城市土地收購儲備制度

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　　城市土地收購儲備制度是指由城市政府的委托機構，如土地儲備中心，通過徵用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進行土地整理和開發，在完成一系列前期開發整理工作後，變成可建設的“熟地”，根據城市土地年度計劃，通過招標、拍賣有計劃地將土地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。建立城市土地收購儲備制度是我國城市土地使用制度改革的一次創新。

　　自1996年上海開展土地儲備工作，成立我國內地第一家土地儲備機構以來，土地儲備工作在全國取得了迅速的發展，已成為我國土地制度改革的一大熱點。幾年來，土地儲備工作取得了很大的成效，得到了廣泛的認同和好評。但同時也應看到，由於缺乏科學理論的指導、資金籌措機制不健全以及沒有強有力配套體系的支撐，土地儲備投資在運作過程中面臨著較大的風險。

　　城市土地市場的建立和發展，極大地促進了城市土地資源的有效配置，增加了政府的財政收入，促進了城市房產市場和房地產金融市場的發展。但是，由於制度的不完善，出現了一個巨大的灰色土地市場，許多個人和組織繞開政府私自進行土地徵用和土地出讓，既造成了國有資產的流失，又使市場價格信號失真，炒賣地皮的現象時有發生。同時，大多數政府土地出讓採用協議出讓方式，致使出讓價格偏低，政府官員“尋租”現象嚴重。在此情況下，土地儲備制度應運而生。根據國內外經驗證明，土地儲備制度提供了一個國家對土地資源進行巨集觀和微觀調控，科學配置土地資源、優化土地經營模式，規範土地市場交易秩序的有效模式。政府通過這項制度，可以壟斷土地供給的一級市場並且有效調控土地二級市場，進而有效地對城市土地進行管理與利用。但現階段，土地儲備制度作為一項創新制度，在運行過程中還存在一系列需要繼續進行深入探討和完善的地方。

　　城市士地收購儲備的運行過程主要由三個環節組成：土地收購、土地儲備和儲備土地出讓。收購者收購土地可以採取四種形式：收、購、換和徵。儲備包括兩部分內容：開發(再開發)和儲備；儲備時間的長短，則需要根據城市發展對土地的需求和政府財力的承受能力等確定；出讓可以採取招投標的方式進行。運行過程如圖1所示。

　　　　　　　　　　　　　圖1：地收購儲備機制運行示意圖

　　1.土地的集中徵購

　　是城市政府先於開發商把土地從分散的土地所有者手中集中起來，從而擁有大量市政待開發土地，這在許多國家都是慣常的做法。如瑞典斯德哥爾市政府曾一度擁有該市周邊兩倍於市區的土地面積。其中，大多數用地是幾十年前僅以農地或相當於農地價格購得的。巨大的土地儲備，使斯德哥爾市能以更有秩序、更有效率的方式快速發展，並實現了以合理價位為居民提供大量住宅的目標。到1964年，斯德哥爾市70%的土地，通過徵購成為公有土地。土地徵購方式通常是由市政府領導的一個專門機構負責，物色那些在未來有發展潛力的土地，調集資金並支付土地費用。至於土地費用的支付，則由市政府給予土地所有者合理的經濟補償，包括土地現價、建築物價值和動遷費用等。一些城市政府對於希望徵購的土地，一般是先通知土地所有者，並給出一個比較合理的價格。如果土地所有者不接受這個價格，那麼由房地產法院來確定該土地的價值。由於許多國家的城市政府都擁有土地的徵購權，所以當政府或其代表機構需要土地時，土地所有者或使用者除了將土地出售給政府，別無選擇。在土地收購的補償價格上，雖然不同國家或地區有各自相關的規定，但基本原則是一致的，即以徵用之前的市場價格為依據確定，如果有些土地在徵用之前，因為要轉為公共開發用地而造成地價上漲，原則上補償不包括這一部分，但一些合理價格上漲則可被列入補償的考慮範圍之內。 籌集購地資金是徵購土地的關鍵所在。一般可供選擇的是通過如下的融資渠道來支付土地的徵購費用：(1)政府稅收的一部分；(2)政府貸款；(3)銀行貸款；(4)經國家銀行發行的公債。此外，購入土地與土地再開發出讓後的增值也可解決部分資金的來源問題。

