生態補償

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生態補償(Ecological Compensation)

　　生態補償是指國家或社會主體之間約定對損害資源環境的行為向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施，並將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式，轉移到因資源環境開發利用或保護資源環境而自身利益受到損害的主體的過程。^[1]

　　生態補償，一般是指“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力”，或對社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起的緩衝、補償作用。生態補償可理解為環境保護的經濟手段，是外部成本內部化的機制，包括利益驅動、激勵和協調機制等涵義。^[2]

　　①要立法：不僅是補償法，首先是生態保護法

　　②要有專項資金

　　③要有執行機制

　　通常來說，生態補償是經濟性的。從經濟上講，必須在自然資源的價值中，充分考慮自然資源的固有利用價值與生態環境價值，以及治理環境污染和生態破壞的勞動投人。確定生態補償費的標準很大程度上決定生態服務功能能否度量和如何度量。比如有人認為生態補償的評估要以農民損失的生產資料——耕地的使用權地價來計算，假如移民後可獲得同等新土地使用權也可不再補償。以耕地的使用權地價計算耕地生態價值的方法存在片面性。

　　耕地永久性消失的生態補償的真實費用的組成應當反映三個方面的指數：耕地的使用權地價（耕地的農作物生產當量），耕地作為農用地轉為城鎮國有土地或建設用地的土地增殖價值（基於土地使用權有償使用的市場價值），和土地資源生態服務功能的生態價值。而每一方面的利益都有所屬的具體的利益主體。

　　以農民喪失生產資料為例，伴隨農民作為土地資源使用權人失去生產資料，同時發生的利益關係還有：集體或國家（在土地徵用的條件下）作為土地所有人喪失或取得土地資源用途轉化（農用地用途轉換或農用地向非農用地轉換）的增殖（或減量）價值，以及國家作為土地生態客體利益代理人喪失或取得土地生態效益。我國現行的土地徵用補償標準在市場對土地的全麵價值（ 經濟和生態）認定方面存在嚴重落差。切實保護耕地的重要措施，首先必須將耕地永久消失的補償標準誠實與用途轉移後的土地價值相適應，減少農用地與建設用地的土地價值落差，其次還要考慮耕地的生態價值，尤其在耕地的土地用途發生質的轉化（如轉化為建設用地）的時候。耕地用途轉化的生態補償標準的例子反映出合理把握生態補償方式和標準的客觀尺度是非常重要的。在資源經濟補償、資源生態補償和區域生態補償中，惟資源生態屬性標準能夠量化生態補償的限度。它又可以被設定成三個方面的資源生態屬性標準，即資源經濟生產力標準（第二性生產力標準）、資源生態生命力標準（ 第一性生產力標準）和生態系統區域安全標準。一種標準對應一個類型的生態補償限度。

　　我國目前主要有四種貫徹生態補償的形式：

　　(1)政策補償

　　即中央政府對省級政府、省級政府對市級政府的權力和機會補償。受補償者在授權的許可權內，利用制訂政策的優先權和優惠待遇，制訂一系列創新性的政策，促進發展並籌集資金。利用制度資源和政策資源進行補償是十分重要，尤其是在資金十分貧乏，經濟十分薄弱情形中更為重要，“ 給政策，就是一種補償”。

　　(2)資金補償

　　這是最常見的補償實踐也是最迫切的補償需求。資金補償常見的形式有補償金、贈款、減免稅收、退稅、信用擔保的貸款、補貼、財政轉移支付、貼息和加速折舊等。

　　(3)實物補償

　　即補償者運用物質、勞力和土地等進行補償，解決受補償者部分的生產要素和生活要素，改善受補償者的生活狀況，增強生產能力。

　　(4)智力補償

　　即補償者開展智力服務，提供無償技術咨詢和指導，培養受補償地區或群體的技術人才和管理人才，輸送各類專業人才，提高受補償者生產技能、技術含量和管理組織水平。由於生態補償的發生存在區域差別，因此從補償接受方的便利考慮，以資金補償最為靈活方便、受歡迎。

