批事項集體研究、集體審批。按照審批與監管相分離原則,賦予內部監察機構更多的權力和保持監察機關的相對獨立性,對審批機關的違法失職行為進行全面有效的監督。

  2.加強司法和社會監督,健全責任追究制度

  (1)加強司法和社會監督。

  儘管內部監督對行政審批制度改革進到一定的作用,但由於它的監督來自行政機關內部,目前在監督與執行尚未完全分開的行政管理體制下,監督力量比較薄弱,僅僅依靠行政機關內部的自律監督非常有限。這就須構建行政審批制度改革外部監督系統,通過外部力量對審批機關及其工作人員進行多角度、全方位的監督,以彌補內部監督的局限,從而保證公共權力的公正使用。

  在當前憲政體制下,我國行政權的外部監督有兩方面的監督主體,即來自國家權力機關、國家司法機關以及社會組織團體和個人。

  首先,完善對行政審批的司法審查制度。司法審查制度是對行政相對方權利遭到侵害的一種司法救濟方式。目前我國行政訴訟法賦予法院的司法審查權還過於狹窄,僅對具體行政行為的合法性進行審查,不能審查抽象行政行為的合法性及行政審批的自由裁量行為,影響了司法監督的有效進行,所以國家在加強法制建設時應將行政主體的抽象行為納入法院的受案範圍,將行政主體制定的審批標準和條件納入司法審查的軌道。

  其次,加強社會公眾的監督。我國憲法規定:.“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對任何國家機關和國家公務員的違法失職行為,有向國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利。’’公眾是行政審批制度改革的持續動力,國家要制定一系列措施切實提高人民群眾參與行政審批制度改革的積極性和主動性。公眾可以對審批機關及其工作人員的行為提出批評建議,對違法失職行為進行舉報;當自己的合法權益受到侵害時,向有關機關提出申訴。

  此外,新聞媒體也是行政審批制度改革外部監督的有效渠道,應保證新聞輿論的言論自由、獨立性和客觀報道事實等權利,增強改革的監督合力。

  (2)健全行政審批的責任追究制度

  首先,規範行政審批自由裁量權的幅度。在行政審批制度上,如果自由裁量權控制的不適當,就很容易誘發錢權交易,產生腐敗。因而,針對我國行政審批過程中自由裁量權過於寬泛的現狀,嚴格規範自由裁量權的範圍、幅度及違規責任是非常必要的。加強對行政自由裁量權的司法監督,以及對行政行為的實施需要設立一定的行政程式來確保公務員不能濫用職權。“程式的實質是管理和決定的非人情化,其~切佈置是為了限制態意、專斷和(任意)裁量。一圓行政程式的設定也可以預防公務員拖延行政的行為發生,避免其選擇不適當的手段、範圍、幅度來加重行政權力客體的義務,以防止公務員憑藉手中職權濫用行政自由裁量權,扼制其行使自由裁量權時的主觀隨意性。並且建立完善的行政程式是保障相對人權利的必要手段。行政程式不僅對控制公務員濫用行政自由裁量權起作用,而且也為行政相對人判斷權利是否被侵犯、義務是否被加重提供依據。相信,通過我們的不斷努力,可以提高監督被濫用的自由裁量權的可操作性,使行政自由裁量權更好的為國家和人民服務。

  其次,落實審批責任追究制度。要按照“誰審批,誰負責”及權力和責任相統一的原則,明確審批人員的責任和義務,建立行政審批責任追究制,對不按規定進行審批,甚至越權審批、濫用職權、徇私舞弊的,追究審批主管領導和直接責任人的行政法律責任。同時結合政務公開,加強對審批制度改革落實情況的執法監察,保證政令暢通,加人對過錯行為的責任追究力度。這項制度的實施將提高行政審批的質量,推動行政審批制度改革的進程。建立審批責任制度,制定管理細則和標準,加強日常執法和檢查。凡審批機關不履行監督責任或者監督不力,甚至濫用職權、以權謀私的,審批機關的主管領導和其他責任人員都必須承擔相應的法律責任。

  3.加強後續監管,完善績效考核制度

  正確的處理“放"與“管’的關係,切實加強後續監管,調整或取消審批事項並不是一放了之,而是要將工作的重點從重審批轉移到重後續監管上來。不履行監管責任或監管不力、後續監管不規範、缺乏對後續監管的完善監督制約機制,這是我國目前行政審批制度後續監管存在的問題。針對這些問題,政府要將對企業的審批權與檢查處罰權分開,監察機關依法對被審批人或企業進行監督和檢查,對監管不得力或沒有實施監管責任的依法追究其應承擔的責任。完善現有的許可證年檢、定期檢查和臨時檢查制度,建立信息共用和快速反饋機制,提高政府對企業和市場的監控。此外,還可以建立信用制度和引入監管激勵制度,實現後續監管的機制創新

  行政審批制度改革成功的關鍵在於改革中是否實現了制度創新,而目前我國行政審批制度改革的有關制度建設滯後、相關法律法規不健全不完善仍是制約我國改革向縱深發展的“瓶頸"。因此,加快行政審批制度改革的配套制度建設,運用制度對改革進行監督制約將是促成改革成功的重要因素。

  我國行政審批制度改革配套制度建設可以從以下幾個方面努力:

  (1)引入行政績效評估制度。政府績效評估是公共管理的重要手段,正確的績效評估有助於政府提高效率。同樣,在行政審批中引入成本效益評價制度,將有利於降低審批的成本,提高政府的工作效率。前面在國外借鑒部分談到美國法律規定設立行政審批項目時政府部門必須對其進行成本效益分析,確保行政審批能夠帶來凈收益。我國可以引入行政績效考核制度,對審批項目進行評估,根據評估的結果對審批項目進行分類,政府依據不同的結果採取不同的管理方式,提高政府決策的科學性。

  (2)健全專家咨詢制度。行政審批制度改革是一項技術性很強的工作。前面在問題部分己經談到,改革中對於技術性較強的審批事項的改革,由於政府技術人員的缺乏,容易陷入進退兩難的境地。為此,行政審批制度改革應充分發揚民主,吸收各行專家參與到審批改革中,讓專家對原審批項目進行評審,發揮專家智囊團的功能,提出哪些項目應審批哪些審批不應審批的依據,形成集中意見,從而提高審批改革的科學性,減少隨意性。

  (3)建立審批與收費相分離制度。由於現行的行政審批制度下政府審批部門審批與收費相聯繫,往往為政府官員腐敗行為的產生提供了條件。政府應實行審批與收費分離,規範財政收入支出結構,在行政審批制度改革後,實行“行政審批機關不得收費,收費部門不得進行行政審批"的制度,將行政收費納入預算管理,杜絕行政審批機關的亂收費行為,促進審批機關的廉政建設,保證政府決策的科學性,執行的高效性。

參考文獻

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  2. 李家明.我國行政審批程式存在的問題及對策研究.電子科技大學
  3. 曹蘭.我國行政審批的公平價值及其實現途徑研究.河南大學
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