　　2.土地的儲備

　　政府從土地所有者手中購得土地後，一般不會立即出讓而是要儲備一段時間。一方面，可以期待儲備的土地升值，從中獲取一部分收益；另一方面，轉讓出去的土地只是土地儲備機構中已進行了前期開發的土地的一部分，大部分尚未詳細規劃好的土地需要儲備起來以備未來之需，而且其中開發條件尚不成熟的農地也需要繼續投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地在量上保持一定的比率。對於那些已規劃好準備投入市場的土地，政府一般是先搞好前期開發，如平整土地、修路、鋪人行道，建設好供水、排污等公共市政設施，甚至包括公園和綠地，然後再將這些土地出租或出售。

　　3.土地的出讓

　　根據城市規劃和城市建設用地的需要，政府將那些經過一段時間的儲備並已完成前期開發的熟地，分期分批有步驟地推向市場。土地出讓一般採取出售和出租兩種方式。出售一般採用招投標的方式。經過儲備後進入市場的土地，其出讓價格並不取決於政府在該土地上所投入的實際費用(政府投入的實際費用包括購地費用、貸款利息和前期“開發費用”等)，而取決於該土地的使用性質。具體地說，工商業用地的出讓價格總是高於政府的投入該土地的實際費用，而資助性住宅用地和公益性事業用地的租售價一般低於市場價格。由於土地的在購、規劃和開發需要多種技能，土地徵購儲備計劃的實施，一般由政府或政府授權的專門機構(如土地銀行、土地公社或政府控股的土地發展公司等)來執行。如斯德哥爾市政廳的不動產委員會的主要職責即是負責物色合適的土地，確定徵購土地的範圍，與土地所有者協商定價；負責籌集和使用購地資金，監督管理待開發土地的平整、修路等前期開發過程；為較大的市政項目選擇開發商，以及規劃落實政府住宅的分佈與數量等。

　　市場經濟條件下不同國家(地區)的土地收購儲備制度雖具有許多相同之處，但它們之間也有許多區別。諸如，土地徵購權雖然都為政府所特有，但哪級政府可擁有並擁有多大的權力則不相同，有些國家還將權力授予某些公用事業團體或公司；在公共利益目的的規定方面，有些國家規定得很窄，有些則很寬；一些國家把政府的意圖都看成為公共利益的目的，並可為此而徵用土地；在徵用補償方面，有的根據當時的市場價格，有的根據政府特定的低價進行補償；在被徵用者的訴訟方面，有的允許訴訟，有的不允許訴訟，在允許訴訟的情況下，訴訟的環節和訴訟程式也不盡相同。

　　城市土地的經濟特性決定了土地管理和使用的三個原則，即計劃供地原則、效益最大化原則和適度開發原則。政府從有效經營城市出發，只有將計劃手段和市場手段有機結合且綜合運用才能滿足這三個原則，而土地收購儲備制度正是這樣一個由政府來運作市場的有力工具。土地收購儲備制度的特征表現在：

　　1.土地儲備目的的公益性

　　實施城市土地儲備制度具有目的上的公益性特征，這一特征在土地的收購、儲備及土地的供應等各個環節都有得以體現。其公益性既有直接體現出來，如在用地項目上為公共基礎設施提供用地；又有間接體現在出來，如為調控市場而行的收購儲備。但無論是直接的體現還是間接的體現，公益性都是建立城市土地收購儲備的首要目標，是實施城市土地收購儲備制度的出發點和落腳點。

　　2.土地收購的統一性

　　建立城市土地收購儲備制度，要求按“統一回收、統一供應”原則，用通俗的話來講就是“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個口子供水”。凡是在轄區內需要盤活的土地都必須統一納入土地儲備運作機制，由致府統一收回，企業和事業單位不能自行招商。如果土地儲備的收購環節沒有將需要納入士地儲備範圍的土地全部納入土地儲備中心，那麼城市政府壟斷土地一級市場、調控土地市場的目標就不能實現，就會出現土地供應對市場調控乏力的局面。

　　3.土地儲備的增值性

　　城市土地儲蓄機構取得的土地一般是未進行基礎設施開發的生地或者毛地，如果直接出讓，城市政府職能獲得基礎的土地出讓金，大量的土地增值收益將由開發商取得，而且不利於城市規劃的實施。為了讓儲備土地增值，土地儲備機構通常要對那些已經規劃好的、準備投入市場的土地先搞好前期開發，圖平整土地、鋪路、修人行道、建好供水排污等公共市政設施，甚至公園和綠地，然後再將這些土地供應出去，這樣通過前期開發，實現了儲備土地的增值。