　　(1)生態補償費與生態補償稅。從一般意義上說，稅和費都是政府取得財政收入的形式。稅收是政府為了實現其職能的需要，憑藉歧治權力，按照一定的標準強制無償地取得財政收入的一種形式，具有強制性、無償性、固定性特征。對於某些公共產品、公共服務成本的補償，有時不適合採用徵稅力式，政府便採fH較為便利和靈活有效的收費方式，作為調節經濟活動的必要補充。它包括使用費和規費兩種。

　　(2)生態補償保證金制度。1977年，美國國會通過的《露天礦礦區土地管理及復墾條例》(SMCRA)。根據SMCRA，任何一個企業進行露天礦的開采，都必須得到有關機構頒發的許可證：礦區開采實行復墾抵押金制度，未能完成復墾計劃的其押金將被用於資助第三方進行復墾；採礦企業每採掘一噸煤，要繳納一定數量的廢棄老礦區的土地復墾基金，用於SMCRA實施前老礦區土地的恢復和復墾。英國1995年出台的環境保護法，德國的聯邦礦產法。等也都作了類似的規定。

　　(3)財政補貼制度。政府財政預算外資金來源主要包括排污費、資源使用費等。對於保護生態環境的行動進行補償時，“積極補貼”的資金最好是儘可能地來自對進行非可持續性活動的稅收。根據國際的經驗，這種形式的補貼經常應用在能源部門。其做法是對使用礦物燃料的企業征收較高稅收，用這部分收入來補貼不使用礦物燃料的企業。對於有利於資源保護的經濟行為減免稅費，如對農民減免農業稅、特產稅、教育附加費等等，同樣可以起到鼓勵正確的行為方式的作用。

　　(4)優惠信貸。小額貸款是以低息貸款的形式向有利生態環境的行為和活動提供一定的啟動資金，鼓勵當地人從事該行為和活動。同時，貸款又可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行勾的生態效率。

　　(5)交易體系。排污許可證交易市場、資源配額交易市場以及責任保險市場等是科斯定理在實踐中的主要應用。

　　(6)國內外基金。建立生態補償基金是由政府、非政府、機構或個人拿出資金支持生態保護行為或項目，它要求的只是一個有效的地方財政管理體系。由丁受國家的財政體系影響較小，因此其操作比較容易。捐款是國際環境非政府機構經常使用的補償手段。一般是一個人或機構通過非政府機構用捐款的形式購買生物多樣性或濕地環境，是不需要償還的。由於這種形式的資金是有限的，因此更適宜用於貧困地區。

　　1．庇古手段與外部性的補償

　　資源與環境經濟學認為，引起資源不合理的開發利用以及環境污染破壞的一個重要原凼是外部性。

　　外部性作為一個正式的概念，最早是由馬歇爾提出，庇古則區分了外部經濟和外部不經濟:“此問題的本質是，個人A在對個人B提供某項支付代價的勞動過程中，附帶地亦對其他人提供勞務(並非同樣的勞務)或損害，而不能從受益的一方取得支付，亦不能對受害的一方施以補償。”經濟學家對外部性產生的原因和解決辦法有不同的認識，其中，最著名的是庇占稅和科斯定理。

　　庇古認為：外部性產生的原因在於市場失靈必須通過政府干預來解決。對於正的外部影響政府應予以補貼，對於負的外部影響應處以罰款，以使外部性生產者的私人成本等於社會成本，從而提高整個社會的福利水平。但是對於政府能否有效地校正外部性，西方經濟學界存在爭議，就連庇古也懷疑道：“確定恰當的補助金和課稅標準，實際上有很大困難。要做出一個符台科學的決定，幾乎完全沒有必要的材料可以作為概括”。可見，要準確確定邊際外部成本十分困難。

　　2.科斯手段與產權明晰

　　科斯則認為不能將外部性問題簡單地看成是市場失靈。他認為，外部性問題的實質在於雙方產權界定不清，出現了行為權利和利益邊界不確定的現象，從而產生了外部性問題。因此，要解決外部性問題，必須明確產權，郎確定人們是否有利用自己的財產採取某種行動並造成相應後果的權利。他提出科斯第-定理：如果產權是明晰的，同時交易費用為零，那麼無論產權最初如何界定，都可以通過市場交易使資源的配置達到帕累托最優，即通過市場交易可以消除外部性。科斯進一步探討了市場交易費用不為零的情況，並提出了科斯第二定理：當交易費用為正且較小時，可以通過合法權利的初始界定來提高資源配置效率，實現外部效應內部化，無需拋棄市場機制。