　　4.土地出讓的競爭性

　　城市政府根據土地利用總體規劃和城市建設規劃及土地市場需求，將儲備的土地使用權有計劃地投入市場，出讓給土地使用單位。儲備土地的供應原則上採取了招標、拍賣、掛牌出讓土地使用權的方法。出讓土地使用權的方式雖然各不相同，但出讓的標的物都是儲備土地的使用權。在具體運作上，招標、拍賣、掛牌出讓土地使用權的基本原則都是價高者的得。採用招拍掛供應土地有利於規範土地市場行為，確保土地使用權交易的公開、公平、公正的競爭，充分體現儲備土地出讓的競爭性特征。

　　土地儲備的對象包括：

　　(1)國有土地使用者未按照土地使用權出讓合同支付土地使用權出讓金，應依法收回的土地；

　　(2)國有土地使用年限(屆)滿，被依法收回的土地；

　　(3)被依法沒收使用權的國有土地；

　　(4)因用地單位搬迂、解散、撤銷、破產或其它原因調整齣的國有土地或者是經核准報廢的交通設施、礦場用地；

　　(5)交易價格偏低，政府應優先購買的土地；

　　(6)依法分批次徵用或農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民，原屬於其成員集體所有的土地；

　　(7)以出讓方式取得土地使用權後，不能按合同的期限開發或無力繼續開發且又不具備轉讓條件的土地；

　　(8)其他需要進行儲備的國有土地。

　　城市土地收購儲備制度的目標十分明確，即建立適應社會主義市場經濟體制改革的目標模式，主要包括以下幾個方面：

　　(1)通過土地儲備，增強政府對城市土地市場的巨集觀調控能力。城市土地收購儲備制度的建立可以使政府對土地市場的巨集觀調控作用得以張揚。城市土地收購儲備制度建立後，城市政府將不僅能夠完全壟斷城市土地一級市場，還能直接掌握一定量的儲備土地，因而將大大提升政府對土地市場的調控能力。建立城市土地收購儲備制度，將改革原來的城市土地供應渠道及其土地供應的方式和手段，從而使城市土地市場的發育更加規範化，使之更加符合社會主義市場經濟的發展要求。通過對土地基金的運作和城市土地存量的調控，可以強化政府運用市場機制調節土地供求關係的功能。另外，政府還可以運用直接控制的儲備土地，平抑城市土地市場的波動，調控城市她價的合理水平，以促進城市土地市場可持續地健康發展。

　　(2)通過土地儲備，促進城市土地市場的健康、規範發展。城市土地市場的不規範現象正是土地收購儲備制度的起因，因此，城市土地收購儲備制度就要改善城市土地市場的運行機制和管理機制，為市場提供充分的市場信息，促進一級市場上土地需求者的公平、公開競爭，杜絕不規範的交易行為。同時，土地收購儲備制度將保障城市地價的平穩性，防止地價的暴漲暴跌，以促進土地市場的平穩發展。

　　(3)增加財政收入。我國城市土地屬於國家所有，城市土地實行有償使用，土地收入應成為政府財政收入的主要來源。但是，自從城市土地使用制度改革以來，由於灰色市場的存在和政府官員的“尋租”行為，致使大量應歸國庫的土地收入流失到個人和組織的手中，建立城市土地收購儲備制度以後，應使這部分收入成為財政收入。

　　(4)保障國有土地資產的發展權，促進社會經濟的發展土地發展權應歸社會公共所有。理由是土地增值主要來源於地區經濟增長，而地區經濟增長則得益於該地區公眾勞動、基礎設施的公共投資及各種優惠政策扶持等。目前，我國土地的發展權尚未真正得到體現，土地增值被掩蓋在房地產增值中，其結果是本應由社會公有的那部分增值收益流入了房地產開發商的口袋，加劇了社會收入的不合理分配。城市土地收購儲備制度建立後，由於城市土地儲備機構是非完全盈利性質的土地基金專業運作機構，從而有助於避免和解決上述問題，維護公有土地的合法權益，保障土地發展權的公共性質和政府對國有土地資產的台法收益。

　　(5)有效保護城市郊區農地。保護耕地是我國的基本國策之一，而郊區農地對城市的蔬菜供應、城市空氣的凈化、居民休閑場所的提供等十分重要。因此，土地儲備制度應將郊區農地保護作為目標之一。

　　(6)保證土地利用總體規劃和城市規劃的實施。城市土地儲備制度應以兩個規劃為基礎，改變城市建設的“散、亂、差”狀況，使各區域功能明確，城市整體整潔、美觀。