　　3.生態補償的內涵

　　庇古和科斯手段的目的都是為瞭解決外部性問題，使社會成本內在化；兩者在資源與環境保護領域的應用即為生態補償手段。在產權沒有明確界定的情況下，由於無法決定誰的行為妨礙了誰，誰應該受到限制，因而也就不能作出誰應該補償誰的決定。而在界定清楚產權的基礎上，即A產權相對於B產權而言，其所界定的行為權利與利益邊界是十分明確、無交叉含混的，此時，若A產權豐體的行為超過了其產權所界定的行為或利益邊界時，他相對於B產權而言，就是非產權主體。在這種情況下．A要麼因其行為對B產權主體所造成的損害加以補償，要么因要求B產權主體將其產權的一部分轉讓(即通過市場交易重新劃定產權邊界)而作出補償。只有這樣的補償才是確定的，清晰的，才是有意義的，公平的。因此，筆者認為，生態補償應以資源產權的明確界定作為前提，在此前提下，通過體現超越產權界定邊界的行為的成本，或通過市場交易體現產權轉讓的成本，從而引導經濟主體採取成奉更低的行為方式，達到資源產權界定的最初日的：使資源和環境被適度持續地開發和利用，使經濟發展與保護生態達到平衡協調。

　　第一，在資源開發利用過程對資源環境的生態功能的保護和補償，這類的實例有國家對實施退耕還林的補償政策等；

　　第二，對生態安全重要的區域或自然客體採取絕對保護時對利益犧牲者的補償，如對自然保護區周圍的群眾為保護自然保護區而犧牲自己的財產和人參利益所進行的補償。我國已出台的關於生態建設補償的法律法規中，以建立森林生態效益補償制度的法律法規最多，也最臻完善。

　　1、生態補償制度體系建設不成熟

　　儘管我國已經出台了一系列生態補償政策和相關法律法規，但由於沒有較為統一的立法體系,並且沒有針對各領域的生態補償標準，導致全國範圍內生態補償制度體系的錯綜複雜和混亂。主要表現在於圍繞生態補償的基礎性制度不完善，其中，最為核心的是產權制度的不健全。生態產權制度是生態補償的依據和起點，生態產權制度的不健全，會導致後續生態補償行動的偏向和脫軌;還表現在對於生態補償產權的評估測算制度體系也較為落後，沒有統一的量化標準，更沒有針對各個生態領域的量化標準，導致監測和評估我國生態環境具體情況成為巨大難題。

　　2、生態補償依據和標準確定難

　　從制度體系層面來說，我國沒有關於生態補償依據和標準確立的相關制度。但從生態補償標準和依據本身來講，其確定難度是當前困擾我國乃至全球各個國家開展生態環境補償的巨大難題。一方面在於幾乎每一個生態環境補償項目所用的測量參數和測量背景均存在巨大差異，即使是同類型的生態環境補償項目，也會由於地理條件的不同，無法使用統一的評估標準和依據。另- -方面，在硬體技術層面，對於生態環境的動態監測和評估技術不成熟，所轉化的模型和量化數據無法成為有效依據，是制約我國生態補償標準確定的技術難題之一。

　　3、監管體系不完善

　　監管體系的不完善，既體現在頂層設計方面，也體現在社會主體的參與程度低方面。頂層設計方面，我國缺乏系統完備的法律法規，立法保障是最強有力的政策工具，除根本大法《憲法》沒有對生態補償機制進行相關規定以外，《中華人民共和國環境保護法》也沒有對生態補償進行深入針對性的探討和闡述。建立一套行之有效、系統完備、專業具體的生態補償法律法規是我國生態補償監管保障體系的重要難題。體現在社會參與層面的則是具體的生態補償執行過程中，基層政府權責模糊，組織領導效率低下且分散，部門間、區域間條塊分割明顯，使得政府本身參與落實生態補償機制的程度難以深入，進一步導致企業、社會組織甚至公民在參與生態補償的過程當中缺乏積極性和主動性。

　　(1)制定生態友好的開發政策和規劃，避免雙重赤字，不能亡羊補牢

　　(2)對開發政策和規劃認真執行環境影響評價

　　(3)把生態補償放在經濟建設和社會保障同等重要的地位